Poignée de mains ou bras de fer ?

Les relations sino-américaines à l’ère Donald Trump
Par Gabriel Solans

Depuis le retournement diplomatique de 1972 sous Nixon puis le soutien à la Chine de Deng Xiaoping afin de diviser le bloc communiste, la relation Etats-Unis-Chine est une alternance perpétuelle de rapprochements et de conflits ponctuels et une source de débats passionnés pour les milieux stratégiques et économiques, aujourd’hui plus que jamais. Henry Kissinger invoqua le terme de « combative coexistence » pour décrire la relation sino-américaine. Depuis les années 90, un discours sur la « menace chinoise »[note]Jean-Loup Samaan, La menace chinoise. Une invention du Pentagone ?, éditions Vendémiaire, octobre 2012[/note], enraciné dans la Guerre Froide et remontant au tout premier conflit direct sino-américain en 1953 dans la péninsule coréenne, a pris une place de premier choix dans le débat médiatique et stratégique. La représentation de la Chine en pouvoir révisionniste, désirant éjecter les Américains de l’Asie de l’Est, déconstruire le monde libéral et voler les technologies et les emplois américains par des méthodes déloyales a fait florès dans les médias et les think tanks, tout comme au Pentagone. Le « piège de Thucydide »[note]Le piège de Thucydide est une expression de Graham Allison faisant référence à l’ouvrage de l’historien grec Thucydide « La guerre du Péloponnèse », précurseur de la vision dite réaliste des relations internationales. Selon lui, c’est la crainte chez Sparte de la puissance athénienne qui a déclenché la guerre.[/note] guetterait les deux puissances, puisque le conflit entre un pouvoir établi et une puissance révisionniste étant immanquable à plus ou moins long terme.

C’est dans cet ensemble de discours et de représentations, dont nous n’examinerons pas ici le bien-fondé, que s’inscrivent les diatribes anti-chinoises de la campagne présidentielle de Donald Trump, qui allait jusqu’à promettre des droits de douane de 45% pour mettre fin au dumping social chinois. Ce discours porté par les slogans « America First » et « Make America great again » s’oppose à un pays, la Chine, qui désire lui aussi être « great again » et dont tous les analystes prédisent qu’il dépassera les Etats-Unis en termes de PIB dans les décennies à venir. C’est l’aspect le plus intéressant de la relation sino-américaine actuelle : les deux pays ont à leur tête des dirigeants qui veulent leur rendre une grandeur prétendument disparue. Pour la Chine, c’est un juste retour de l’Histoire. Elle doit retrouver le rang qui était le sien avant le « siècle de la honte » allant du milieu du XIXe siècle, où elle fut démantelée par les puissances occidentales, à l’intervention de Mao durant la guerre de Corée. A l’American Dream américain, Xi Jinping a trouvé son parallèle chinois, le Chinese Dream promu depuis fin 2012 mais aux racines bien plus anciennes, remontant au China Dream souvent chanté par les poètes, nostalgie d’une gloire passée. C’est bien dans la référence à cette gloire passée que s’inscrit la Belt and Road Initiative, nouvelle route de la soie. Mais si le Chinese Dream exalte lui aussi le goût de l’effort pour réaliser ses rêves, il inclut la « revitalisation de la nation », thème particulièrement nationaliste. Or il se pourrait bien que le nouveau président américain accélère la montée en puissance de son adversaire encore plus rapidement par ses actions. C’est ce que nous allons tenter d’étudier dans cet article sur la première année de l’administration Trump, en mettant en parallèle les projets économiques américains et chinois et les ruptures et continuités entre les visions de l’Asie-Pacifique en vigueur sous les administrations Obama et l’équipe trumpienne.

Le duel sino-américain de l’échelle globale à l’Asie-Pacifique

Il a souvent été affirmé qu’un retrait américain à l’échelle globale laisserait la place vacante au leadership chinois. Qu’en est-il vraiment ? Au troisième jour de l’exercice de ses fonctions, surfant sur un retournement de l’opinion occidentale sur le libre-échange à travers les pays occidentaux, Donald Trump s’est retiré du Traité Trans-Pacifique (TPP). Ce projet phare de Barack Obama (entamé toutefois en 2008, sur la fin du deuxième mandat Bush), conclu entre les Etats-Unis et onze pays de l’Asie-Pacifique, était destiné à écrire les règles du commerce international en Asie-Pacifique avant que la Chine ne le fasse unilatéralement. Trump semblait ainsi prêt à une ligne dure sur le libre-échange, encouragé en cela par Stephen Bannon, son conseiller spécial d’alors, qui préconisait la « guerre économique » avec la Chine et faisait de la compétition avec cette dernière un « défi civilisationnel ». L’accord de libre-échange nord-américain ALENA est quant à lui toujours sujet à renégociation. Hillary Clinton elle-même, dès 2015[note]Éric Bradner « Hillary Clinton finds problems with Obama TPP trade proposal », CNN, 19 mai 2015 http://edition.cnn.com/2015/05/19/politics/hillary-clinton-trade-issues-iowa-trip/index.html[/note], s’était placée en porte-à-faux avec l’administration Obama en critiquant le TPP, qu’elle a fini par abandonner pour sa campagne présidentielle. Mais en parallèle, Xi Jinping se faisait le champion du libre-échange au Forum de Davos, en Suisse, le 17 janvier 2017. Ce contre-pied en forme d’avertissement montre bien le danger pour l’administration Trump de l’enfermement dans une posture isolationniste sur un certain nombre de dossiers : laisser une Chine conquérante prendre la place vacante laissée par les Etats-Unis pour écrire les règles de l’ordre mondial de demain.

L’aspect le plus intéressant de la relation sino-américaine actuelle est que les deux pays ont à leur tête des dirigeants qui veulent leur rendre une grandeur prétendument disparue.

Le retrait de l’accord de Paris constitue un risque du même type, alors que la Chine se présente depuis plusieurs années comme le leader des énergies renouvelables. Avant même l’arrivée au pouvoir de Donald Trump, la Chine dépensait plus dans le développement de l’intelligence artificielle que les Etats-Unis. Selon In-Q-Tel, le fonds d’investissement de la CIA en nouvelles technologies, les Etats-Unis ont dépensé en 2016 environ 1,2 milliard de dollars d’investissement public pour des programmes de recherche en intelligence artificielle, tandis que le gouvernement chinois met sur la table 150 milliards de dollars sur plusieurs années afin de devenir leader d’ici 2030[note]Paul Mozur « Beijing wants A.I. to be Made in China by 2030 », New York Times, 20 juillet 2017 https://www.nytimes.com/2017/07/20/business/china-artificial-intelligence.html[/note]. En outre, l’administration Trump a proposé pour le budget 2018 de réduire les fonds alloués à la recherche scientifique de 15%. En novembre, Éric Schmidt, président exécutif d’Alphabet Inc., la holding de Google, estimait que les réductions dans les budgets de la recherche scientifique permettraient à la Chine de dépasser les Etats-Unis dans le domaine de l’intelligence artificielle dans la décennie à venir.

Le duel sino-américain est d’autant plus visible en Asie-Pacifique qu’il s’agit du théâtre traditionnel de leur confrontation géopolitique et géoéconomique. Le 20 janvier 2017, lors d’un discours devant des officiels du Parti Communiste, Jin Yinan, stratège à la China’s National Defense University, s’est félicité du retrait américain du Traité Trans-Pacifique : « Alors que les Etats-Unis se retirent à l’échelle mondiale, la Chine se présente. »[note]Evan Osnos, « Making China great again », The New Yorker, 8 janvier 2018[/note] La Chine, en effet, prend part à des négociations avec ses voisins pour la conclusion d’un Partenariat économique régional global (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP). Envisagé depuis 2012 entre 16 pays, avec une signature annoncée pour novembre 2018, il apparait comme une forme d’alternative au TPP. Il en diffère cependant largement dans l’idée. Il vise principalement à une réduction des droits de douane, proposant très peu d’ouverture des marchés publics, aucune harmonisation des normes ou de convention sur le droit de travail, de l’environnement et de la propriété intellectuelle. N’incluant pas de puissance comparable à la Chine, il est souvent perçu comme un moyen pour celle-ci de trouver de nouveaux débouchés commerciaux à son avantage sans se conformer à des normes internationales qui l’affaibliraient. Il s’inscrit dans la lignée du 18e congrès du Parti Communiste de novembre 2012, point de départ d’une diplomatie bien plus active en Asie, zone devenant la priorité de Pékin [note]Alice Ekman, « Asie-Pacifique, la priorité de la politique étrangère chinoise », politique étrangère, automne 2014[/note].

Il se pourrait bien que le nouveau président américain accélère la montée en puissance de son adversaire encore plus rapidement par ses actions.

Si ses grands axes remontent à la fin du mandat de Hu Jintao, c’est Xi Jinping qui décuple l’effort diplomatique en multipliant conférences, rencontres et projets d’envergure, comme la fameuse Belt and Road Initiative. Il n’est pas interdit de voir dans cet empressement une réaction à la grande initiative diplomatique du Département d’Etat d’Hillary Clinton sous la première administration Obama (2009-2012) visant déjà, sous le vocable de pivot vers l’Asie, à revenir dans le jeu asiatique face à une Chine en plein essor économique et militaire. L’augmentation drastique du nombre de déplacements d’Hillary Clinton en Asie-Pacifique par rapport à ses trois prédécesseurs Madeleine Albright, Colin Powell et Condoleeza Rice le montre bien : 19,7% de ses visites se sont faites dans la zone[note]CRS Report R42448, Pivot to the Pacific ? The Obama Administration’s « Rebalancing » Toward Asia[/note], presque le double par rapport à Condoleeza Rice, et 6% de plus que les deux autres. L’idée même de créer une nouvelle Route de la Soie avait été mentionnée pour la première fois par Hillary Clinton en 2011 en Afghanistan afin de reconnecter ce pays au reste du monde. Dès l’année suivante, c’était la Chine qui mettait en place le projet, à bien plus grande échelle. L’effort le plus visible de diplomatie américaine a cependant été fait au sein des instances multilatérales, à l’ASEAN Regional Forum ainsi qu’à l’East Asia Summit, où la Chine a une place importante. La perception mutuelle de l’autre comme menace potentielle est ainsi clairement visible dans la relation entre les deux puissances, mais ne conduit ici qu’à des luttes d’influence d’ordre diplomatique et économique.

Y a-t-il une stratégie chinoise pour l’administration Trump ?

Les relations sino-américaines sous Trump sont très caractéristiques de cette combative coexistence de Kissinger et n’offrent pour l’instant aucune surprise. Trump reprend les récriminations habituelles, déjà courantes chez son prédécesseur, au sujet de la dévaluation du yuan, du vol de la propriété intellectuelle, des hackers chinois et de la passivité au sujet de la Corée du Nord, tout en conservant un pragmatisme de rigueur dès qu’il s’agit d’affaires. Les dossiers géopolitiques restent les mêmes (Corée du Nord, statut de Taïwan et revendications en mer de Chine méridionale), et si la crise nord-coréenne fait la une des médias, nous observons dans l’ensemble une certaine continuité dans le type de relations. Toutefois, le tempérament du nouveau président pourrait bien apporter son grain de sel. Après une campagne passée à faire de la Chine un bouc-émissaire, la première maladresse diplomatique ne s’est pas fait attendre et a déchainé les passions.

On observe dans l’ensemble une certaine continuité dans le type de relations.

Donald Trump, président-élu, s’est entretenu au téléphone avec Tsai Ing-wen, son homologue taïwanaise, rompant ainsi avec des décennies de pratiques diplomatiques et provoquant l’ire de Pékin, qui a immédiatement pris des mesures de rétorsion envers Taïwan. Mais au-delà de cet incident très scruté, il ne semble pas qu’il y ait de rupture dans la relation avec Taïwan. Au sein de la Maison Blanche, il est souvent entendu qu’il y avait deux stratégies opposées sur la Chine : celle de Stephen Bannon, promoteur nous l’avons vu d’une ligne dure, et celle de Jared Kushner, gendre et conseiller de Trump, influencé par Henry Kissinger[note]Aaron Blake, « Henry Kissinger’s lukewarm non endorsement of Jared Kushner is even more damning than it seems », The Washington Post, 20 avril 2017[/note], partisan historique du dialogue avec la Chine. Depuis le départ du premier, la deuxième ligne l’a emporté, et les Chinois ont l’oreille de Jared Kushner[note]Mark Landler, « China learns how to get Trump’s ear : through Jared Kushner », New York Times, 2 avril 2017[/note]. Celui-ci rencontre fréquemment l’ambassadeur chinois Cui Tiankai et défend un dialogue proche entre Xi Jinping et son beau-père. Cette proximité entre Kushner et la Chine ne va pas sans ambiguïté, et des soupçons de conflit d’intérêt avec les affaires de sa famille pèsent sur sa diplomatie. Avant l’investiture, Kushner avait en effet dîné avec des hommes d’affaires chinois en recherche d’investissements à Manhattan pour la Kushner Companies. Le 21 décembre 2016, Trump a quant à lui créé un nouvel organisme, le National Trade Council, destiné à conseiller le Président sur les négociations commerciales. Le choix de son directeur n’est pas anodin. Il s’agit de Peter Navarro, un économiste surtout connu pour ses critiques acerbes de la Chine, ses propositions de taxer ses produits et pour son ouvrage alarmiste Death by China.

Depuis le départ de Steve Bannon, la ligne du dialogue avec la Chine l’a emporté, et les Chinois ont l’oreille de Jared Kushner.

Si les menaces de guerre économique s’éloignent, la relation sino-américaine pourrait néanmoins souffrir d’autres problèmes, liés à la personnalité du président américain. Lors du sommet bilatéral de Mar-a-Lago, Trump s’est montré aussi cordial qu’incompétent envers Xi Jinping. Il a confié au Wall Street Journal au sujet de la relation entre la Chine et la Corée du Nord qu’après avoir écouté dix minutes, il a réalisé que « ce n’était pas si facile »,[note]Max Greenwood, « Trump on North Korea-China relations : « I realized it’s not so easy » », The Hill, 04/12/2017 http://thehill.com/policy/international/328592-trump-on-north-korea-china-relations-i-realized-its-not-so-easy[/note] tout en annonçant une tournée de 12 jours en Asie, qui passerait par le Japon, la Chine, la Corée du Sud et la Thaïlande pour le sommet de l’APEC, Coopération Economique pour l’Asie-Pacifique. Une fois sur place, Trump a contredit totalement ses propos de campagne au sujet de la Chine, annonçant 250 milliards de dollars de contrats pour des firmes américaines après un long entretien avec Xi Jinping, et accusant même sa propre classe politique d’être responsable du déficit commercial abyssal avec le pays. Pour autant, les relations sino-américaines se sont rapidement dégradées à nouveau au milieu de l’année 2017. Déçu de ne pas avoir obtenu l’aide espérée de la Chine dans la crise nord-coréenne, Trump a déchainé ses tweets rageurs sur Xi Jinping et la Chine irresponsable, autorisant une vente d’armes à Taïwan (ce qui a pour coutume de provoquer la colère de Pékin). Il envoya de plus le destroyer USS Stethem pour un exercice de liberté de navigation en mer de Chine méridionale dans les îles Paracels revendiquées par la Chine, Taïwan et la Thaïlande, où la Chine construit illégalement des infrastructures militaires afin de contrôler cet espace maritime disputé. Un mois plus tard, les Etats-Unis obtiennent pourtant un vote au Conseil de Sécurité de l’ONU le 5 août pour des sanctions à l’égard de la Corée du Nord après d’âpres discussions avec Pékin. Quelques mois plus tard, le 22 décembre, le Conseil de Sécurité vote encore une fois un texte proposé par les Etats-Unis contre la Corée du Nord avec l’assentiment de Pékin, qui semble de plus en plus agacé par son voisin.

Au-delà de ces aléas devenus classiques entre les deux pays, y a-t-il pour autant une stratégie bien définie à Washington au sujet de la Chine ? Nous devons examiner de plus près le National Security Strategy de décembre 2017. Dans ce contenu d’inspiration très hobbesienne, les mots les plus utilisés sont « trade » 45 fois, puis « competitive/competitors » 58 fois. Chine et Russie sont la plupart du temps nommées ensemble comme des acteurs poursuivant les mêmes objectifs, et qualifiés de « strategic competitors » et de « revisionist powers » ayant pour but d’éroder la puissance et la prospérité américaines et constituant de ce fait des menaces pour les infrastructures et la libre circulation américaine en temps de paix dans des zones commerciales critiques. Le National Defense Strategy du Pentagone, publié le 19 janvier 2018, relaie exactement la même vision de la Chine et la Russie. Dans l’esprit, cette approche est radicalement différente de celle qui avait mené au pivot vers l’Asie. Kurt M. Campbell, un des principaux concepteurs de cette stratégie passé secrétaire d’Etat-adjoint pour l’Asie de l’Est et le Pacifique. Celui-ci proposait un renversement conceptuel du « balance of power » de la théorie réaliste des relations internationales au « power of balance »[note]« The Power of Balance : America in iAsia », Kurt M. Campbell, Nirav Patel et Vikram J. Singh, CNAS, juin 2008[/note] envisageant des acteurs non-étatiques, plus de situations gagnant-gagnant et un effort accru sur la diplomatie et l’influence. Mais les Etats-Unis auraient-ils de réelles armes économiques contre la Chine ? Trump a déjà bloqué un premier investissement chinois le 2 janvier. Il s’agissait du rachat de MoneyGram International par Ant Financial, contrôlé par l’homme d’affaires chinois Jack Ma (Alibaba), pour motif de sécurité nationale. Au cœur de cette possibilité de blocage des investissements étrangers se trouve le Committee on Foreign Investments in the United States (CFIUS).

Dans le National Security Strategy de décembre 2017, Chine et Russie sont la plupart du temps nommées ensemble comme des acteurs poursuivant les mêmes objectifs, et qualifiés de « strategic competitors » et de « revisionist powers »

L’amendement Exon-Florio de 1988 permet au président d’empêcher un investissement au nom de la sécurité nationale. Or si ce mécanisme n’a pas été très utilisé historiquement, c’est Barack Obama qui en a été le champion avec 15 blocages, c’est-à-dire plus qu’il n’y en a eu sur le reste de l’histoire du CFIUS. En 2016, il a par exemple refusé l’acquisition par une compagnie chinoise d’une usine américaine de la compagnie allemande Aixtron SE car elle était impliquée dans la production de nitrure de gallium, matériau important pour les LED que la résistance aux radiations rend très prometteur pour le développement des objets spatiaux. En outre, les Etats-Unis ont la possibilité de bloquer ou limiter les importations sur certains produits, et des résultats déterminants vont arriver très bientôt. C’est ce qu’a fait Donald Trump le 20 avril 2017 en lançant une enquête sur la base de l’article 232 du Trade Act de 1962 sur la base d’un éventuel danger pour la sécurité nationale d’importations trop importantes d’acier chinois[note]Kevin Nealer, « Trump readies full trade arsenal », Center for Strategic & International Studies, 5 janvier 2018 https://www.csis.org/analysis/trump-readies-full-trade-arsenal[/note]. L’enquête a 270 jours pour donner son avis au Président, qui pourra ensuite décider s’il impose des taxes d’ici les prochains jours. Une autre décision forte attend le Président, pour le 26 janvier cette fois-ci[note]Daniel Shane, « Solar panels : a fight with China that Trump may want to avoid », CNN Money, 18 janvier 2018 http://money.cnn.com/2018/01/17/news/economy/china-solar-panels-tariffs/index.html[/note]. Deux fabricants de panneaux solaires américains ont déposé une plainte auprès de l’U.S. Trade Commission en 2017 au motif que les importations chinoises avaient décimé leurs bénéfices. La commission recommande de mettre des taxes de 35% sur tous les panneaux solaires importés dans le pays.

Le danger pour l’Amérique est surtout d’envoyer des signaux instables et contradictoires à ses partenaires asiatiques qui veulent une Amérique rassurante et engagée en Asie pour contrebalancer l’influence chinoise.

Si la guerre économique a été retardée en 2017 et que le grand cataclysme avec la Chine n’a pas eu lieu, il se pourrait bien que 2018 nous réserve quelques surprises. Le 22 janvier 2018 Donald Trump a bel et bien décidé de mettre des taxes sur les importations de panneaux solaires et de machines à laver, tandis que le 26 janvier à Davos il affirmait ne plus vouloir négocier que des traités bilatéraux. Toute limitation des importations chinoises est risquée du fait de l’intrication mutuelle des deux économies et des répercussions importantes qu’auraient des représailles. Toutefois, il n’est pas non plus définitivement acté que la Chine écrira les règles du commerce international asiatique via le Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Le rejet du TPP par les Etats-Unis n’a pas mis fin au traité : un TPP à 11 se poursuit sous leadership japonais, dans l’espoir d’un retour américain. Les rares éléments retirés ne le sont que temporairement et seront mis en place plus tard progressivement. Une signature du TPP-11 a été faite début 2018, tandis qu’il entrera en vigueur dans l’année. Le RCEP quant à lui se concentre au demeurant principalement sur l’investissement et beaucoup moins sur les services, il n’englobe donc pas tous les pans de l’économie. Rien n’est donc joué au sujet de l’influence économique américaine en Asie-Pacifique. Peut-être le futur Président américain choisira-t-il de réintégrer le TPP. Le danger pour l’Amérique est surtout d’envoyer des signaux instables et contradictoires à ses partenaires asiatiques qui veulent une Amérique rassurante et engagée en Asie pour contrebalancer l’influence chinoise