Trump, Biden et la matrice protectionniste américaine

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Sous Trump d’abord, sous Biden ensuite, la position du gouvernement américain à l’égard du commerce international a clairement évolué vers le protectionnisme. Cette nouvelle attitude américaine — sceptique à l’égard de la libéralisation des échanges et de l’idée que ces derniers auraient un effet mutuellement bénéfique — avait abîmé les relations de Washington avec ses alliés occidentaux sous Trump. Elles restent endommagées sous Biden.

Si Trump l’emporte en novembre, son nouveau mandat pourrait ouvrir la voie à une escalade des politiques protectionnistes qui nuirait à la coopération, aux échanges et au système commercial mondial fondé sur des règles. Les mesures protectionnistes de Trump et la poursuite de la plupart d’entre elles sous l’administration Biden forment d’ores et déjà la matrice de la politique commerciale américaine après les élections de 2024.

Trump et la guerre commerciale de 2018-2019

La principale attaque de l’administration Trump contre le commerce international a pris la forme des droits de douane.

S’appuyant sur des dispositions législatives prévoyant la possibilité pour le président de prendre des mesures en cas  d’importations menaçant la sécurité nationale, il a imposé ou augmenté les droits sur un vaste ensemble de biens, depuis les panneaux solaires et les machines à laver, l’acier et l’aluminium, jusqu’à un large éventail de produits chinois. Au total, les droits de douane ont touché 380 milliards de dollars d’importations, sur la base de données sur les flux commerciaux antérieures à l’escalade¹. La majeure partie de ces droits de douane concernaient le commerce avec la Chine et avaient pour but de lutter contre le vol de propriété intellectuelle et d’autres pratiques déloyales. Les objectifs politiques secondaires consistant à stimuler l’industrie manufacturière américaine et à améliorer le solde de la balance courante ont clairement été des facteurs dans l’imposition de nouveaux droits de douane. Mais le choix de faire cavalier seul dans la confrontation — largement en dehors du système multilatéral de différends — constituait une nette rupture avec les efforts passés des États-Unis pour travailler avec l’Europe afin de conserver et de façonner un système commercial mondial à leur avantage.

Portrait d’un monde cassé

Sous la direction de Giuliano da Empoli.

Avec les contributions d’Anu Bradford, Josep Borrell, Julia Cagé, Javier Cercas, Dipesh Chakrabarty, Pierre Charbonnier, Aude Darnal, Jean-Yves Dormagen, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Jean-Marc Jancovici, Paul Magnette, Hugo Micheron, Branko Milanovic, Nicholas Mulder, Vladislav Sourkov, Bruno Tertrais, Isabella Weber, Lea Ypi.

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Les conséquences économiques immédiates des barrières commerciales nouvellement érigées par les États-Unis furent conformes à ce que prédit la théorie économique et de nombreux économistes.

La hausse des droits de douanes entraîna à la fois une hausse des prix des intrants pour les entreprises américaines — en particulier les industries manufacturières — et une hausse des prix de détail pour les consommateurs américains, ainsi qu’une perte de chiffre d’affaires pour les exportateurs américains. Plusieurs articles universitaires ont démontré que les droits de douane étaient presque entièrement répercutés sur les prix des importations américaines². En conséquence, les Américains ont connu une hausse des coûts, une baisse des revenus, une réduction de l’emploi — y compris dans le secteur manufacturier — et une production nette en baisse — même en tenant compte des avantages accordés aux producteurs protégés.

Dans ce contexte de guerre commerciale, l’attention s’est largement portée sur les relations entre la Chine et les États-Unis. Depuis que les droits de douane ont été imposés, les importations américaines de biens produits en Chine ont globalement chuté, cependant, la baisse s’est concentrée sur les produits soumis à des droits de douane et les importations de certaines catégories de produits non couverts par ces droits ont augmenté³. Surtout, cela ne s’est pas traduit par un changement significatif dans le solde de la balance commerciale des États-Unis : le commerce sino-américain a pris des voies détournées et les échanges directs ont été remplacés par un commerce accru avec d’autres pays — en particulier le Mexique. La guerre commerciale n’a pas non plus conduit à l’adoption de meilleures pratiques commerciales, ni à une diminution des subventions publiques de la Chine.

Même si Pékin reste la principale cible de ces tarifs, les relations transatlantiques n’ont pas été épargnées par la guerre commerciale. Des droits de douane sur l’acier et l’aluminium pour motif de sécurité nationale s’appliquaient aux importations de métaux en provenance de l’Union européenne et d’autres pays amis — notamment le Japon, le Royaume-Uni, le Canada et le Mexique. Le choix des États-Unis d’affronter unilatéralement la Chine a accru les tensions transatlantiques.

Les partenaires commerciaux des États-Unis ont réagi à chaque série de droits de douane américains. En représailles, ce sont environ 100 milliards de dollars d’exportations américaines qui se sont retrouvées face à des barrières tarifaires plus élevées. Les producteurs agricoles américains, en particulier, se sont retrouvés durement touchés par les mesures de rétorsion, subissant ainsi des pertes directes à l’exportation se chiffrant en milliards.

Biden et la poursuite de la guerre commerciale

La plupart des droits de douanes imposés sous l’administration Trump ont été consolidés sous l’administration Biden. 

Au total, les tarifs douaniers imposées par l’administration Trump représentaient près de 80 milliards de dollars de nouvelles taxes sur les Américains. Près de 74 milliards de dollars de ces tarifs restent en vigueur aujourd’hui sous l’administration Biden, reflétant en grande partie les mesures visant les importations depuis la Chine. Les estimations de la Tax Foundation prévoient que les droits de douane encore en vigueur réduiront à long terme la production américaine de 0,21 %, les salaires de 0,14 % et l’emploi de 166 000 équivalents temps plein.

La diminution d’environ 6 milliards de dollars des droits de douane sous l’administration Biden comprend des exemptions ou des modifications minimales de certains droits de douane sur l’acier et l’aluminium, les droits de douane sur les machines à laver et les panneaux solaires, ainsi que les droits de douane sur les avions. Sur le front transatlantique, l’administration Biden a négocié un accord visant à remplacer les droits de douane sur l’acier et l’aluminium par des contingents tarifaires. L’accord a également entraîné une pause temporaire dans les mesures de rétorsion tarifaire de l’Union. Cependant, l’administration Biden n’a pas réussi à conclure un accord permanent, et la question reste suspendue à une décision de la prochaine administration. En outre, Biden a en réalité accéléré le tournant protectionniste par d’autres moyens : en augmentant les barrières non tarifaires et en imitant les politiques industrielles de la Chine.

Une tendance constante vers le protectionnisme sous les deux administrations est passée en partie sous les radars : l’échec du leadership américain à l’Organisation mondiale du commerce⁴. En bloquant la nomination des juges des instances d’appel, l’administration Trump a vidé de son sens le processus de règlement des différends, qui constitue le fondement du système commercial international. Depuis, l’administration Biden n’a pas réussi à restaurer le fonctionnement de l’OMC. Elle n’a pas décidé de négocier de nouveaux accords commerciaux. La Trade Promotion Authority — une loi américaine adoptée par le Congrès pour permettre à un président de négocier des accords commerciaux — a été promulguée pour la dernière fois en 2015 et a expiré en juillet 2021. À ce jour, l’administration Biden n’a pas demandé de nouvelle autorisation.

Le scénario Trump : des États-Unis toujours plus protectionnistes

Si l’on se projette, il est peu probable que l’ordre commerce international prospère sous l’un ou l’autre des deux principaux candidats à l’élection de novembre 2024. Mais la situation serait probablement pire sous un nouveau mandat Trump que sous une administration Biden.

Jusqu’à présent, Trump a fait campagne en faveur de la création de nouveaux obstacles au commerce — notamment un droit de douane mondial de 10 %, un droit de douane de 60 % ou plus sur toutes les importations en provenance de Chine et un découplage complet par rapport à Pékin.

La guerre commerciale a augmenté le taux de droits de douane moyen sur les importations de produits chinois de 3 % à 12 %⁵. Quintupler la taxe à 60 % provoquerait un choc négatif important sur les chaînes d’approvisionnement des entreprises et aurait des répercussions sur les prix à la consommation, la production des entreprises et le bien-être général. Cela bouleverserait les relations des entreprises avec leurs fournisseurs, détournerait davantage les flux commerciaux pour contourner les droits de douane, imposerait des coûts immenses aux populations des deux pays et fermerait probablement des marchés d’exportation cruciaux pour les principaux produits américains, notamment l’agriculture. Vraisemblablement, des représailles de la part des partenaires commerciaux suivraient bientôt, aggravant les dommages. L’incertitude — qui agit elle-même comme une taxe sur les investissements des entreprises — se multiplierait et les relations commerciales se détérioreraient.

Les modélisations de la Tax Foundation révèlent que des préjudices importants proviendraient d’une nouvelle augmentation des droits de douane à l’importation. Par exemple, si les États-Unis imposaient de nouveaux droits de douane de 10 % sur toutes les importations, cela réduirait la production à long terme de 0,7 % et supprimerait plus de 500 000 emplois. Si cela s’accompagnait d’un droit de douane de 10 % sur toutes les exportations de biens, prises ensemble, la production diminuerait de 1,1 % et l’emploi de plus de 800 000 emplois⁶.

Certains observateurs se demandent si d’éventuels obstacles économiques ou pressions politiques pourraient inciter Trump à faire preuve de retenue quant à l’imposition de nouveaux droits de douane. Une telle hypothèse paraît hautement improbable. Trump reste optimiste quant aux tarifs douaniers et croit à tort qu’ils profitent aux entreprises américaines au détriment des étrangers. Il a ainsi déclaré dans une récente interview à CNBC : « Je crois fermement aux tarifs douaniers… Le sujet des tarifs douaniers est très simple : c’est super économiquement pour nous, et cela fait revenir nos entreprises… »⁷

Le projet d’imposer davantage de droits de douane n’a rien d’une remarque en l’air, prononcée de manière désinvolte par l’ancien président à la télévision nationale et lors de meetings électoraux : c’est la pierre angulaire de sa politique telle que présentée sur son site de campagne Agenda47 et décrite comme « une refonte radicale et pro-américaine du système fiscal et de la politique commerciale » :

Le président Trump imposera des droits de douane aux producteurs étrangers par le biais d’un système de tarifs de base universels sur la plupart des produits importés. Les droits de douane plus élevés augmenteront progressivement si d’autres pays manipulent leur monnaie ou s’engagent dans des pratiques commerciales déloyales. […] Les plans douaniers du président Trump seront le pivot d’une nouvelle initiative stratégique nationale de production qui rééquilibrera le système commercial mondial et renforcera considérablement l’Amérique. Augmenter les droits de douane sur les producteurs étrangers tout en réduisant les impôts des producteurs nationaux contribuera à maintenir les emplois et la richesse aux États-Unis. […] Nous mettrons progressivement en place un système de droits de douane de base universels sur la plupart des produits étrangers. […] Nous mettrons également fin rapidement à d’autres accords commerciaux déloyaux accords⁸.

Les conseillers dont Trump reste le plus proche et sur lesquels il s’appuierait probablement dans une deuxième administration sont presque tous favorables aux droits de douane⁹. Pour expliciter au New York Times la proposition de droit de douane de base universel, l’équipe de campagne de Trump a ainsi envoyé le principal négociateur commercial de l’ancien président et ancien Représentant américain au Commerce, Robert Lighthizer. Dans les pages du quotidien new-yorkais, Lighthizer décrit la proposition du candidat Trump comme l’application d’un prélèvement de 10 % en plus des droits de douane existant, rejette les arguments prouvant que la première guerre commerciale a nui à l’économie américaine et affirme que le président aurait « une autorité claire » pour imposer des droits de douane unilatéraux¹⁰.

Même si le pouvoir d’imposer de manière permanente des droits de douane unilatéraux à tous les partenaires commerciaux reste flou et pourrait finalement nécessiter l’approbation du Congrès en fonction de l’autorité exécutive invoquée, le Congrès n’a de fait pas fait grand-chose au cours du premier mandat Trump pour freiner sa politique douanière. Les législateurs du 116e Congrès ont introduit la loi bicamérale sur l’Autorité commerciale du Congrès pour modifier le processus tarifaire de l’article 232, afin d’exiger l’approbation du Congrès avant que des tarifs de sécurité nationale puissent être imposés¹¹. Bien que le projet de loi ait recueilli un soutien bipartite, ses 19 co-parrains au Sénat et 32 à la Chambre n’ont pas suffi à garantir son adoption. Les législateurs ont réintroduit ce projet lors du 117e Congrès, indiquant un niveau modéré continu mais modéré pour la réaffirmation de l’autorité du Congrès sur certaines décisions tarifaires sous l’administration Biden. Une nouvelle fois, cela n’a pas suffi à permettre son adoption.

Interrogés sur la proposition tarifaire universelle de Trump début 2024, deux sénateurs républicains ont minimisé la crédibilité de la proposition tout en indiquant qu’ils n’étaient pas favorables à cette approche¹². Actuellement, au 118e Congrès, le projet de loi visant à modifier l’article 232 n’a que 5 co-parrains à la Chambre et n’a plus de projet de loi complémentaire au Sénat. La question de savoir quels partis contrôleront les deux chambres après les élections, et celle de savoir si le Congrès acceptera les propositions de Trump, promulguera une législation ou interviendra pour révoquer le pouvoir exécutif en matière de droits de douane restent également très incertaines.

Le protectionnisme et les mesures de représailles américaines affectent l’Europe

Même si l’essentiel de l’argumentation de Trump se concentre sur les relations commerciales avec la Chine, l’Union ne sera probablement pas épargnée par des mesures de rétorsion contre ses taxes sur les services numériques, le tarif universel de 10 % ou la pression croissante pour choisir un camp dans le conflit américano-chinois. En effet, la plupart des partenaires commerciaux en Europe prévoient que si Trump remporte les élections de 2024, les relations transatlantiques seront perturbées sur de nombreux fronts, notamment par l’adoption par les États-Unis d’une ligne dure en matière commerciale et le déclenchement de nouvelles guerres commerciales¹³.

En 2019 et 2020, les enquêtes de l’administration Trump au titre de l’article 301 sur les taxes sur les services numériques ont révélé que les prélèvements étaient discriminatoires à l’égard des entreprises américaines et ont recommandé d’imposer des droits d’importation de 25 % sur 1,3 milliard de dollars d’importations en provenance de France et 2,1 milliards de dollars supplémentaires en provenance de l’Union¹⁴. Même si ces droits de douane sont suspendus en vertu d’un accord avec l’administration Biden alors que les négociations à l’OCDE se poursuivent, l’administration Trump est moins susceptible de faire preuve de patience à l’égard des politiques européennes qui affectent négativement les multinationales américaines.

De même, alors que l’administration Biden a au moins pris des mesures pour réduire partiellement les droits de douane de l’article 232 sur l’acier et l’aluminium de l’Union, une administration Trump serait plus susceptible de rétablir de tels prélèvements et très peu susceptible de négocier un accord contre une production à forte intensité de carbone. En outre, les droits de douane américains sur les importations en provenance de l’Union augmenteraient dans le cadre du tarif de base universel proposé, ce qui entraînerait des représailles supplémentaires sur les exportations américaines.

La poursuite de la guerre commerciale sous Biden — ou son escalade sous Trump — augmenteront également la pression sur l’Union, l’obligeant en plusieurs matières à choisir un camp entre la Chine ou les États-Unis. Le dilemme n’est pas seulement externe. Au niveau interne, l’Union doit choisir entre maintenir le libre-échange à l’intérieur et conserver la protection à l’extérieur — par exemple en restreignant les aides d’État mais en imposant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières ou en assouplissant les règles internes en matière d’aides d’État pour suivre les exemples chinois et américain avec des politiques protectionnistes pour créer « des champions nationaux », ce qui menace de laisser derrière eux les États membres qui n’ont pas la flexibilité budgétaire nécessaire pour se permettre le protectionnisme.

Il vaudrait mieux pour le monde entier que les États-Unis abandonnent la guerre commerciale, rétablissent le fonctionnement de l’OMC et travaillent de manière multilatérale pour lutter contre les pratiques déloyales et discriminatoires partout où elles peuvent se produire — et que tous les pays renoncent au retour au protectionnisme. Mais telle n’est pas la vision internationale en matière de fiscalité ou de commerce proposée par l’un ou l’autre des principaux candidats à la présidentielle américaine. Or sans ce leadership américain, une telle issue est peu probable. Au contraire, la poursuite ou l’escalade de la guerre commerciale et des politiques protectionnistes causeront des dommages à toutes les économies concernées et placeront l’Europe dans une position de plus en plus difficile.

La première guerre commerciale de avait deux buts :  stimuler l’industrie manufacturière américaine et réduire le déséquilibre commercial. Les deux ont échoué. Les Américains ont presque exclusivement payé les droits de douane imposés par les États-Unis sur près de 380 milliards de dollars d’importations. Les entreprises furent confrontées à des coûts plus élevés — ce qui a encore dégradé leur compétitivité internationale. Les gouvernements étrangers ont riposté en imposant des droits de douane sur les exportations américaines et, pendant un certain temps, la Chine a même complètement interrompu ses achats de produits agricoles. L’administration Biden n’a pas réussi à mettre fin à la guerre commerciale, choisissant plutôt de maintenir la grande majorité des droits de douanes de Trump, dont les coûts ne cessent de s’accumuler.

La voie à suivre devrait être celle qui renoue avec le consensus bien établi selon lequel le libre-échange, même s’il comporte des coûts, apporte bien plus de prospérité et de coopération au monde que l’alternative proposée. Malheureusement, la transition de la coopération et du multilatéralisme vers le protectionnisme et l’unilatéralisme va probablement se poursuivre à un rythme soutenu. Si Trump revient au pouvoir, il y a peu de doute qu’elle pourrait même s’accélérer.