Sanctions américaines et souveraineté européenne

Pourquoi le JCPOA intéresse l’Europe d’un point de vue stratégique et non économique

Docteur en sciences économiques, Thierry Coville enseigne la macroéconomie, l’économie internationale et le risque pays à Novancia, école de commerce parisienne.

Il est chercheur associé à l’IRIS où il est spécialisé sur l’Iran, sujet sur lequel il a publié de nombreux articles et ouvrages, comme Économie de l’Iran islamique : entre l’Etat et le marché (L’Harmattan, 2002), Iran : révolution invisible (Cahiers libres, 2007) et a récemment dirigé un numéro de la Revue Internationale des Études de développement intitulé “L’économie politique de la République islamique d’Iran” (2017, n°229).

Nous l’avons rencontré dans son bureau du XVe arrondissement afin de discuter des dernières évolutions du dossier iranien, dans la perspective du retour des sanctions américaines le 4 novembre. Nous avons rédigé cet article à partir des analyses que nous a confiées Thierry Coville.

L’article montre que les sanctions américaines étaient une occasion pour les Européens d’affirmer leur souveraineté géopolitique (et pas seulement économique), manquée en raison d’intérêts et de situations divergents en Europe, tandis que l’Iran n’a d’autre choix que de renforcer ses relations commerciales avec ses partenaires orientaux.


Entretien réalisé par Naël de la Sayette, réécrit et transformé en article par Pierre Ramond.

Impréparation européenne

Contrairement à ce que qu’on pourrait penser à première vue, l’Union européenne ne cherche pas à sauver le JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action) pour des raisons économiques. Dans la mesure où les exportations vers l’Iran en 2016 représentent 0,5% des exportations extra-européennes1, malgré certains intérêts économiques dans des secteurs comme l’énergie, le JCPOA est pour les Européens un accord stratégique, conçu comme le pilier anti-prolifération au Moyen-Orient2.

Cependant, on ne peut pas dire que l’Union européenne se soit véritablement préparée à la sortie américaine de l’accord, pourtant annoncée. On a pu entendre des déclarations d’intentions des dirigeants européens3, mais rapidement, les grandes entreprises ont annoncé leur sortie du marché iranien, comme Total par exemple4. L’Union européenne semblait persuadée qu’elle allait parvenir à convaincre la Maison Blanche de rester dans l’accord de 2015. Ni les États membres ni la Commission n’étaient préparés à se retrouver soudainement confrontés à la sortie américaine de l’accord, pourtant annoncée par le Président américain tout au long de sa campagne.

Le troc contre l’OFAC5

Dans la perspective du retour de l’ensemble des sanctions américaines contre l’Iran (en deux vagues : le 20 août puis le 4 novembre, jour du 40ème anniversaire de la prise en otage de l’ambassade américaine à Téhéran), Federica Mogherini a annoncé la création d’un mécanisme de contournement des sanctions (special purpose vehicle, SPV), afin de montrer, justement, l’engagement politique de l’Union et sa volonté d’aller au-delà des déclarations.

Le SPV est un mécanisme de compensation classique. La vente du pétrole permet d’ouvrir un compte en euros qui permet d’acheter par la suite des biens ou des services. Un tel mécanisme règle le problème du transfert bancaire car il permet de travailler en euros. Cela permet d’aider les PME, mais pas les grands groupes. En effet, les PME sont moins susceptibles d’être touchées par les menaces d’exclusion du territoire des États-Unis. L’enjeu est, comme dans le secteur bancaire, de créer des entités séparées qui n’auraient pas d’intérêts aux États-Unis afin de limiter l’exposition aux sanctions américaines. Les grands groupes, en revanche, risquent de subir les foudres de l’OFAC, SPV ou non. C’est pour cette raison que toutes les grandes entreprises européennes ont progressivement quitté l’Iran, après l’annonce de la sortie américaine du JCPOA, comme Total, Maerks, Allianz, Siemens, pour n’en citer que quelques-unes6.

Toutefois, le doute demeure. Est-ce que l’embargo pétrolier américain contre le pétrole iranien va fonctionner ? Aujourd’hui, 20 pour cent du pétrole produit en Iran est acheté par les États membres de l’Union. Une parade possible serait que les pouvoirs publics interviennent, c’est-à-dire que les États eux-mêmes achètent le pétrole iranien. Sanctionner des États de l’Union Européenne est plus compliqué pour les États-Unis que de sanctionner des entreprises privées.
Il faut rappeler que le pétrole représente 80 pour cent des exportations de l’Iran et entre 40 et 50 pour cent des recettes budgétaires. Si les États-Unis parviennent à mettre en place un embargo total, ils détruiront progressivement l’économie iranienne.

Résistances asiatiques

Le pétrole est au cœur des préoccupations chinoises, puisque la Chine importe entre 500 et 600 000 barils de pétrole iranien par jour (sur 2 300 000 de barils exportés par jour en tout, et 500 000 vers l’Union). La Chine ne va pas céder sur cette question et va continuer à acheter du pétrole iranien par un mécanisme de compensation similaire, utilisant le yuan. Il est même possible que la Chine en achète encore davantage car Téhéran commence à proposer des rabais. De plus, dans le cas de la Chine, les transferts d’argent se font depuis des institutions qui n’ont pas d’intérêts aux États-Unis et sont donc invulnérables aux sanctions américaines. Friands de pétrole iranien, les investisseurs chinois peuvent investir en Iran les liquidités nécessaires au développement de l’économie, notamment via ces institutions bancaires insensibles aux sanctions américaines. Le projet chinois des nouvelles routes de la soie passe également par l’Iran et permet aux dirigeants iraniens d’espérer de substantielles subventions dans un certain nombre d’infrastructures.

L’Inde, de son côté, mène actuellement d’importantes négociations avec les autorités américaines qui tentent de mettre une pression dissuasive. Il n’est pas certain que l’Inde cède. Elle met en cause la légitimité des États-Unis à interdire à des pays étrangers de faire affaire avec un État tiers. Les États-Unis mettent également sous pression la Turquie pour qu’elle arrête d’acheter du pétrole iranien (la Turquie représente 9 pour cent des exportations iraniennes, soit 5 milliards en 2016).

La résistance de ces puissances s’explique par le fait que les États-Unis, en appliquant ces sanctions, violent une résolution du Conseil de sécurité (2231). Ils appliquent des sanctions extra-territoriales, et de nombreux pays, que ce soit en Europe ou des pays émergents, sont conscients du problème. L’ennemi, qui est aujourd’hui l’Iran, pourrait être un autre pays demain. On observe donc une réticence à accepter ce précédent qui pourrait se révéler dangereux pour d’autres pays à l’avenir.

Effets irrésistibles des sanctions américaines

En dépit de ces résistances, d’autres acheteurs ont déjà annoncé qu’ils allaient se conformer aux souhaits de la Maison Blanche, comme la Corée du Sud et le Japon, sans grande surprise. Qui plus est, pour les États-Unis, les exemptions accordées à un certain nombre de pays importateurs de pétrole iranien ne sont pas le résultat d’une concession, mais d’un calcul logique, afin de temporiser pour compenser la disparition du pétrole iranien du marché mondial (si on passait du jour au lendemain de 2 300 000 de barils exportés par jour à 1 000 000, il n’y aurait plus suffisamment de pétrole sur le marché).

Les autres voisins de l’Iran sont concernés par les exportations hors pétrole, qui représentent la moitié des exportations iraniennes (80 milliards en 2016/2017), et sont principalement à destination des pays de la région, dont les relations économiques avec l’Iran ont été favorisées par les sanctions internationales, à partir de 2011. Par exemple, la forte communauté iranienne aux Émirats Arabes Unis permettait de nombreux échanges, passant par de grands investissements en espèces, afin de contourner les sanctions bancaires. En effet, la législation fiscale de Dubaï était très permissive en 2011 et ne contrôlait pas l’origine des fonds.

Aujourd’hui, les États-Unis cherchent à exercer des pressions sur ces voisins pour également limiter ces échanges hors hydrocarbures. Pour ne donner qu’un exemple, les États-Unis ont seulement récemment autorisé à nouveau le gouvernement irakien à importer de l’électricité iranienne, alors que des manifestations grondaient à Basra, en réaction aux coupures d’électricité, et n’ont pas accordé d’exemption à l’Irak pour l’importation de pétrole iranien7. De telles méthodes risquent de favoriser l’utilisation du paiement comptant dans la région, et, à terme, de renforcer l’opacité des échanges économiques.

On pourrait, enfin, penser que la Russie serait un allié de poids face aux États-Unis pour préserver le JCPOA. Cependant, la Russie ne compte pas beaucoup dans le commerce avec l’Iran. En sus de produits spécifiques dans le domaine de l’armement, les pays échangent quelques produits agricoles, mais l’Iran n’attend pas beaucoup de Moscou pour le développement de son économie (la Russie ne représente que quelques pourcentages des échanges commerciaux iraniens). Les échanges ont d’ailleurs baissé entre l’Iran et la Russie en 2017, alors qu’ils ont augmenté avec d’autres pays, y compris l’Arabie saoudite.

Changements politiques en Iran

Pour conclure, l’avenir du JCPOA dépend également de la politique intérieure iranienne. On voit deux camps s’affronter, les modérés et les conservateurs, et, récemment, les modérés ont réussi à faire voter une loi au Majles, le parlement iranien, contre le financement des groupes terroristes, qui était une demande du GAFI [Groupe d’action financière]. Actuellement, l’Iran est le seul pays avec la Corée du Nord à se trouver sur la liste noire du GAFI. On a donc l’impression, avec cette loi, que l’Iran se met aux normes. C’est une priorité pour le camp des modérés, qui souhaitent s’intégrer dans l’économie mondiale.

Les modérés expliquent qu’accepter ces normes ne garantit pas un renouveau économique, mais permet d’éviter la catastrophe que serait le blocage complet du pays comme sous les mandats d’Ahmadinejad. Le projet de loi n’a cependant pas encore abouti. Il y a eu ce vote au Majles mais il pourrait être retoqué au Conseil des gardiens [chambre haute conservatrice]. Si c’est le cas, le texte arrivera devant une autre instance, le Conseil de discernement de l’intérêt supérieur du régime (également conservateur)8. Or un des dégâts collatéraux de la stratégie des États-Unis est de renforcer le camp des conservateurs en Iran, comme le montre le progressif durcissement du discours du président Rouhani. Pour rappel, le président Rouhani, présenté souvent comme un modéré, n’en est pas moins un membre parfaitement intégré dans le régime révolutionnaire.

Mais avant de se prononcer sur l’avenir politique du pays il faut déjà voir si l’économie iranienne est capable de résister au retour de ces sanctions9. La stratégie américaine est d’aboutir à une renégociation de l’accord. La presse conservatrice aux États-Unis dit que les méthodes de la Maison Blanche sont efficaces car l’économie iranienne souffre. Ce n’est pas une surprise que les États-Unis soient capables de causer le chaos en Iran. Mais les conséquences seront-elles suffisantes pour pousser le gouvernement iranien à négocier un nouvel accord ?

Tout amène à penser que leurs chances de succès sont minimes. Téhéran s’apprête à encaisser, à tenir le coup10. D’un point de vue macroéconomique, le JCPOA permettait d’alléger l’Iran de l’embargo pétrolier, en particulier celui de l’Europe et des sanctions financières. L’économie iranienne avait bénéficié de la fin de l’embargo et des sanctions et était repartie à la hausse, avec une croissance de 12 pour cent en 2016. À ce moment, le FMI avait d’ailleurs évalué que l’Iran avait la plus forte croissance des pays de la zone Afrique du Nord/Moyen-Orient. Le Président Rohani avait alors réussi à limiter l’inflation à 10 pour cent (on estime qu’au pire des sanctions, l’inflation avoisinait les 40 pour cent).

La population iranienne n’avait par contre pas senti les améliorations de façon aussi nette, en raison des deux principaux maux qui rongent l’économie iranienne : le chômage et la corruption. Les chiffres officiels estiment le taux de chômage de 10 pour cent à 12 pour cent, mais la réalité semble plus proche de 16 pour cent. C’est encore plus difficile pour les jeunes diplômés, au nombre de 700 000. L’économie iranienne est encore dominée par le secteur public, à plus de 80 pour cent, et dépendante de la rente pétrolière. Elle est donc incapable de fournir du travail à tous. De nombreux jeunes sont donc obligés d’alimenter le marché de l’économie parallèle ou alors d’émigrer.

Quant à la corruption, les chiffres ne sont pas très précis, mais selon la Banque mondiale, l’Iran est en milieu de tableau et se trouve dans une situation comparable à celle du Brésil. L’Iran est donc dans le ventre mou des États corrompus, à l’image de nombreux pays émergents. En revanche, la population pense que le système est complètement corrompu. Or les perceptions, en économie, ont un rôle presque aussi importants que les faits, ce qui pousse le gouvernement iranien à convaincre l’opinion publique des efforts gouvernementaux en la matière. Ainsi, la banque centrale publie des listes d’entreprises qui ont le droit à des allocations de change, qui bénéficient d’avantages, etc.

Des relations normales ?

Enfin, la dernière question qui déterminera l’avenir du JCPOA est la potentielle normalisation du comportement du gouvernement iranien sur le plan diplomatique. En effet, Téhéran est soupçonné d’avoir fomenté un attentat contre un rassemblement des Moudjahiddines du Peuple (groupe d’opposants au régime iranien), et cela fait près de six mois que la France n’a pas d’Ambassadeur en Iran, depuis le départ de François Sénémaud, désormais représentant du président de la République pour la Syrie. Le timing de cette tentative d’attentat soulève beaucoup de questions en Iran. Dans la mesure où il était prévu le jour d’un voyage de Mohammad Javad Zarif à Bruxelles, de nombreux commentateurs iraniens ont proposé des explications complotistes, visant certains groupes d’intérêts qui souhaitent discréditer l’Iran.

N’étant pas policier je ne peux pas émettre de certitude sur ce qu’il s’est passé, mais je n’imagine pas les autorités françaises mentir sur un tel dossier. Il est possible qu’un groupe à l’intérieur de l’appareil iranien ait pu agir sans autorisation venant d’en haut, au service de groupes extrémistes. Cela me fait penser à l’attaque de l’ambassade saoudienne à Téhéran, où on ne savait pas exactement qui a donné l’ordre.

De fait, un tel événement ne peut que rappeler le comportement agressif, sur le sol européen, des Iraniens durant la guerre Iran/Irak. En effet, pour les conservateurs, qui sont en grande partie arrivés aux affaires lors de la guerre, et sous embargo complet, l’Occident ne comprend que les rapports de force. Ils pensent qu’il ne faut pas hésiter à mener des actions agressives. Ce camp-là se renforce en Iran. Or le retour d’un comportement agressif sur sol européen des autorités iraniennes mettrait, de manière certaine, en péril tous les progrès faits durant les négociations qui ont abouti au JCPOA.

 

Édition : Gabrielle Escaich, Léo Boitel


NOTES

1. Dans le sens des exportations pétrolières iraniennes, nous notons que près du quart de celles-ci sont à destination de l’Union Européenne, principalement vers la France, l’Italie et l’Espagne..

2. En effet, on sait grâce aux révélations de Wikileaks que certains dirigeants arabes, au plus haut niveau, avaient annoncé aux administrations occidentales que leurs pays ne toléreraient pas la présence d’une seconde puissance nucléaire dans la région.

3. Pour n’en citer que quelques unes, voici les déclarations de Federica Mogherini, des dirigeants français, allemand, et britannique, et de Bruno Lemaire, au lendemain de l’accord.

4. Jean-Claude Juncker avait pourtant mis en avant que “les effets des sanctions américaines annoncées ne resteront pas sans conséquences. […] Nous avons le devoir de protéger les entreprises européennes.

5. Office of Foreign Assets Control, au sein du département du Trésor américain, chargé des sanctions contre les entités étrangères.

6. Voir la brève que la rédaction du GEG consacrait à cette question dans la Lettre du lundi du 21 mai 2018.

7. “US gives Iraqis an out on Iran sanctions”, Bryant Harris, Al Monitor, 05 novembre 2018.

8. Voir la brève que la rédaction du GEG consacrait à cette question dans La lettre du lundi du 30 septembre.

9. La rédaction du GEG s’était penchée sur la question lors d’un long entretien accordé à Bernard Hourcade en février 2018

10. Concernant les prochaines élections, il faut rester prudent. On verra quel candidat émerge. Il pourrait s’agir d’un conservateur bon teint, à tendances  “centristes”. Dans cette catégorie, on peut penser à Ali Larijani (Président du Majles, la chambre basse).