Le nouveau protectionnisme

Pendant les meetings de la campagne présidentielle de 2020 dans la « Rust Belt » (la ceinture de rouille désindustrialisée) qui comprend les États du Michigan, du Wisconsin, de la Pennsylvanie et de l’Ohio, Donald Trump avait pour habitude de diffuser un montage des déclarations de Joe Biden en faveur du libre-échange et d’une relation de collaboration avec la Chine. Dans cette vidéo, Joe Biden exprimait son soutien au traité de libre-échange controversé de 1994 avec le Mexique et le Canada (NAFTA), et déclarait qu’il était «  dans notre intérêt que la Chine continue  de se développer » et que « l’idée que la Chine soit en avance sur nous est absurde », tout cela au milieu des huées  de la foule, au sein de laquelle on pouvait voir des pancartes avec le slogan : « les ouvriers pour Trump ». 

La politique publique la plus notable de l’administration Trump restera la « guerre commerciale », en particulier celle avec la Chine. La décision d’introduire des droits de douane élevés sur plusieurs produits chinois, ainsi que  la demande faite aux Chinois d’acheter plus de produits américains afin de limiter le déficit commercial américain marque une franche rupture avec l’horizon de la mondialisation économique comme destin inéluctable. Si Trump se dirige maintenant vers une sortie peu glorieuse de la Maison Blanche, le protectionnisme commercial que son administration a mis en avant n’est pas voué à disparaître du paysage politique.

Pendant sa  campagne électorale, Joe Biden avait mis l’accent sur le slogan « Made in America »,  en promettant de mettre en place un plan de marchés publics de 400 milliards de dollars axé sur les produits et services des entreprises américaines. Dans son programme électoral, M. Biden a déclaré que « lorsque nous dépensons l’argent des contribuables, nous devons acheter des produits américains et soutenir les emplois américains ». M. Biden a également promis qu’il pénaliserait les entreprises qui délocalisent des emplois à l’étranger. Même en ce qui concerne le conflit commercial sur la Chine, beaucoup pensent que la rhétorique et les méthodes – subventions et règles en faveur des entreprises nationales stratégiques plutôt que droits de douane à l’importation – vont changer, mais qu’il n’y aura pas de retour complet à la doctrine de libre marché de la période Clinton-Obama¹. 

L’histoire politique américaine a toujours été marquée par la succession de phases jeffersoniennes –  faisant par là référence à la foi de Thomas Jefferson dans le libre marché – et de moments hamiltoniens, caracterisés par  un protectionnisme commercial soutenu par un autre grand père fondateur des États-Unis, Alexander Hamilton². Mais ce changement d’atmosphère est un phénomène mondial. Après des décennies caractérisées par un soutien bipartisan aux États-Unis et en Europe pour une politique d’ouverture commerciale progressive, le climat est en train de changer. Nous vivons à une époque où les avantages de la mondialisation sont repensés, et où l’on demande de plus en plus de protéger l’économie contre les entreprises étrangères accusées de dumping et de concurrence déloyale.

Les protectionnismes les plus divers se profilent à l’horizon de la politique contemporaine. Outre le protectionnisme explicite de Trump et la tentative de « dé-mondialisation » du Royaume-Uni par le Brexit, il suffit de penser au mercantilisme pratiqué de longue date par l’Allemagne et le Japon dont le modèle de croissance est basé sur la recherche d’excédents commerciaux ; ou au capitalisme d’État chinois auquel on peut attribuer de nombreuses caractéristiques protectionnistes. On peut encore penser aux nombreuses variantes du protectionnisme éco-socialiste, comme le protectionnisme solidaire proposé par Jean-Luc Mélenchon en France ou par les groupes écologiques qui réclament une délocalisation de l’économie et une plus grande souveraineté énergétique et alimentaire. Ces dernières années, il a également été question d’un glissement européen vers le protectionnisme, comme l’exprime le slogan « L’Europe qui protège » créé par le président français Emmanuel Macron. 

Indépendamment de la couleur politique et de l’objectif de ces différents protectionnismes, ces derniers  soulignent que l’horizon d’ouverture inconditionnelle, de compétitivité internationale et d’intégration du commerce mondial qui a dominé sans remise en cause au cours des trois dernières décennies de domination néolibérale, laisse la place à une vision différente de l’économie, dans laquelle les besoins de développement local et la défense des industries stratégiques prennent une importance nouvelle. 

Une mondialisation en morceaux

Lors du sommet du G20 réuni à Washington le 15 novembre 2008, les dirigeants des 20 principaux pays industrialisés ont promis qu’ils ne « tomberaient pas dans les erreurs du passé » et qu’ils n’élèveraient pas de barrières commerciales, comme cela s’était produit dans les années 1930 après le Mardi noir à Wall Street. Cette promesse a rapidement été mise de côté : comme cela arrive souvent en temps de crise, car les instincts protectionnistes ont alors prévalu. Le site web Global Trade Alert, créé par le groupe de réflexion américain Centre for Economic Policy Research pour suivre les politiques commerciales mises en œuvre à la suite de la crise de 2008, a documenté à ce jour un total de 19 687 mesures discriminatoires mises en œuvre par divers gouvernements, contre 7 886 mesures de libéralisation du commerce³. On trouve des conclusions similaires dans les rapports de l’Organisation mondiale du commerce sur les barrières commerciales, qui n’ont cessé d’augmenter ces dernières années. 

Ces chiffres reflètent un contexte dans lequel le climat international est beaucoup moins favorable à l’intégration commerciale qu’au cours des décennies précédentes. Si avant 2008, le commerce international a progressé à un rythme plus élevé que la croissance économique mondiale, pendant la Grande Récession qui a suivi le krach financier des « prêts à la casse », il a stagné et même chuté en 2015 (si on le mesure en dollars). Certains experts ont commencé à parler de « slowlisation » (c’est-à-dire de ralentissement de la mondialisation), voire de véritable « démondialisation », pour exprimer ce renversement de tendance inattendu. 

La crise du commerce mondial s’est encore aggravée pendant la crise du coronavirus. Au deuxième trimestre, les exportations ont diminué de 17,7 % et les importations de 16,7 % par rapport au premier trimestre⁴. Pour l’ensemble de l’année 2020, le commerce international devrait perdre 9,2 % selon l’Organisation mondiale du commerce et 10,4 % selon le Fonds monétaire international. Pendant la crise du coronavirus, plusieurs pays ont introduit des mesures protectionnistes, telles que des obstacles à l’exportation de matériel médical et des subventions à leurs entreprises pour encourager la production locale. Certains pays comme le Royaume-Uni se sont également interrogés sur les risques pour leur sécurité alimentaire en vue de futures crises, comme celles liées au changement climatique. 

La crise du commerce mondial est bien représentée par l’état dans lequel se trouve aujourd’hui l’Organisation mondiale du commerce. Créée en 1993 pour remplacer le GATT, l’OMC a été l’un des piliers de la mondialisation économique et ce n’est pas un hasard si elle a souvent fait l’objet de protestations de la part du mouvement antimondialisation actif entre la fin des années 1990 et le début des années 2000. Alors qu’elle a contribué à ramener les tarifs commerciaux à des niveaux historiquement bas (actuellement, les tarifs mondiaux moyens à l’importation se situent entre 4 et 5 %), le projet de création d’un marché mondial fondé sur des règles communes négociées au niveau multilatéral est entré dans une grave crise.

Le Doha Round, qui a débuté en 2001 et qui visait à réduire davantage les obstacles au commerce international et à inclure de nouveaux secteurs commerciaux, notamment les services, n’a jamais abouti. Le dysfonctionnement de l’OMC a été exacerbé par l’inefficacité de l’organe d’appel de l’OMC, qui devrait être chargé de résoudre les différends commerciaux entre les différents pays. En 2020, les États-Unis n’ont pas réussi à nommer leurs nouveaux conseillers pour protester contre les pratiques commerciales d’autres pays, à commencer par la Chine, bloquant ainsi le fonctionnement de l’organisme. La crise de l’OMC a été encore aggravée par la démission surprise de son directeur général, Roberto Azevedo, en mai dernier. Si l’OMC a souvent été considérée comme l’institution symbolique de la mondialisation néolibérale, son état de santé précaire laisse à penser que la mondialisation est en grave difficulté.

Un monde régionalisé ?

Si le projet de marché unique mondial, sur lequel l’OMC aurait dû jouer le rôle d’arbitre, semble être marqué par une phase d’impasse, la crise de la mondialisation économique pourrait conduire à une intégration plus forte au niveau des « régions du monde » (continents ou sous-continents). C’est ce qui est suggéré à la lecture de la récente conclusion du traité commercial RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) entre la Chine, le Japon, l’Australie, les Philippines, la Corée du Sud, l’Indonésie et d’autres pays de la région Asie-Pacifique⁵. Dans un monde multipolaire, comme celui dans lequel nous sommes de fait déjà entrés, il est probable que les différentes puissances régionales tenteront tout d’abord de construire un marché primaire solide au niveau régional, sur lequel elles pourront compter même en temps de crise internationale. Et l’on peut ajouter que ces marchés initiaux bénéficieront d’un certain degré de protection contre la concurrence internationale.  

Le signe peut-être le plus flagrant qui indique le  passage du libre marché au protectionnisme au niveau régional nous est donnée par les tendances protectionnistes qui font lentement leur chemin même au sein de l’Union européenne. L’Union est depuis longtemps considérée comme le porte-étendard du libre marché et de la mondialisation néolibérale et a soutenu la réduction des barrières tarifaires et réglementaires aux échanges, bien que certaines de ses initiatives, comme la politique agricole commune (PAC), aient toujours été fortement protectionnistes. Dans un monde marqué par une rivalité économique croissante entre les États-Unis et la Chine, il existe une volonté croissante de protéger le marché européen, qui compte plus de 400 millions de consommateurs, et de développer une politique industrielle au niveau continental. 

Le mandat d’Ursula Von Der Leyen pourrait marquer un premier changement dans cette direction. La nouvelle présidente de la Commission européenne a adopté le slogan « L’Europe qui protège », introduit par le président français Emmanuel Macron, qui espère lui succéder. L’Union européenne a un négociateur en chef pour le commerce international et l’ancien commissaire au commerce Phil Hogan (remplacé par Valdis Dombrovskis, après sa démission) a déclaré son intention de protéger les entreprises européennes contre l’avancée des multinationales numériques américaines. Le désir d’assurer une protection face à la pression des entreprises numériques américaines et des fabricants chinois a suscité de vives plaintes de la part des partenaires commerciaux chinois et américains, qui craignent le risque d’une « forteresse Europe » vouée à l’isolationnisme économique. 

Ce virage protectionniste a été accéléré par l’agressivité de Trump sur le front commercial. En juin 2018, Trump a étendu les droits de douane sur l’aluminium (25 %) et l’acier (10 %) à l’Union européenne, en plus du Canada et du Mexique. L’Union a réagi en introduisant des taxes sur les produits américains pour un montant de 3 milliards de dollars. Mais le principal front de la confrontation commerciale avec les États-Unis concernait la concurrence entre les compagnies d’aviation Boeing et Airbus. Les États-Unis ont accusé Airbus de bénéficier de subventions d’État et ont introduit des taxes sur 7,5 milliards de dollars de produits européens ; non seulement les avions mais aussi les produits alimentaires tels que les olives et le fromage. L’Union a, à son tour, accusé Boeing de bénéficier d’aides d’État grâce aux allégements fiscaux dont il bénéficie dans l’État de Washington et a appliqué des « tarifs en représailles ».

Un autre front décisif dans le choc avec les États-Unis est l’économie numérique, sur laquelle les États-Unis ont une nette avance. La communauté internationale, par le biais du G20 et de l’OCDE, discute depuis longtemps d’une taxe sur les revenus des entreprises du secteur du numérique. Cependant, la lenteur des négociations a conduit la Commission européenne à déclarer qu’en l’absence d’un accord global en 2021, elle pourrait proposer l’introduction d’une « taxe sur le web » au niveau européen qui permettrait non seulement d’augmenter les recettes du budget européen, mais aussi de rendre les entreprises numériques européennes plus compétitives. 

Des frictions commerciales similaires apparaissent également avec la Chine. En juin 2020, l’Union a appliqué pour la première fois des droits de douane sur les entreprises à capitaux chinois dans la zone économique spéciale (ZES) de Suez en Égypte. En octobre dernier, elle a introduit des droits de douane de 48 % sur l’aluminium chinois et a ouvert une enquête sur les aides d’État dans ce secteur qui permettraient à la Chine de vendre à un prix artificiellement bas. En outre, l’Union prépare des mesures visant à défendre les entreprises européennes contre les acquisitions par des entreprises non européennes et réfléchit à l’introduction d’une « taxe d’ajustement carbone » pour les entreprises des pays tiers qui n’ont pas de limites strictes en matière d’émissions de CO2. 

Ainsi, elle revient également à l’adoption de mesures typiques du protectionnisme « de développement », longtemps abandonné par les pays industrialisés lorsqu’ils jouissaient d’une suprématie sur le marché mondial. Ce protectionnisme croissant de l’Union européenne pourrait refléter un retour à ce que le prix Nobel d’économie Maurice Allais a appelé la « préférence européenne » (c’est-à-dire le choix explicite de favoriser les entreprises européennes au détriment des entreprises non européennes). Mais cela supposerait un changement d’attitude, non seulement de la part de la France – qui a toujours été bien disposée à l’égard de ce type de politique – mais surtout de la part de l’Allemagne, qui enregistre d’énormes excédents commerciaux depuis une vingtaine d’années. Le résultat d’un passage à la « préférence européenne » serait de concentrer davantage d’échanges au sein du marché unique afin d’assurer une plus grande sécurité économique à une époque où les risques d’instabilité mondiale sont grands.

Tout comme la Chine se concentre davantage sur le marché intérieur dans le cadre de la politique de « double circulation » (shuang xun huan), la consommation intérieure absorbant une plus grande partie du produit intérieur, les États-Unis (même sous Biden) et l’Union semblent vouloir adopter une stratégie similaire.

Cependant, la mise en œuvre de cette stratégie en Europe est loin d’être facile. Tout d’abord, il faudrait une augmentation des salaires des travailleurs pour inciter à une plus grande consommation et ainsi soutenir la croissance du marché unique. Deuxièmement, il faudrait non seulement augmenter les investissements publics, mais aussi les orienter explicitement vers les biens et services fournis par les entreprises européennes. Tout cela est vu comme un écran de fumée pour une grande partie de la classe politique européenne encore liée à une vision orthodoxe du conservatisme fiscal et du laissez-faire commercial.

Ce retour du protectionnisme devrait se poursuivre à l’avenir en raison des changements dans le contexte géopolitique. Il est vrai qu’au sein de l’administration Biden, beaucoup de gens souhaitent un retour au multilatéralisme sous l’égide des États-Unis. Mais un tel multilatéralisme est difficile à mettre en œuvre dans un contexte de concurrence économique mondiale féroce. Même la dynamique d’impulsion vers une transition post-pétrolière annoncée par plusieurs pays nécessite certaines formes de protectionnisme, afin d’éviter d’en faire l’objet d’un dumping économique et environnemental. Par conséquent, plutôt que de se demander si le protectionnisme commercial continuera d’être un facteur important dans les années à venir, il convient de se demander quelle forme et quel niveau de protectionnisme sont acceptables et souhaitables. 
Ce qu’il faut espérer, c’est que le retour à une économie plus protectionniste ne se fasse pas sous la forme d’une guerre tarifaire, comme celle menée par les États-Unis contre la Chine, où ce sont souvent les classes ouvrières qui sont forcées de payer un prix plus élevé. Il faudrait plutôt que les grandes puissances économiques atteignent un nouveau point d’équilibre, en reconnaissant l’importance de protéger les droits des travailleurs, l’environnement et leurs régions les plus troublées, tout en maintenant un commerce qui puisse apporter des avantages mutuels. Si ce n’est pas le cas, ce que certains espèrent être les années folles risquent de se transformer en une longue dépression avec des conséquences négatives pour tous les pays.