El nuevo proteccionismo

Durante los mítines de la campaña presidencial de 2020 en el “Rust Belt” (el cinturón de óxido desindustrializado) de Michigan, Wisconsin, Pensilvania y Ohio, Donald Trump mostró a menudo una colección de vídeos de las declaraciones de Joe Biden a favor del libre comercio y de una relación de colaboración con China. En la pantalla gigante, Joe Biden expresa su apoyo al controvertido tratado de libre comercio de 1994 con México y Canadá, declara que “nos interesa que China siga desarrollándose» y que “la idea de que China nos está carcomiendo la cabeza es absurda» en medio de silbidos públicos que incluyen carteles que dicen “trabajadores para Trump».

La política más recordada de la administración Trump seguirá siendo la “guerra comercial», en particular con China. La decisión de introducir aranceles elevados sobre varios productos chinos y la demanda a los chinos de comprar más productos estadounidenses para limitar el déficit comercial americano marca una clara ruptura con el horizonte de la globalización económica como destino inevitable. Aunque Trump se dirige ahora hacia una salida poco gloriosa de la Casa Blanca, el proteccionismo comercial que su administración ha planteado no está destinado a desaparecer del panorama político.

Durante la campaña electoral, Joe Biden enfatizó el eslogan “Made in America«, con la promesa de un plan de contratos públicos de 400.000 millones de dólares centrado en los productos y servicios de las empresas estadounidenses. En su programa electoral, el Sr. Biden señaló que “cuando gastamos el dinero de los contribuyentes, tenemos que comprar productos estadounidenses y apoyar los trabajos estadounidenses.” Biden también prometió que penalizaría a las empresas que trasladaran sus empleos al extranjero. Incluso en lo que respecta al conflicto comercial con China, muchos creen que la retórica y los métodos -subvenciones y normas a favor de empresas nacionales estratégicas, en lugar de aranceles de importación- cambiarán, pero que no habrá un retorno total a la doctrina del libre mercado del período Clinton-Obama¹. 

Los movimientos políticos estadounidenses se han caracterizado por una sucesión de fases Jeffersonianas -por la fe de Thomas Jefferson en el libre mercado- y momentos Hamiltonianos, caracterizados por el proteccionismo comercial apoyado por otro padre fundador de los Estados Unidos, Alexander Hamilton². Pero el cambio climático es un fenómeno global. Tras décadas de apoyo bipartidista en los Estados Unidos y Europa a una política de apertura comercial progresiva, pareciera que asistimos a nuevos aires. Vivimos en una época en la que se está replanteando los beneficios de la globalización y en la que existe una creciente demanda para proteger la economía contra las empresas extranjeras acusadas de dumping y competencia desleal.

Una amplia variedad de proteccionismos se encuentra en el horizonte de la política contemporánea. Además del proteccionismo explícito de Trump y del intento del Brexit de «desglobalizar» al Reino Unido, basta pensar en el mercantilismo practicado desde hace mucho tiempo por Alemania y Japón, cuyo modelo de crecimiento se basa en la búsqueda de excedentes comerciales; o en el capitalismo del Estado chino, al que se pueden atribuir muchas características proteccionistas. O pensar en las numerosas variantes del proteccionismo eco-socialista, como el proteccionismo solidario propuesto por Jean-Luc Mélenchon en Francia o por grupos ecologistas que piden la reubicación/descentralización? de la economía y una mayor soberanía energética y alimentaria. En los últimos años, se ha también hablado de un deslizamiento europeo hacia el proteccionismo, tal como lo expresa el lema «Una Europa que protege» creado por el Presidente francés Emmanuel Macron. 

Independientemente del color político y el propósito de estos diferentes proteccionismos, subrayan que el horizonte de apertura incondicional, competitividad internacional e integración del comercio mundial, que sin duda ha dominado durante las últimas tres décadas de hegemonía neoliberal, está dando paso a una visión diferente de la economía, en la que las necesidades de desarrollo local y la defensa de las industrias estratégicas vuelven a cobrar importancia.  

La globalización en pedazos

En la cumbre del G20 celebrada en Washington el 15 de noviembre de 2008, los dirigentes de los 20 principales países industrializados prometieron que no “caerían en los errores del pasado» y que no levantarían barreras comerciales, tal como ocurrió en la década de 1930 después del Martes negro en Wall Street. Esta promesa fue rápidamente dejada de lado: como sucede a menudo en tiempos de crisis, los instintos proteccionistas prevalecieron. El sitio web Global Trade Alert, creado por el centro de estudios estadounidense Centre for Economic Policy Research para supervisar las políticas comerciales aplicadas a raíz de la crisis de 2008, ha documentado hasta ahora un total de 19.687 medidas discriminatorias aplicadas por diversos gobiernos, en comparación con 7.886 medidas de liberalización del comercio³. En los informes de la Organización Mundial del Comercio sobre las barreras comerciales, que han ido aumentando constantemente en los últimos años, se pueden encontrar conclusiones similares.

Estas cifras reflejan un contexto en el que el clima internacional es mucho menos favorable a la integración comercial que en décadas anteriores. Si bien, antes de 2008, el comercio internacional había crecido a un ritmo mayor que el crecimiento económico mundial, se estancó luego del colapso financiero e incluso cayó en 2015 (si se mide en dólares). Algunos expertos empezaron a hablar de “slowlisation» (es decir de ralentización de la globalización), o incluso de una verdadera “desglobalización», para expresar esta inesperada inversión de tendencia. 

La crisis del comercio mundial se agravó aún más durante la crisis del coronavirus. En el segundo trimestre, las exportaciones cayeron un 17,7% y las importaciones un 16,7%, en comparación con el primer trimestre⁴. Para el año 2020 en su conjunto, se espera que el comercio internacional caiga un 9,2%, según la Organización Mundial del Comercio, y un 10,4% según el Fondo Monetario Internacional. Durante la crisis del coronavirus, varios países introdujeron medidas proteccionistas, como barreras a la exportación de equipo médico y subvenciones a sus empresas para fomentar la producción local. Algunos países, como el Reino Unido, también cuestionaron eventuales riesgos en términos de su seguridad alimentaria en vista de futuras crisis, como las relacionadas con el cambio climático.

El confuso estado de la Organización Mundial del Comercio (OMC) expresa a la perfección el estado de crisis en el que se encuentra el comercio mundial . Creada en 1993 para sustituir al GATT, la OMC ha sido uno de los pilares de la globalización económica y no es una casualidad que haya sido a menudo objeto de protestas por parte del activo movimiento antiglobalización entre finales de los años 90 y principios de los 2000. Si bien contribuyó a reducir los aranceles comerciales a niveles históricamente bajos (en la actualidad, el promedio de los aranceles mundiales de importación se sitúa entre el 4 y el 5%), el proyecto de crear un mercado mundial basado en normas comunes negociadas a nivel multilateral ha entrado en una fase de crisis considerable. 

La Ronda de Doha, que se inició en 2001 y tenía por objeto reducir aún más las barreras al comercio internacional e incluir nuevos sectores comerciales, incluidos los servicios, nunca concluyó. La disfunción de la OMC se ha visto agravada por la inoperancia de su Órgano de Apelación, que debería encargarse de resolver las controversias comerciales entre los países. En 2020, los Estados Unidos no nombraron a sus nuevos asesores a modo de protesta contra las prácticas comerciales de otros países, empezando por China, bloqueando así el funcionamiento del organismo. La crisis de la OMC se vio agravada por la sorpresiva dimisión de su director general, Roberto Azevedo, el pasado mes de mayo. Si bien la organización ha sido considerada a menudo como la institución simbólica de la globalización neoliberal, su precario estado de salud sugiere que esta está en graves problemas.

¿Un mundo regionalizado?

Si bien pareciera que el proyecto de un mercado mundial único, en el que la Organización Mundial del Comercio debería haberse desempeñado como árbitro, se encuentra actualmente en una fase de estancamiento, la crisis de la globalización económica podría traducirse en una mayor integración a nivel de “regiones del mundo” (continentes o subcontinentes). La reciente conclusión del tratado comercial RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) entre China, Japón, Australia, Filipinas, Corea del Sur, Indonesia y otros países de la región de Asia y el Pacífico puede analizarse en ese marco⁵. En un mundo multipolar, como en el que ya nos encontramos, es probable que las distintas potencias regionales intenten, en primer lugar, construir un mercado primario fuerte a nivel regional, en el que puedan apoyarse incluso en tiempos de crisis internacional. Además, estos mercados primarios se beneficiarán de un cierto grado de protección contra la competencia internacional.  

Tal vez la manifestación más evidente del paso del libre mercado al proteccionismo a nivel regional sea la que ofrecen las tendencias proteccionistas que se abren paso lentamente incluso dentro de la Unión Europea. Durante mucho tiempo se ha considerado a la UE como abanderada de los libres mercados y la globalización neoliberal, especialmente por su apoyo a la reducción de los obstáculos arancelarios y reglamentarios al comercio, a pesar del tinte considerablemente proteccionista de algunas de sus iniciativas, como la Política Agrícola Común (PAC). En un mundo caracterizado por la creciente rivalidad económica entre los Estados Unidos y China, existe un creciente deseo de proteger el mercado europeo, que cuenta con más de 400 millones de consumidores, y de desarrollar una política industrial a nivel continental. 

El mandato de Ursula Von Der Leyen podría expresar un primer cambio parcial en esa dirección. El nuevo Presidente de la Comisión Europea ha adoptado el lema «Una Europa que protege» acuñado por el Presidente francés Emmanuel Macron, que espera sucederle. La Unión Europea cuenta con un jefe negociador para el comercio internacional y el ex comisario de comercio Phil Hogan (sustituido por Valdis Dombrovskis tras su dimisión) ha señalado su intención de proteger a las empresas europeas del avance de las multinacionales digitales estadounidenses. El deseo de ofrecer una protección contra la presión de las empresas digitales estadounidenses y los fabricantes chinos ha dado lugar a fuertes quejas de los socios comerciales chinos y estadounidenses, que temen el riesgo de una «Fortaleza Europa» abocada al aislacionismo económico.

Este giro proteccionista se aceleró por la belligerancia de Trump en las cuestiones comerciales. En junio de 2018, Trump extendió los aranceles sobre el aluminio (25%) y el acero (10%) a la Unión Europea, además de Canadá y México. La UE respondió introduciendo 3.000 millones de dólares en impuestos sobre los productos de los Estados Unidos. Sin embargo, el principal frente en términos de la confrontación comercial con los Estados Unidos se centró en la competencia entre Boeing y Airbus. Los Estados Unidos acusaron a Airbus de beneficiarse de subsidios estatales e introdujeron impuestos sobre productos europeos por un valor de 7.500 millones de dólares; no sólo aviones sino también productos alimenticios como aceitunas y queso. A su vez, la UE acusó a Boeing de beneficiarse de ayudas estatales a través de exenciones fiscales en el Estado de Washington y aplicó «aranceles de represalia».

Un campo decisivo en la batalla con los Estados Unidos es el de la economía digital donde estos últimos poseen una clara ventaja. La comunidad internacional, a través del G20 y la OCDE, lleva mucho tiempo debatiendo un impuesto sobre los ingresos de las empresas digitales. Sin embargo, la lentitud de las negociaciones ha llevado a la Comisión Europea a declarar que, a falta de un acuerdo global en 2021, podría proponer la introducción de un «impuesto web» a nivel europeo que permitiría incrementar no sólo los ingresos del presupuesto europeo sino también la competitividad de las empresas digitales europeas. 

También están surgiendo fricciones comerciales similares con China. En junio de 2020, la UE aplicó por primera vez aranceles a las empresas de capital chino en la Zona Económica Especial (ZEE) de Suez, en Egipto. El pasado mes de octubre, introdujo un arancel del 48% sobre el aluminio chino y abrió una investigación sobre la ayuda estatal en el sector, que permitiría a China vender a un precio artificialmente bajo. Además, la UE está preparando medidas para defender a las empresas europeas contra las adquisiciones por parte de empresas no europeas y está considerando la introducción de un «mecanismo de ajuste fronterizo de carbono» para las empresas de terceros países que no tienen límites estrictos de emisiones de CO2. 

De esa forma, la UE también está volviendo a adoptar medidas típicas del proteccionismo «desarrollista» abandonado hace tiempo por los países industrializados cuando gozaban de supremacía en el mercado mundial. Este creciente proteccionismo en la Unión Europea podría reflejar un retorno a lo que el Premio Nobel de Economía Maurice Allais ha llamado «preferencia europea» (es decir, la opción explícita de favorecer a las empresas europeas a expensas de las empresas no europeas). Pero esto implicaría un cambio de actitud, no sólo por parte de Francia – que siempre ha estado bien dispuesta a este tipo de políticas – sino sobre todo por parte de Alemania, que ha tenido enormes excedentes comerciales durante los últimos veinte años. El resultado del giro a la «preferencia europea» sería una mayor concentración del comercio en el mercado único, con el objetivo de proporcionar una mayor seguridad económica en un momento en que los riesgos de inestabilidad mundial son considerables. 

Así como China se está concentrando en el mercado interno bajo la política de “doble circulación» (shuang xun huan), con el consumo interno absorbiendo una mayor proporción del producto interno, los Estados Unidos (incluso bajo Biden) y la Unión Europea parecen querer adoptar esa estrategia. 

Sin embargo, la aplicación de esta estrategia en Europa no resulta nada fácil. En primer lugar, habría que aumentar los sueldos de los trabajadores para generar un mayor consumo y apoyar así el crecimiento del mercado único. En segundo lugar, la inversión pública debería no sólo incrementarse, sino también dirigirse explícitamente a los bienes y servicios proporcionados por las empresas europeas. Todo esto constituye una cortina de humo para una gran parte de la clase política europea que sigue ligada a una visión ortodoxa del conservadurismo fiscal y del laissez-faire comercial. 

Probablemente este retorno al proteccionismo continúe manifestándose en el futuro debido al cambiante contexto geopolítico. Es cierto que muchos de los miembros de la administración Biden preconizan un regreso del multilateralismo bajo la égida de los Estados Unidos. Pero resulta difícil materializar ese multilateralismo en un contexto de feroz competencia económica mundial. Incluso el impulso anunciado por varios países a una transición post-petróleo requiere ciertas formas de proteccionismo para evitar que se convierta en objeto de dumping económico y ambiental. Por consiguiente, en lugar de preguntarse si el proteccionismo comercial seguirá siendo un factor importante en los años venideros, habría que determinar más bien qué forma y nivel de proteccionismo es aceptable y deseable. 

Lo que hay que desear es que el retorno a una economía más proteccionista no adopte la forma de una guerra arancelaria, como la que libran los Estados Unidos contra China, donde a menudo las clases trabajadoras son las que tienen que pagar un precio más alto por su consumo. Las principales potencias económicas deberían alcanzar más bien un nuevo punto de equilibrio, reconociendo la importancia de proteger los derechos de los trabajadores, el medio ambiente y sus regiones más problemáticas, manteniendo al mismo tiempo un comercio que pueda aportar beneficios mutuos. De no ser así, lo que algunos esperan que sean los años locos puede convertirse en una larga depresión con consecuencias negativas para todos los países.