El dilema presupuestario francés

¿Qué debemos hacer con la deuda? ¿Cómo cambiar las reglas? En un momento en que Francia se encuentra en un punto de inflexión, junto con otros países de Europa, siguiendo las perspectivas de Enrico Letta, Mario Draghi y el presidente del Eurogrupo, Paschal Donohoe, continuamos el debate lanzado por Barry Eichengreen, Jean Pisani-Ferry y Olivier Blanchard en las páginas de la revista. Para seguir este debate y decodificar la macrocrisis, suscríbete al Grand Continent.

Hoy en día, la política fiscal debe cumplir tres funciones esenciales. Una función asignativa, para llevar a cabo una política industrial y climática ambiciosa con el fin de preparar la economía del futuro. Una función redistributiva, para hacer frente a las desigualdades que no sólo son fuente de malestar social, sino también un freno importante al desarrollo económico. Por último, una función estabilizadora para responder a los vaivenes del ciclo económico y a las crisis.

Por estas razones me opuse a la consolidación presupuestaria que se llevó a cabo en Europa en 2010, que condujo a una segunda recesión, en gran medida evitable, tras la crisis financiera mundial de 2008. También por esas razones no respaldé el programa económico de Emmanuel Macron en 2017, a pesar de haber sido su asesor económico en Bercy en 2014-2015. En efecto, me opuse a la supresión del impuesto de solidaridad sobre el patrimonio (ISF), que iba a hacer menos redistributivo nuestro sistema fiscal y cuyas ganancias en términos de oferta eran discutibles. Me opuse a la transformación del crédito fiscal para la competitividad y el empleo (CICE) en una reducción permanente de las cargas, dado que su objetivo era demasiado amplio, su costo demasiado elevado y su efecto sobre el empleo demasiado débil. Por último, era escéptico sobre la trayectoria presupuestaria presentada en el programa porque me parecía imposible reducir el gasto público en más de un 3% del PIB (o 60 mil millones de euros) entre 2018 y 2022, como se preveía en el primer Programa de Estabilidad,¹ al tiempo que se emprendían importantes reformas estructurales (seguro de desempleo, pensiones, mercado laboral) que, aunque útiles a mediano plazo, se traducirían en perdedores a corto plazo a los que sería mejor compensar. Y, por último, porque me parecía esencial hacer campaña desde 2017 a favor de una reforma ambiciosa del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en Europa porque estas normas habían mostrado sus límites, a lo que el candidato Macron se negó para no ofender a nuestros socios europeos.

No es fácil hacer balance de esta estrategia económica, porque nos hemos visto muy afectados por profundos choques: primero el movimiento de los Chalecos Amarillos, luego la pandemia del Covid-19, después la guerra rusa en Ucrania y la crisis energética. El hecho es que, si bien nuestra economía no está en mal estado, nuestra situación presupuestaria está ahora singularmente deteriorada y plantea interrogantes. Tenemos un déficit nominal del 5.5% del PIB en 2023.

A modo de comparación, Portugal tiene un superávit presupuestario del 1.2% del PIB en 2023, los Países Bajos un déficit del 0.3% y Alemania un déficit del 2.5%. Sólo Italia lo está haciendo peor.²

Pero lo más preocupante no es el déficit pasado, sino el hecho de que estaremos entre los tres países con mayor déficit en 2025. El programa de estabilidad presentado el 17³ de abril sugiere un déficit del 5.1% del PIB en 2024 y del 4.1% en 2025, con ajustes estructurales respectivos del 0.6% y del 0.9% del PIB potencial, basándose en hipótesis sobre el nivel y el crecimiento del PIB potencial que el Consejo Superior de Finanzas Públicas⁴ cuestiona y que la Comisión Europea seguramente cuestionará también.

Podemos consolarnos con el hecho de que Estados Unidos y Japón tienen déficits y niveles de deuda muy superiores a los nuestros, o podemos creer que, cueste lo que cueste, el Banco Central Europeo (BCE) acabará financiando nuestros déficits.

También podemos recordar que las finanzas de un gobierno no son las de un hogar y que, no obstante, un déficit puede ir acompañado de una reducción del nivel de deuda si el crecimiento del PIB nominal es superior al costo de financiación de la deuda, es decir, la tasa de interés.

Pero ahora no hay ninguna garantía de que podamos financiar nuestra deuda de forma sostenible por debajo de nuestra tasa de crecimiento (cuyo potencial es actualmente del 1.2% en volumen, es decir, del 3.2% en valor, con una inflación del 2%), mientras que los bonos fungibles del Tesoro a 10 años rinden en torno al 3%.

Podemos contentarnos con decir, como hacen algunos en la izquierda, que fetichizar la deuda es un error, y podemos ignorar el reto económico y político que supone gestionar las finanzas públicas. O podemos lamentarnos, como han hecho algunos en la derecha, y prometer una y otra vez reducir el número de funcionarios sin ser más concretos, y degradar aún más unos servicios públicos que a menudo están al límite.

Ninguna de las dos vías es deseable ni realista, por lo que habrá que encontrar una alternativa a la política actual y al statu quo. El programa de estabilidad elaborado por el gobierno en abril de 2024 para el periodo 2024-2026 muestra una consolidación muy débil basada en hipótesis de crecimiento potencial particularmente ventajosas y poco creíbles, según el mordaz dictamen del Consejo Superior de Finanzas Públicas. Es poco probable que este tipo de senda presupuestaria sea viable a corto plazo y sostenible a mediano plazo.

Pero en junio de 2024, la Comisión someterá a Francia al procedimiento de déficit excesivo y nos dará un emplazamiento formal para que alcancemos una consolidación presupuestaria estructural de alrededor del 0.5% del PIB al año, probablemente durante cuatro o cinco años. No nos equivoquemos, estamos hablando de un esfuerzo masivo de más de 20 mil millones de euros al año durante varios años. Hemos llegado a este punto porque Francia siempre ha sido incapaz de debatir estas cuestiones y tomar decisiones presupuestarias importantes. En lugar de ello, a veces ha recurrido a recortes y reducciones generalizadas del gasto público para evitar tomar decisiones, y a veces a gastos a gran escala mal orientados e ineficaces. Se obstina en prometer bajadas de impuestos insostenibles a largo plazo, y luego, atrapada por la realidad, acaba cediendo y reintroduciendo nuevos impuestos, temporales, excepcionales o por categorías, que hacen aún más complejo nuestro sistema fiscal y minan la voluntad de pagar impuestos. Los siete años de Bruno Le Maire al frente de Bercy no han sido una excepción a estas prácticas dañinas, que están cavando un callejón sin salida político y presupuestario.

Este mismo verano, el gobierno tendrá probablemente que anunciar un proyecto de ley de finanzas rectificativa para el ejercicio 2024, ya que se niega a hacerlo antes de las elecciones europeas, y en otoño no sólo tendrá que preparar su presupuesto para 2025, sino también presentar un plan plurianual de finanzas públicas para siete años. Esta es la consecuencia de las nuevas normas presupuestarias europeas que acabamos de aprobar y que Francia, a falta de propuestas firmes y de una negociación firme, no ha conseguido modificar. En efecto, estas nuevas normas no responden en absoluto a los objetivos que nos habíamos fijado para la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Son más complejas y no permiten una mayor estabilización, ya que las medidas correctivas a las que estamos sujetos cuando entramos en el procedimiento de déficit excesivo permanecen en gran medida inalteradas. Por último, no permiten proteger las inversiones públicas distintas de los gastos de defensa, que pueden incluirse como circunstancias atenuantes en la evaluación de la Comisión. A pesar de estas deficiencias, las nuevas normas han sido respaldadas por nuestro ministro de Hacienda y adoptadas por el Consejo y el Parlamento con el apoyo de la derecha, los socialistas y la mayoría presidencial en el Parlamento Europeo. Por tanto, tendremos que someternos a ellas, al menos de momento, antes de proponer una reforma más ambiciosa e inteligente.

Pero con o sin normas europeas vinculantes, no podemos escapar a un debate serio y profundo sobre la política presupuestaria nacional. El gran peligro es que no haya mayoría en la Asamblea y quizás tampoco fuerzas políticas en el país para conducir este debate con serenidad. Francia corre así el riesgo de una verdadera crisis política, con el gobierno enfrentado a la censura cuando se trate de votar el presupuesto de 2025 o un nuevo presupuesto colectivo para el ejercicio 2024. El presidente de la República podría entonces o bien nombrar un nuevo gobierno, pero no es seguro que ese gobierno sería más capaz de proponer una vía de consolidación creíble e inteligente, o bien convocar elecciones legislativas anticipadas, pero no es seguro que una nueva Asamblea y el gobierno que pudiera surgir de ella fueran más capaces de hacerlo.

Urge, por tanto, familiarizar a la opinión pública con las grandes opciones presupuestarias que se avecinan, algo que no se ha hecho ni una sola vez desde 2017, con un discurso político que oscila entre el cueste lo que cueste y la amenaza de quiebra inminente sin matices ni explicaciones. Por lo tanto, algunas opciones políticas importantes deben debatirse sin tabúes.

Por el lado de los ingresos

El impuesto sobre las empresas sigue siendo demasiado complejo e injusto, pues penaliza a las PYMES en beneficio de los grandes grupos, lo cual debe discutirse. Podríamos ahorrar mucho reconsiderando el crédito fiscal a la investigación (más de 7 mil millones al año), volviendo atrás en los recortes generalizados de las cotizaciones sociales (25 mil millones), gravando efectivamente los beneficios extraordinarios de las empresas energéticas, que debían generar 15 mil millones de ingresos y sólo han recaudado 600 millones, y aplicando con rigor la fiscalidad de los beneficios internacionales de las empresas francesas.

En cuanto a la fiscalidad de los hogares, la reducción de impuesto habitacional ha supuesto una importante pérdida de ingresos que podría compensarse parcialmente con un aumento del impuesto sobre bienes inmuebles, reforzando la autonomía financiera de los entes locales y reduciendo en la misma cuantía las transferencias del Estado, con lo que el costo del ajuste se trasladaría a los propietarios. Un impuesto extraordinario sobre los activos financieros permitiría redistribuir una parte de las colosales ganancias obtenidas por los mayores activos financieros desde la pandemia de Covid-19. Por último, una fusión de la contribución social general y del impuesto sobre la renta simplificaría aún más el sistema fiscal y mejoraría sus cualidades redistributivas.

En cuanto a los gastos 

Aunque los republicanos la conviertan en una línea roja, las pensiones son una partida importante del gasto.

Protegiendo las pensiones más bajas, una desindexación parcial de las pensiones por encima de la renta media, por ejemplo, supondría un ahorro importante y podría generar un ahorro de más de 10 mil millones de euros al año. Por otra parte, eliminar la deducción del 10% para los pensionistas sujetos a impuestos generaría un ahorro de 4 mil millones de euros al año.⁵ El gasto sanitario no es especialmente elevado en comparación internacional, pero está marcado por deficiencias manifiestas en los hospitales públicos y un aumento del gasto en medicamentos que pone en entredicho nuestro sistema público de salud. Entre otras graves preocupaciones, hay que hacer hincapié en la prevención, en particular de los trastornos psicológicos, que representan el 14% del gasto del seguro de enfermedad en medicamentos, es decir, 24 mil millones de euros. Nuestra ayuda pública al desarrollo (0.5% del PIB), garantía de nuestra solidaridad internacional, podría sustituirse por un refuerzo de la Agencia Francesa de Desarrollo y de nuestra contribución a la política europea de ayuda al desarrollo. Por último, el costo público de nuestra política penal plantea interrogantes. La legalización del cannabis y las medidas alternativas a la prisión reducirían considerablemente el costo de nuestro sistema penitenciario y generarían nuevos ingresos fiscales. El Servicio Nacional Universal (SNU) cuesta casi 2 mil millones de euros, sin resultados convincentes con respecto a los jóvenes. Nuestra estrategia nuclear —gran remodelación y EPR 2.0— sigue siendo una fuente de posibles desviaciones del gasto público, que requiere un plan de contingencia actualmente inexistente.

Cada uno de estos temas suscita tabúes que van a dividir a la gente, pero es ilusorio creer que podemos realizar ahorros sustanciales, que sin embargo son necesarios, escondiéndonos detrás de la tecnología y tratando de evitar los debates y las opciones políticas estructurantes. Los debates son inevitables y se enfrentarán al gobierno actual en cuanto se vote la próxima ley de finanzas rectificativa o el presupuesto de 2025.

Es probable que, al no haber preparado el terreno, el gobierno de Attal se vea incapaz de aprobar un presupuesto aunque recurra al apartado 3 del artículo 49 de la Constitución, y que se vea sometido a una moción de censura. Pero, a menos que entre en conflicto directo con la Unión Europea por la cuestión presupuestaria, cualquier nuevo gobierno, sea cual sea su orientación y composición, tendrá que tomar las grandes decisiones en materia de finanzas públicas que hemos evitado colectivamente durante demasiado tiempo. Francia tiene que elegir su crisis: una crisis política nacional si empieza a consolidar sus finanzas públicas, o una crisis política europea si se niega a hacerlo, con consecuencias inciertas para la refinanciación de la deuda francesa. Se trata de un dilema con consecuencias de largo alcance. Si opta por la crisis europea, el presidente no sólo quedará paralizado en el frente interno, sino que también quedará deslegitimado en la arena europea, lo que augura un final de mandato en forma de jaque mate. Si opta por una crisis política interna, tendrá que nombrar un gobierno técnico dominado por la derecha y dejar que afronte sus contradicciones, o jugársela y disolver el gobierno para convocar elecciones anticipadas. En cualquiera de los dos casos, Francia tendrá que preparar una alianza sólida para reformar las normas presupuestarias europeas después de las elecciones alemanas de septiembre de 2025, así como medidas creíbles de ajuste presupuestario tanto por el lado de los ingresos como de los gastos.