¿Qué hacer con las reglas fiscales de la Unión Europea?

Durante más de tres décadas, las políticas fiscales de los países miembros de la Unión Europea (UE) se han visto limitadas por una serie de reglas cada vez más complejas construidas en torno a objetivos comunes de déficit y deuda, conocidas como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento¹. Tras el shock histórico que supuso la pandemia del COVID-19, la UE suspendió estas reglas hasta por lo menos finales de 2021. Existe un amplio consenso de que las reglas tienen que ser reformadas antes de su restitución—no sólo por los altos niveles de deuda contraídos durante la pandemia, sino también para lidiar con deficiencias arraigadas.

En un documento de trabajo del PIIE, abogamos por un enfoque distinto. Aunque el diseño de las reglas fiscales de la UE podría mejorarse, el principal problema es el concepto mismo de unas reglas fiscales de la UE invariables en el tiempo e iguales para todos los países. No existe regla alguna capaz de adecuarse a la inmensa diversidad de posibles situaciones, dado que muchas son imposibles de predecir. El documento propone descartar las reglas fiscales en favor de estándares fiscales—prescripciones cualitativas que dejan un margen de apreciación.

Los límites de una reforma gradual

El papel de las reglas fiscales a nivel europeo es fundamentalmente distinto al de las reglas fiscales a nivel nacional. Las reglas fiscales nacionales existen para ayudar a los países a alcanzar sus objetivos de política fiscal preferidos. En cambio, el único propósito de las reglas o estándares fiscales de la UE consiste en reducir el riesgo de contagio de crisis de deuda entre estados miembros, garantizando la sostenibilidad de la deuda de cada país. Mientras este sea el caso, los países miembros tienen libertad de llevar a cabo su política fiscal preferida.

El problema con cualquier conjunto de reglas fiscales construidas en torno a límites máximos de deuda y déficit invariables según el país es que son indicadores extremadamente pobres de la sostenibilidad de la deuda, por cuatro razones. En primer lugar, la sostenibilidad no depende exclusivamente de los niveles de deuda, o incluso de los niveles de deuda y déficit, sino también de los futuros saldos fiscales primarios, de los tipos de interés y del crecimiento económico.

En segundo lugar, la relación entre el tipo de interés futuro y la tasa de crecimiento es incierta. Si bien actualmente se espera que la diferencia entre los dos sea negativa en el futuro, lo que implicaría que incluso una deuda alta sería consistente con un déficit primario, esto podría cambiar. En tercer lugar, el equilibrio primario que un país puede lograr depende de una amplia variedad de factores adicionales. Estos incluyen el nivel inicial del saldo, el nivel de impuestos, el tipo de gobierno y la disposición de la población a apoyar el ajuste fiscal. Cuarto, la confianza de los inversores es importante. Aunque el Banco Central Europeo (BCE) podría descartar “malos equilibrios” extremos en los que la falta de confianza por parte de los inversores se convirtiera en una profecía autocumplida, ya que los tipos de interés muy altos generan una deuda aún mayor, no podría eliminar las diferencias de credibilidad sobre la política fiscal de los países. Estas diferencias dificultan que algunos países ajusten su política fiscal incluso si así lo desean y, en consecuencia, reducen el nivel de deuda que podría considerarse sostenible.

Aunque sigue siendo posible realizar una evaluación bien fundada sobre la sostenibilidad (o no) de la deuda, dicha evaluación requeriría tomar en consideración bastantes factores: el crecimiento proyectado, los tipos de interés previstos, el historial fiscal del país y su política e instituciones. Las reglas fiscales que tratan a todos los países por igual no pueden lograrlo. Asimismo, estas reglas pueden obstaculizar de forma importante la política fiscal como herramienta de estabilización. Esto no es una cuestión menor. La política del BCE de “talla única” puede acertar en promedio, pero no para todos los miembros de la zona del euro. Además, mientras el BCE esté limitado por el límite inferior efectivo de los tipos de interés, podría tener dificultades para desempeñar su papel estabilizador incluso para la zona del euro en su conjunto.

Acercar las reglas al equilibrio óptimo entre permitir la realización de políticas de estabilización y limitar el riesgo de una deuda insostenible requeriría reglas mucho más complejas, lo contrario de lo que las propuestas más recientes están tratando de lograr. E incluso, parece improbable que unas reglas muy complejas funcionen adecuadamente, dado que muchas contingencias relevantes, las probabilidades asociadas con las mismas y la forma correcta de reflejarlas en una regla son imposibles de identificar ex ante.

De las reglas fiscales a los estándares fiscales

Para escapar de este dilema, la UE debe abandonar las reglas fiscales. En lugar de intentar codificar el compromiso entre los riesgos de la deuda y la estabilización del producto, esta compensación debe evaluarse caso por caso. 

La literatura jurídica se refiere a este enfoque como una aplicación de estándares en lugar de reglas². Los estándares establecen un objetivo, pero sin especificar completamente cómo se debe cumplir. “No conduzca a más de 55 millas por hora” constituye una regla pura; “No conduzca a una velocidad excesiva” es un estándar puro. Qué velocidad se podría considerar “excesiva” depende de la situación y se basa en la valoración, las normas sociales y los precedentes legales.

La mayoría de las normas legales se encuentran entre estos casos extremos: las reglas pueden incluir excepciones o contingencias estatales; los estándares pueden enumerar criterios que los adjudicadores deben considerar al decidir si se cumplió con el estándar.

Los estándares son habituales en la legislación nacional y de la UE. El artículo 126 (1) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), “los estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”, es un ejemplo de un estándar puro. Y aunque los marcos legales que buscan restringir la política fiscal tienden a basarse en reglas, existen excepciones, como los “principios de gestión fiscal responsable” de Nueva Zelanda³.

Monitorear y hacer cumplir los estándares fiscales

La preocupación obvia sobre el cambio que proponemos aquí es que todos los gobiernos miembros de la UE sostendrían que su conducta cumple con el estándar establecido, sabiendo que sería difícil demostrar que están equivocados. En consecuencia, los estándares fiscales deben establecer criterios que redujeran la discreción y orientaran la evaluación. Además, debe haber un proceso efectivo de supervisión y ejecución fiscal:

• Criterios y métodos que guían la evaluación: el estándar fiscal existente, “los estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”, seguiría siendo el punto de partida. La legislación secundaria de la UE establecería entonces un estándar general sobre cuándo los déficits se considerarían excesivos: es decir, cuando la deuda sería insostenible con alta probabilidad, basándose en las políticas actuales y proyectadas. También adoptaría una definición de “sostenibilidad de la deuda con alta probabilidad” (incluida la probabilidad que se considera “alta”) e identificaría métodos que pueden contribuir a evaluarla. Estos métodos han sido desarrollados por instituciones como la Comisión Europea (CE), el BCE y el Fondo Monetario Internacional. La legislación secundaria de la UE también podría establecer criterios que informarían la velocidad mínima de ajuste fiscal en caso de que la deuda no se considere sostenible con alta probabilidad, incluido el estado del ciclo económico, las condiciones del mercado y el nivel de tipos de interés.   
• Vigilancia con “dientes”. Las instituciones fiscales nacionales independientes (IFI) y/o la CE tendrían la tarea de monitorear regularmente los riesgos a la sostenibilidad de la deuda, de forma muy parecida a como la CE lo hace actualmente. Si la deuda se considerase insostenible con altas probabilidades, la CE y/o las IFI propondrían acciones correctivas, guiadas por los criterios establecidos en la legislación secundaria de la UE, que se espera que el miembro refleje tanto en su próximo borrador de plan presupuestario (DBP) como su plan fiscal a medio plazo. Si la CE y/o las IFI consideraran que estos son incompatibles con el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda con alta probabilidad, se suspenderían, a la espera de adjudicación final. Esto es más de lo que la CE está autorizada a hacer actualmente: si bien puede solicitar revisiones de los DBP, no puede retrasar la implementación de un presupuesto que considera inadecuado.

En caso de que tuviera lugar un desacuerdo entre un país miembro y una institución de supervisión, una institución de la UE tendría que tomar la decisión final (en un plazo de unos meses). Nuestro enfoque preferido sería asignar este papel a un órgano judicial, como una sala nueva y especializada del Tribunal de Justicia Europeo. Esto permitiría la creación de una jurisprudencia de estándares fiscales que no estuviera limitada por consideraciones de orden político. Pero también requeriría un cambio en el Tratado, que actualmente asigna el papel de autoridad responsable de buen comportamiento fiscal al Consejo de la UE. Si se mantuviera este último, sería posible evitar un cambio en el Tratado. El artículo 126 permite a los Estados miembros superar los valores de referencia del 3 por ciento del déficit respecto al PIB y del 60 por ciento de la deuda respecto al PIB bajo determinadas condiciones. La legislación secundaria de la UE podría establecer que se considera que se cumplen estas condiciones siempre que la deuda siga siendo sostenible con una alta probabilidad. 

Incluso con el apoyo político necesario, estos cambios no podrían implementarse de la noche a la mañana. Podría ser necesaria una reforma provisional de las reglas fiscales como medida intermedia. Pero las reformas no deberían detenerse ahí. En una época en la que la crisis del COVID-19 ya ha llevado a la suspensión de tales reglas, así como a una acción fiscal común y nacional que antes era impensable, no debería desperdiciarse la oportunidad de repensar fundamentalmente el marco fiscal de la UE. Es hora de cuestionar las premisas del propio marco.