Que faire des règles budgétaires européennes ?

Pendant plus de trois décennies, les politiques budgétaires des États membres de l’Union européenne ont été contraintes par des règles de plus en plus complexes, articulées autour d’objectifs communs en matière de dette et de déficit, règles connues sous le nom de Pacte de Stabilité et de Croissance¹. Face au choc historique provoqué par la pandémie de Covid-19, l’Union a suspendu ces règles au moins jusqu’à la fin de l’année 2021. Il est largement admis qu’elles devront être réformées avant d’être rétablies – en raison des niveaux élevés de dette contractés pendant la pandémie, mais aussi pour remédier à des défauts de longue date. 

Dans un document de travail de l’Institut Peterson d’Economie Internationale (PIIE), nous plaidons pour une approche différente. Si le contenu des règles européennes peut être amélioré, le principal problème est le concept même de règles budgétaires intangibles pour tous les pays et toutes les époques. En effet, aucune règle ne peut prétendre s’adapter à la diversité des situations possibles, notamment parce que nombre d’entre elles sont impossibles à prévoir. L’article propose donc d’abandonner les règles budgétaires au profit de standards budgétaires – des dispositions qualitatives qui laissent une marge de d’appréciation – accompagnés d’un dispositif visant à les faire appliquer.

Les limites d’une réforme à la marge 

Le rôle des règles budgétaires au niveau européen est fondamentalement différent de celui des règles budgétaires nationales. Les règles budgétaires nationales existent pour aider les pays à atteindre les objectifs de politique budgétaire qu’ils se sont donnés. Par contraste, le seul objectif des règles ou des standards budgétaires de l’Union devrait être de réduire le risque d’une contagion liée à une crise de la dette entre les États membres, en veillant à ce que la dette de chaque État reste soutenable. Tant que c’est le cas, les États membres devraient être libres de poursuivre la politique budgétaire qu’ils ont choisie. 

Le problème de tout système de règles budgétaires construit sur le principe de plafonds de dette et de déficit uniques pour tous les pays est que ceux-ci constituent un très mauvais indicateur de la soutenabilité de la dette, et ce pour quatre raisons. Premièrement, la soutenabilité ne dépend pas seulement des niveaux de dette – ni même des niveaux de dette et de déficit – mais aussi des futurs soldes budgétaires primaires, des futurs taux d’intérêts et de la croissance. Deuxièmement, la relation entre les futurs taux d’intérêts et la croissance est incertaine. Alors qu’aujourd’hui l’on s’attend à ce que la différence entre les deux soit négative à long terme – ce qui impliquerait que même une dette élevée soit compatible avec un déficit primaire -, cela pourrait changer. Troisièmement, le solde primaire qu’un État peut atteindre dépend de nombreux autres facteurs. Parmi eux : le niveau de départ du solde, le niveau des impôts, le type de gouvernement en place et la volonté de la population de soutenir les mesures budgétaires. Quatrièmement, la confiance des investisseurs est importante à prendre en compte. Si la Banque centrale européenne (BCE) peut être capable de prévenir les situations extrêmes de « mauvais équilibres » dans lesquels le manque de confiance des investisseurs devient auto-réalisateur – à mesure que des taux d’intérêts très élevés entraînent une dette très élevée — elle ne peut pas éliminer les différences entre pays en matière de crédibilité de la politique budgétaire. Ces différences rendent l’ajustement budgétaire plus difficile pour certains pays, même s’ils le souhaitent, et par conséquent, elles réduisent encore le niveau d’endettement qui pourrait être considéré comme soutenable.

S’il reste possible de parvenir à une analyse bien fondée du caractère soutenable ou non de la dette, une telle analyse nécessite la prise en compte de nombreux facteurs : les prévisions de croissance, les taux d’intérêt anticipés, le comportement budgétaire passé du pays, la politique et les institutions. Les règles budgétaires qui traitent tous les pays de la même façon sont dans l’impossibilité de parvenir à cette évaluation bien fondée. Mais de telles règles peuvent sérieusement faire obstacle à la politique budgétaire en tant qu’outil de stabilisation. C’est un problème essentiel. La politique de la « taille unique » de la BCE permet en moyenne de viser juste, mais pas pour tous les membres de la zone euro. De plus, la BCE étant actuellement contrainte par une limite inférieure (lower bound) effective sur les taux d’intérêt, elle pourrait avoir des difficultés à jouer son rôle de stabilisation même pour la zone euro dans son ensemble.

Modifier les règles pour les rapprocher du compromis optimal entre permettre une politique de stabilisation et limiter le risque d’une dette insoutenable demanderait la mise en place de règles bien plus complexes – l’inverse de ce que la plupart des propositions récentes tentent de réaliser. Et même des règles très complexes ont peu de chance d’être un succès, car de nombreuses éventualités pertinentes, les probabilités qui y sont associées et la bonne manière de les intégrer dans une règle sont impossibles à identifier en amont.

Des règles budgétaires aux standards budgétaires

Pour sortir de ce dilemme, l’Union doit rompre avec les règles budgétaires. Au lieu de tenter de codifier l’arbitrage entre le risque lié à la dette et la capacité des États à stabiliser leur économie, cet arbitrage devrait être évalué au cas par cas. 

La littérature juridique qualifie cette approche de l’application de standards plutôt que de règles². Les standards énoncent un objectif, mais sans préciser pleinement comment il doit être atteint. La prescription de “ne pas rouler à plus de 90 km/h” est une pure règle ; celle de “ne pas rouler à une vitesse excessive” est un pur standard. L’appréciation d’une vitesse considérée comme “excessive” dépend de la situation et sera fondée sur le jugement, les normes sociales et les précédents juridiques.

La plupart des normes juridiques se situent entre ces deux cas extrêmes : les règles peuvent inclure des exceptions ou des adaptations à certaines situations ; les standards peuvent énumérer des critères que les évaluateurs doivent prendre en compte pour décider si le standard a été respecté.

Les standards sont courants dans les législations nationales et européennes. L’article 126, paragraphe 1, du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), « Les États membres évitent les déficits publics excessifs », est un exemple de standard pur. Et si les cadres juridiques qui visent à encadrer la politique budgétaire ont tendance à être fondés sur des règles, il existe des exceptions, comme les “principes de gestion budgétaire responsable” de la Nouvelle-Zélande³.

Contrôler et faire appliquer les standards budgétaires

La préoccupation évidente que soulève le changement proposé ici est que tous les gouvernements des États membres de l’Union fassent valoir que leur conduite est conforme au standard, sachant qu’il serait difficile de leur donner tort. Par conséquent, les standards budgétaires doivent énoncer des critères qui réduisent le pouvoir discrétionnaire et guident le jugement. De plus, ils doivent s’accompagner d’une surveillance budgétaire efficace et d’un processus de mise en application : 

• Des critères et des méthodes qui guident le jugement. Le standard budgétaire existant (« Les États membres évitent les déficits publics excessifs ») resterait le point de départ. Le droit dérivé de l’Union établirait ensuite un standard général pour déterminer quand les déficits seraient considérés comme excessifs : c’est-à-dire, lorsque la dette n’est pas soutenable avec une forte probabilité, au vu des politiques actuelles et des politiques futures prévues. Ce standard énoncerait également une définition de ce qu’est la « soutenabilité de la dette avec une forte probabilité » (et de ce que signifie une probabilité « forte« ) et identifierait les méthodes qui permettent de l’évaluer. De telles méthodes ont été développées par des institutions telles que la Commission européenne, la BCE et le Fonds monétaire international. Le droit dérivé de l’Union européenne pourrait aussi énoncer des critères permettant de déterminer la vitesse minimale d’ajustement budgétaire dans le cas où la dette n’est pas considérée comme soutenable avec une forte probabilité, notamment l’état du cycle économique, les conditions du marché et le niveau des taux d’intérêt.
• Une surveillance sévère. Les institutions budgétaires indépendantes des États membres et/ou la Commission européenne se verraient confier la tâche de surveiller régulièrement les risques de soutenabilité de la dette, sur le modèle de ce que fait déjà la Commission. S’il s’avère que la dette d’un État membre n’est pas soutenable avec une forte probabilité, alors la Commission ou les institutions budgétaires indépendantes des États membres pourraient proposer des mesures correctives, guidées par les critères énoncés dans le droit dérivé de l’Union, que l’État membre devra appliquer à la fois dans son prochain projet de plan budgétaire et dans sa planification budgétaire à moyen terme. Si la Commission ou les institutions budgétaires indépendantes nationales estiment que les mesures prises sont incompatibles avec le maintien de la soutenabilité de la dette avec une forte probabilité, elles seraient mises en suspens, en attendant une décision finale. C’est plus que ce que la Commission est actuellement autorisée à faire : elle peut certes demander des révisions des projets de plan budgétaire, mais elle ne peut pas retarder la mise en œuvre d’un budget qu’elle juge inadéquat.

En cas de désaccord entre un État membre et une institution de surveillance, une institution européenne devra se prononcer (dans un délai de quelques mois). L’approche que nous favorisons consiste à attribuer ce rôle à un organe judiciaire – par exemple une nouvelle chambre spécialisée de la Cour de justice européenne. Cette solution permettrait de créer une jurisprudence en matière de standards budgétaires qui ne soit pas encombrée de considérations politiques. Mais cela nécessiterait aussi une modification du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui attribue actuellement au Conseil de l’Union européenne le rôle de garant de la bonne conduite en matière budgétaire. Si ce rôle du Conseil est maintenu, il pourrait être possible d’éviter une modification du traité. L’article 126 autorise les États membres à dépasser les valeurs de référence de 3 % du déficit par rapport au PIB et de 60 % de la dette par rapport au PIB sous certaines conditions : le droit dérivé pourrait énoncer que ces conditions sont considérées comme remplies tant que la dette reste soutenable avec une forte probabilité.  

Même avec le soutien politique suffisant, ces changements ne pourront pas être mis en œuvre du jour au lendemain. Une réforme intermédiaire des règles budgétaires actuelles pourrait être nécessaire comme mesure de transition. Mais les réformes ne doivent pas s’arrêter là. Dans un contexte où la crise du Covid-19 a déjà conduit à la suspension de ces règles et à une action budgétaire commune qui était auparavant impensable, il ne faut pas laisser passer l’occasion de repenser fondamentalement le cadre budgétaire européen. Il est temps de remettre en question les principes du cadre lui-même.