L’Union par la gauche

Shahin Vallée est directeur du centre de géoéconomie du DGAP et ancien conseiller d’Emmanuel Macron à Bercy.

Alors que se préparent la Présidence française tournante de l’Union (premier semestre 2022) et l’élection présidentielle, il devient nécessaire de tirer le bilan de l’action européenne du Président de la République trois ans après son élection. À l’inverse de beaucoup de ses prédécesseurs qui s’en désintéressaient, Emmanuel Macron a décidé dès le soir de sa victoire d’inscrire son quinquennat dans la perspective du renouveau non seulement français mais surtout européen. Quatre ans plus tard, une analyse fine du bilan et de l’espace des possibles sont nécessaires. 

Force est de constater qu’il n’existe aujourd’hui pas de candidat pour incarner une autre approche européenne crédible  : la droite française a fait de Macron son candidat en se rangeant derrière un pro-européanisme qu’elle ne partageait pas forcément ; en 2017, Marine Le Pen a renoncé en milieu de campagne présidentielle à la sortie de l’euro et s’embourbe depuis dans une dénonciation sans alternative ; Jean-Luc Mélenchon et la France Insoumise sont conscients qu’il n’existe en réalité ni Plan A, ni plan B sans alliés européens avec qui les mettre en œuvre ; le Parti Socialiste français reste rongé par les divisions de 2005 sur le Traité Constitutionnel et le bilan calamiteux de la politique européenne de François Hollande entame la crédibilité de toute parole socialiste sur la question. Enfin, EELV qui a produit certains eurodéputés de talent dans leurs domaines de compétence, peine à articuler un discours complet et cohérent sur l’avenir européen.   

Cependant, malgré quelques succès certains, les rendez-vous manqués et les impasses de la politique européenne du Président suggèrent qu’une autre politique européenne est non seulement possible,mais surtout souhaitable.

Sur le fond  :

• Si le plan de relance européen a permis de rompre avec des tabous historiques importants (l’endettement commun, les transferts entre États-membres et peut-être même la création d’un embryon de fiscalité européenne), force est de constater que le débat profond sur la gouvernance économique de la zone euro n’a pas progressé. La suspension des règles budgétaires et de concurrence en réponse à la crise du Covid-19  ouvre une fenêtre d’opportunité qui risque de se refermer d’une part s’il n’y a pas de débat sur les règles constitutionnelles en vigueur en Allemagne d’ici aux élections Allemandes en septembre 2021, d’autre part si aucune proposition alternative sur la gouvernance budgétaire n’émerge pendant la campagne présidentielle française.

• Macron par ailleurs a tenté d’ouvrir un véritable débat sur la défense européenne mais en se gardant toujours d’indiquer ce que la France était prête à mettre sur la table. Alors qu’avec l’élection de Joe Biden, le risque d’un retour au statu quo ante sous la houlette américaine est grand, il est nécessaire de reprendre la main en proposant une politique de défense européenne dans laquelle la France indiquerait son ouverture à une nouvelle stratégie de dissuasion nucléaire mutualisée et concertée en échange d’un engagement réciproque plus fort en matière  de défense conventionnelle. La mise en partage de la défense européenne implique de sortir de l’unilatéralisme et exigerait la création d’un conseil de défense européen resserré (incluant la Grande Bretagne) autorisant l’utilisation conjointe de la force en cas de crise. Alain Juppé avait tenté cette main tendue en 1995, sans succès. Il ne faut pas pour autant y renoncer. 

• Enfin, sur la question institutionnelle et démocratique, aucun effort sérieux n’a été mené par l’Elysée. Il est urgent que le prochain Président de la République s’engage dans un appel à une modification des Traités européens (même si cette démarche sera nécessairement longue et semée d’embûches). Pour cela, il faudra appeler une nouvelle convention participative et délibérative en vue de proposer un nouveau Traité de démocratisation de l’Union européenne. Il faudra assumer d’entrée de jeu que ce nouveau Traité n’aura pas vocation à satisfaire les 27 États membres mais visera à permettre d’une part un bond en avant en termes d’intégration et de démocratisation pour ceux qui décideront d’y participer, et d’autre part à organiser un second cercle de coopération avancée avec une Europe étendue incluant les Balkans, mais aussi à terme, l’Ukraine, la Biélorussie, la Turquie. Dans ce cadre, la France accepterait de céder sur les antiennes anachroniques de sa politique européenne (le double siège du Parlement Européen à Strasbourg, la politique agricole commune) en échange d’avancées de fond. 

Sur la forme :

• Toute la politique européenne de la France ne peut pas reposer sur les seules épaules du Président de la République. Il est nécessaire d’envisager un renforcement profond des capacités de négociation, de blocage et de mise en tension dans toutes les instances du conseil, un renforcement de la présence et de l’influence au Parlement européen et un développement de l’influence française à tous les niveaux de l’administration bruxelloise. 

• Si le moteur franco-allemand est bien souvent nécessaire, il est souvent insuffisant et l’obstacle allemand doit parfois être contourné. Pour cela, la France doit pouvoir mettre en œuvre, à chaque fois que cela est nécessaire, des coalitions d’opportunité s’appuyant d’une part sur des soutiens historiques dans le Sud mais aussi en faisant levier sur l’Allemagne en s’appuyant sur des soutiens dans le Nord et l’Est de l’Europe. Ces coalitions ne peuvent pas reposer des accords bilatéraux ou multilatéraux entre États, mais doivent prendre appui sur des liens forts entre forces politiques nationales, représentations au Parlement européen et relais d’opinion dans les États membres, ce qui implique de profondément réformer la diplomatie française en Europe et notamment de mieux intégrer la dimension bilatérale à la dimension européenne. 

• Enfin, si la politique européenne ne peut pas s’arrêter à celle que mène le Président directement, il doit pouvoir s’appuyer sur un sherpa du Président au rang de Ministre d’État qui ne serait plus sous la tutelle du Ministre des Affaires Étrangères et qui servirait à la fois de point relais des efforts européens (Commission, Parlement et Conseil), bilatéraux et d’influence (société civile, réseaux intellectuels et partis politiques européens) et aurait la tutelle administrative sur le Secrétariat Général aux Affaires Européenne, qui est aujourd’hui sous la houlette de Matignon sans que le Premier Ministre n’en fasse jamais l’usage. Son autorité complète sur la question européenne permettrait également un contrôle démocratique aujourd’hui inexistant de la politique européenne par le Parlement.

Ouvrir un débat sur la politique européenne

Longtemps surdéterminé par les débats internes du Quai d’Orsay et du Ministère de la Défense, le consensus transpartisan sur la politique étrangère semble s’être effrité et laisse apparaître de véritables lignes de fractures. Celles-ci avaient déjà été clairement présentées par Justin Vaïsse en 2017  ; elles ont été nouveau exposées dans une note du Groupe d’études géopolitiques qui tente de repolitiser la politique étrangère. De son côté, le débat sur la politique européenne a lui aussi été limité pendant longtemps à une division binaire et caricaturale entre les pro et les anti-européens, effaçant tout débat sérieux sur les fins et les moyens d’une politique européenne renouvelée. Les déchirements politiques autour de la ratification du Traité de Maastricht qui ont métastasé lors du débat sur le TCE en 2005 ont poussé pendant longtemps à mettre toute discussion sous le tapis. Depuis, le débat s’est limité à diviser – sous ce seul prisme déformant – centristes pro-européen de gauche et de droite contre populistes d’extrême gauche et d’extrême droite. Cette dichotomie a d’ailleurs été largement instrumentalisée par ceux qui voyaient un intérêt à polariser le débat pour le confisquer et exclure de fait la possibilité d’une critique pro-européenne de l’Europe.

La publication par le Grand Continent d’un long entretien du Président de la République, d’un long article de son sherpa par Politique Étrangère, complété par un entretien, constituent une opportunité rare de comprendre dans le détail et de débattre de la politique européenne de la France. Il est par ailleurs réjouissant que, pour une fois, le Secrétaire d’État chargé des Affaires européennes soit le principal architecte et artisan de la politique européenne du Président et qu’il puisse donc articuler précisément cette stratégie en mettant en lumière ses succès, ses limites et ses errements.

Un accord sur le plan de relance qui rebat les cartes

La conclusion d’un accord politique sur un plan de relance par le Conseil européen en juillet 2020 ouvre en réalité un nouveau chapitre pour l’Union et va poser de nouvelles questions qui vont structurer le débat européen et français pendant plusieurs années. Le débat politique français sur le plan de relance s’est, dans la torpeur de l’été 2020, égaré un moment sur des considérations comptables sans grand intérêt en ignorant que deux tabous profonds venaient d’être brisés  : d’une part l’émission de dette commune par l’Union européenne pour mutualiser une partie du plan de relance et d’autre part la possibilité de transferts vers les pays les plus affectés. Mais des questions plus lourdes encore soulevées par cet accord restent en suspens  : sera-t-il mis en œuvre, trébuchera-t-il dans la mise en œuvre  ?  Mon expérience de la négociation d’un autre accord historique en juin 2012 me rappelle la capacité infinie de saboter les meilleurs accords politiques. S’agit-il d’une avancée temporaire et exceptionnelle ou d’un premier pas vers une Europe plus intégrée  ? Ouvre-t-il de nouvelles opportunités ou au contraire, l’émission de dette commune sans ressources communes et destinée à des dépenses nationales plante-t-elle la graine de la discorde et du conflit  ? S’agit-il d’un accord financier qui, en posant la question de l’impôt européen, va soulever la question démocratique et institutionnelle ou continuerons-nous à l’éluder  ? Ces nouvelles questions structurantes seront au cœur de l’agenda européen une fois les élections allemandes de septembre 2021 et les élections françaises de mai 2022 passées. C’est fort de ce succès indéniable, mais dans le clair-obscur des questions qu’il pose, qu’il faut aborder avec lucidité la politique européenne du président. 

À l’ombre du franco-allemand

Le choix de la politique européenne du président a été et demeure la centralité donnée au couple franco-allemand. Clément Beaune met en avant le fait que Macron a « évité la tentation de ses prédécesseurs de chercher une alternative ». C’est tout à fait juste, la Grande Bretagne engluée dans les négociations sur le Brexit ne pouvait de fait offrir une alternative sur les sujets diplomatiques et stratégiques. L’Italie asphyxiée par une crise politique domestique (nous y reviendrons) ne pouvait pas non plus constituer un partenaire sérieux. Par nécessité mais surtout par choix, la politique européenne a donc avant tout été une politique franco-allemande et si la nouveauté de cette politique nous est présentée par le Secrétaire d’État comme « refusant la confrontation et la célébration », elle s’est en réalité largement accommodée de la célébration et a choisi de limiter les sujets de friction et de n’ouvrir de fronts que de manière « parcimonieuse ». 

Mais le premier choix structurant a, en réalité, été fait durant la campagne présidentielle : éviter le débat sur les règles budgétaires et sur la stratégie économique, poursuivant ainsi la logique historique du bon élève soucieux de démontrer son sérieux budgétaire et sa capacité à réformer dans l’espoir d’obtenir des concessions allemandes. Cette décision s’inscrit dans la continuité d’une politique européenne largement inspirée par le Trésor depuis la crise du Franc et qui s’est intensifiée de nouveau après la dégradation de la note souveraine de la France début 2012, mais n’a montré que peu de résultats. 

On peut cependant sans doute distinguer deux phases de l’action européenne du quinquennat Macron, la première, de mai 2017 au début de l’année 2019, centrée sur le surinvestissement et la centralisation complète de la relation franco-allemande. La seconde qui commence à accepter l’idée de frictions franco-allemandes mais continue de limiter la relation à un exercice circonscrit à la chancelière et au président, sans jouer sur la nature diffuse et décentralisée du pouvoir allemand. S’il est juste de dire que la tentation de la confrontation chère à une partie de la gauche est porteuse de grands risques, il est intéressant de revenir sur les seuls moments de frictions avec l’Allemagne, assumés par le Président et que Clément Beaune limite au nombre de quatre : (1) réforme de la zone euro, (2) NordStream2, (3) neutralité carbone, (4) solidarité/mutualisation sur le plan de relance. On peut sans doute en ajouter deux autres : (i) une attitude plus offensive de la France vis-à-vis des États-Unis sur les négociations commerciales et (ii) vis-à-vis de la Turquie sur la défense des zones économiques en Méditerranée orientale. 

Sur la réforme de la zone euro

Parmi ces quatre points de frictions, la réforme de la zone euro est sans doute le meilleur exemple des limites de la méthode franco-allemande du Président Macron. Fort de son expérience auprès de François Hollande et à Bercy, il avait développé la conviction profonde que l’avenir de l’Union européenne se joue dans la solidification de l’architecture de la zone euro et la réparation des failles béantes héritées de Maastricht. C’était naturellement une priorité politique de haute importance, largement développée dans ses discours de la Sorbonne et d’Athènes. 

Cependant, la méthode de négociation mise en œuvre a été très loin de la négociation revendiquée par Clément Beaune, ignorant complètement l’organisation fédérale et déconcentrée du pouvoir allemand. Macron avait en effet patiemment créé les réseaux d’influence et les relais en Allemagne à même de faire bouger lentement l’opinion publique allemande lorsqu’il était Secrétaire général adjoint de l’Élysée puis Ministre de l’Économie, il les a largement abandonnés dès son élection s’enfermant dans une pratique cumulant le pire de la verticalité du pouvoir (qu’encourage la Vème République) et la concentration extrême du pouvoir (qu’alimente son obsession du contrôle) résumant ainsi la relation bilatérale à une relation entre l’Élysée et la chancellerie. Le résultat de cette entreprise de négociation et de séduction solitaire n’est pas nul mais il est pauvre Il a produit un accord remarquable sur le papier conclu à Meseberg en juin 2018 mais qui a immédiatement été sabordé par une coalition d’États Membres menée par les Pays-Bas furieux de se voir imposer un nouveau diktat franco-allemand sans débat sur un sujet d’ordre quasi-constitutionnel. On a beau affirmer dans les discours que le couple franco-allemand est absolument nécessaire mais pas suffisant, il n’y a eu sur le terrain de la réforme de la zone euro d’autre horizon que celui-ci ; aucuns efforts réels pour apaiser les opposants éventuels et aucune méthode pour construire un front commun avec les pays favorables à des réformes profondes de l’architecture de Maastricht. Ce huis-clos franco-allemand a été en réalité un facteur d’affaiblissement de la France face à une Allemagne qui pouvait s’appuyer discrètement sur une coalition bloquante incarnée par la ligue Hanséatique. C’est là toute la limite de la méthode du « couple » franco-allemand si chère à Paris, qui n’est pas vécu comme tel en Allemagne – ou sinon comme un couple adultérin.

Sur le projet énergétique Nord Stream 2 

Échaudée par l’impasse des projets de réforme de la zone euro et malgré la volonté de préserver l’apparence d’un couple franco-allemand harmonieux, la France est devenue plus offensive et ouvrait sans doute un second temps dans le rapport franco-allemand. En effet, la France s’attachait sur le sujet commercial à muscler la réponse européenne face aux tarifs douaniers américains sur l’acier et l’aluminium imposés en mai 2018, étendus en octobre 2019 par des tarifs sur toute une série de biens, dont le vin. L’Allemagne voulait alors à tout prix éviter une escalade qui aurait pu mettre en péril ses exportations et en particulier son secteur automobile. 

La vulnérabilité allemande était alors la conclusion du pipeline gazier NordStream 2 pour lequel une révision de la directive sur le marché européen du gaz de 2017 était nécessaire. Les règles européennes limitent la possibilité pour un opérateur de pipeline d’être également fournisseur de gaz ce qui est le cas de Gazprom pour NordStream 2. Sans le soutien français, cette révision devenait difficile compte tenu de l’opposition farouche des pays du Sud de l’Europe et de l’Est.

C’était donc là paradoxalement une opportunité unique pour la France de se repositionner non seulement comme pilier pour le Sud (ce qu’elle craint toujours par fierté mal placée), mais comme alliée solide de l’Europe de l’Est, ce qui aurait pu largement déjouer la mainmise qu’exerce l’Allemagne sur la région grâce à ses liens historiques. Mais la résistance française au projet gazier était fragile et s’en est allée (Nb. ENGIE est une des entreprises impliquées dans la construction du pipeline) en évoquant un compromis trouvé avec l’Allemagne sans plus de précision (on parle d’un échange de bons procédés sur les négociations de la directive sur les droits d’auteurs dans laquelle la France était en difficulté). 

Sur l’objectif de neutralité carbone en 2050

La France s’est engagée pour la première fois en amont du sommet de Sibiu en mai 2019 sur une ligne opposée à celle de l’Allemagne sur la question de la neutralité carbone. C’est un terrain facile pour Paris, pour qui la place prépondérante du nucléaire dans le mix énergétique permet de prendre de grands engagements environnementaux à faible coût. C’est une ligne politique d’autant plus utile qu’en amont des élections européennes, il était bienvenu de présenter la France et LREM comme un partenaire naturel des écologistes en Europe. Mais c’est une stratégie risquée car l’Allemagne ne voulait pas prendre d’engagements fermes sur ce sujet. 

La coalition qui se monte alors avec le fort soutien de la France est largement inspirée de soutiens profonds dans la société civile : notamment le climate action call qui réunit un grand nombre d’ONG, un appel de 200 villes européennes, ou encore l’alliance de 40 grandes villes, le C40 appelant les États à prendre leurs responsabilités. Ces efforts se prolongent donc naturellement par une coalition d’États (Belgique, Danemark, Luxembourg, Pays Bas, Portugal, Espagne et Suède) qui souhaitent imposer des objectifs et un calendrier contraignant (2050) de neutralité carbone pour l’UE lors du Conseil européen de Sibiu. 

Cette «  coalition climat  » s’est ensuite rapidement étendue à 16 pays incluant la Lettonie, la Slovénie, Malte, Chypre, la Grèce et l’Italie en juin 2019, avant que l’Allemagne finisse par céder en amont de la conférence des Nations Unies sur le climat en septembre 2019. Mais ce n’est qu’en décembre 2019 que le revirement allemand, et la négociation d’un fonds de transition a permis de convaincre le reste de l’Europe, notamment de l’Est, et d’obtenir un accord au Conseil européen engageant l’Union à atteindre la neutralité carbone en 2050.

Cet exemple illustre parfaitement comment une politique de coalition et de confrontation avec l’Allemagne sur des sujets choisis en menant le travail de coalition, non seulement entre États mais en mobilisant également l’opinion publique européenne, et la société civile, permet des avancées réelles et sérieuses. Mais c’est une entreprise difficile que la négociation diplomatique a tendance à négliger car elle s’appuie davantage sur la politique transnationale que sur la diplomatie transactionnelle et qui ne peut de toute façon pas être mise en œuvre par un Président seul, aussi talentueux soit-il, car elle requiert des réseaux d’élus, de Ministres et de diplomates qui irriguent ce travail transnational continu.

Au printemps 2020 : la nécessaire solidarité européenne

Au vu de l’expérience de cette coalition gagnante, on aurait pu penser qu’elle deviendrait une méthode systématique et plus largement partagée par la technostructure. Il n’en fut rien. En effet, lorsque l’Italie propose une lettre commune pour demander une action solidaire face à la crise du COVID-19 ou lorsque l’Espagne propose un non-papier ambitieux pour l’Eurogroupe de mars 2020 demandant une forme d’endettement commun, ils perturbent plusieurs semaines de négociations bilatérales entre la France et l’Allemagne. 

L’Élysée reprend alors habilement la main sur la proposition italienne fin Mars et met sur pied en un temps record une nouvelle coalition de 9 pays (France, Italie, Espagne, Grèce, Irlande, Belgique, Luxembourg, Slovénie et Portugal) demandant un endettement commun et des transferts en réponse à la crise économique. Cet effort est habile car il combine pays du Nord et du Sud, gouvernements de Droite et de Gauche. Cependant, il n’est pas tout à fait certain que cette coalition soit suffisamment attachée à l’idée d’endettement commun pour avancer seule (sans l’Allemagne) si nécessaire. Clément Beaune avait pourtant habilement évoqué dans un briefing à la presse le 8 avril la possibilité pour la France d’envisager d’avancer sans attendre l’unanimité, uniquement avec une avant-garde, mais ce n’était pas un avis partagé par le Ministre des Finances qui a continué à ignorer cette lettre commune dans les négociations à l’Eurogroupe et marteler l’impossibilité d’une endettement commun sans l’Allemagne.

Finalement, percevant une avancée allemande, l’Élysée a abandonné sa coalition en rase campagne lors du Conseil Européen de fin avril 2020 dont l’échec a permis une nouvelle et dernière tentative bilatérale franco-allemande qui s’est conclue par une avancée considérable scellée à l’Élysée le 18 mai, lançant un projet d’endettement européen commun pour près de 500 milliards d’euros. Face à la pression, les oppositions néerlandaises et hanséatiques ont dû se taire, au moins momentanément (car la partie n’est pas entièrement jouée). Deux lectures de cette séquence sont possibles : la première consiste à célébrer le succès de l’accord Franco-Allemand du 18 mai menant ensuite à un accord au Conseil Européen du 21 juillet, et la manière dont la menace habile d’une coalition alternative a pu contribuer à faire bouger les lignes en Allemagne. La seconde est de considérer que ce nouvel abandon d’une coalition d’États prêts à avancer avec la France pour changer l’Europe cause des dommages collatéraux durables pour la France. En effet, comment espérer construire des coalitions solides et crédibles si la France montre en permanence qu’elle est un partenaire peu fiable qui préfèrera toujours le compromis avec l’Allemagne quitte à saborder ses alliés de circonstance ? Ces deux lectures peuvent tout à fait coexister et c’est dans la durée qu’il faut mesurer les limites de l’une ou l’autre des approches.

L’échec parlementaire transnational 

Quand Emmanuel Macron est élu Président de la République, l’envie de rompre avec le vieux monde et les vieilles familles politiques est vécue dans beaucoup de pays d’Europe comme une source d’espoir. Il aurait alors fallu assez peu d’efforts pour créer les réseaux et relais européens pour transformer LREM d’une modeste machine de campagne tournée vers la conquête du pouvoir d’un seul homme, en une force politique paneuropéenne et transnationale. Les oppositions hongroises, polonaises ou roumaines ne demandaient que l’adoubement d’un parrain solide pour s’unir et s’organiser. Ciudadanos en Espagne aurait sous l’impulsion d’une telle force pu se rapprocher du PSOE comme le proposait Luis Garicano ou Antonio Roldan plutôt que de sombrer vers la droitisation suicidaire poussée par Alberto Rivera. Une force politique de renouveau européen structurée aurait pu peser aussi sur les choix politiques Italiens en encourageant le mouvement 5 étoiles à former une coalition avec le Partito Democratico en forçant le M5S à s’engager sur le volet Européen s’assurant ainsi d’une coalition politique stable et pro-européenne en Italie, puis au Parlement Européen, plutôt que de suivre aveuglément la stratégie suicidaire de Matteo Renzi. 

Mais en réalité, ni LREM (présidé alors par Christophe Castaner), ni la tête de liste désignée sur le tard, ni le Président de la République n’étaient prêts à jouer la carte transnationale. La petite et talentueuse jeune garde qui avait mené Emmanuel Macron à l’Élysée s’est retrouvée accaparée par la gestion des affaires courantes domestiques et Emmanuel Macron lui-même n’a accordé que peu d’intérêt à la structuration de son propre parti politique tant au niveau national qu’au niveau européen. Les conventions démocratiques qui étaient présentées lors du discours de la Sorbonne comme le pilier d’une refondation européenne et qui auraient pu servir d’outils pour l’européanisation d’En Marche ont été déléguées d’une part aux services diplomatiques de la France sous la houlette de Nathalie Loiseau, d’autre part à la Commission européenne. L’un comme l’autre les ont entièrement sabotées, si bien qu’il n’en est tellement rien sorti que ni le Président, ni Clément Beaune n’y font plus la moindre référence.

De ce fait, la campagne pour les élections européennes a alors été menée sans relais européens. Mise à part la Lettre aux Européens produite à la hâte le 4 mars 2019, la campagne doit se résoudre à exposer le choix qui se présente aux Européens comme un choix stérile entre d’un côté, les forces populistes, de l’autre, les forces libérales. Par cette posture, le Président de la République se retrouve enfermé – tout comme son message européen – dans la défense du statu quo aux côtés des grandes familles politiques historiques dont il dénonçait le conservatisme, à peine six mois plus tôt. 

LREM qui aurait pu devenir le barycentre d’une grande coalition au parlement Européen en tendant la main aux Verts Allemands, à la plateforme civique polonaise (liée au PPE), au PD en Italie ou au PSOE en Espagne, etc. se retrouve alors captive de la vieille garde libérale européenne sans pouvoir en refonder profondément le logiciel. L’arrivée de la petite délégation LREM au Parlement est par ailleurs marquée par un amateurisme et une arrogance qui entame durablement la capacité du groupe. Il faut attendre la nomination de Stéphane Séjourné, ancien conseiller politique du Président, comme nouveau chef de délégation en juillet 2019 pour tenter d’organiser une délégation fonctionnelle. In fine, si LREM arrive aujourd’hui finalement à contribuer à des avancées significatives au sein des libéraux (échec de la ratification du traité MERCOSUR, avancées sur les engagements de réductions des émissions de GES en 2030) le groupe n’est aujourd’hui qu’une force modeste au Parlement européen, qui ne fait bouger que lentement les rapports de force au sein de RENEW bien loin de l’ambition annoncée de rôle central et moteur.

Ce mépris pour la stratégie parlementaire est révélateur de l’importance relative que le Président – et historiquement la diplomatie française – accorde au Parlement européen. Il illustre aussi plus largement l’incompréhension du rôle que joue cette institution. Il est en effet bien plus qu’un co-législateur (ce rôle est en réalité assez faible) car il est l’endroit où peuvent se façonner les alliances et coalitions transpartisanes et pan-européennes capables de faire bouger les opinions publiques et les systèmes politiques nationaux. Aussi, ce n’est pas tant par son nombre de députés europhiles que par sa faible influence que la présence française au Parlement européen est un handicap fondamental pour une politique européenne de transformation.

Le bonneteau des nominations  : Commission, Conseil et BCE

Il faut cependant rendre à César ce qui lui revient. Malgré l’échec des élections européennes (pas tant au niveau du score national somme toute honorable, qu’au niveau de la dynamique européenne), le Président de la République obtient des nominations largement favorables à la France. Après avoir tactiquement bloqué le processus de nomination du Président de la Commission en refusant que la famille politique arrivée en tête s’en empare mécaniquement, il était difficile de voir comment s’extirper de vétos croisés de chacune des familles politiques européennes pour leurs candidats favoris respectifs (On notera au passage que le Spitzenkandidat, le processus par lequel le Président de la Commission serait issu de la famille politique arrivé en tête des élections au parlement européen, bien que critiquable était une avancée que la France n’avait non seulement jamais contestée et qu’elle avait même appuyé contre la volonté de Merkel pour imposer la nomination de Juncker à la tête de la Commission en 2014). Cette opposition farouche est d’autant moins compréhensible qu’il suffisait d’insister sur l’absence d’automaticité et la nécessité de constituer pour le futur Président de construire une double majorité, au Conseil européen et au Parlement.   

Face à ce blocage bien orchestré, proposer une femme allemande à la tête de la Commission permettait habilement de reprendre l’initiative sur le Conseil européen et après les frasques allemandes au sujet de la BCE (démissions en série de Jurgen Stark, Axel Weber et pour d’autres raisons de Joerg Asmussen) il était légitime de demander à y placer une française par ailleurs fort appréciée en Allemagne. S’il faut saluer l’habileté du coup de bonneteau, il ne faut cependant pas en surestimer la portée. La question est de savoir si ce leadership européen est capable politiquement de soutenir l’agenda de transformation européenne défendu par le Président français. Rien n’est moins sûr et dépendra beaucoup  : (i) de la mise en œuvre du plan de relance européen. Son déploiement rapide et sa capacité à ouvrir de nouveaux débats notamment sur un impôt européen commun ou sur une capacité d’endettement permanente reste en suspens  ; (ii) du débat européen qui va s’ouvrir en Allemagne avec les élections de septembre 2021 et le gouvernement et l’accord de coalition qui en sortira et (iii) de la conférence sur l’avenir de l’Union européenne imposée par le Président Français dans l’agenda de la Commission. 

Les limites de la souveraineté, les apories de la puissance

Cette nouvelle Commission installée n’a eu de cesse d’insister sur sa nature géopolitique (Juncker parlait lui d’une Commission politique en opposition à son image technocratique et procédurière). C’est un discours qui convient parfaitement à une France qui souhaite ardemment affirmer la souveraineté et l’autonomie stratégique européenne. Mais il y a dans ce désir brûlant comme une précipitation gênante pour beaucoup de nos partenaires. Clément Beaune répète le mot «  puissance  » 41 fois en 15 pages dans son article déjà cité. Il décrit justement le besoin de puissance d’une Europe trop souvent enfermée dans une coopération internationale de plus en plus fragile. Mais en insistant sur le fait que, pour la France, l’Europe est un «  levier  » de puissance, ou dans les mots du Président que la France exerce son pouvoir par le truchement de l’Europe, ils révèlent précisément la nature instrumentale de l’Union européenne pour une France qui réalise l’inadéquation croissante entre son désir de grande puissance et ses moyens de puissance intermédiaire.

Les Européens, et en particulier les Allemands, ne sont pas dupes de cette tentation et refusent en réalité de servir de simples tremplins passifs aux ambitions géopolitiques françaises démesurées qui ne sont par ailleurs pas toutes partagées. La France peut légitimement se désoler de l’apathie européenne pour une défense indépendante de la tutelle américaine, mais elle ne peut ignorer les réticences naturelles que cause une politique étrangère souvent capturée par des intérêts militaro-industriels ou minée par un héritage colonial dur à endosser. Enfin, les aventures solitaires récentes de la France en Libye alimentée en partie par un partenariat avec l’Égypte et les monarchies du Golfe et les conséquences désastreuses qu’elles ont eues sur la stabilité de la région suscitent en Europe des doutes naturels sur les usages et mésusages de la « puissance ». La France, dans sa précipitation à utiliser l’Europe comme « levier » oublie souvent, néglige parfois ses partenaires et leurs intérêts. Cela a été le cas lors de la conférence sur la Libye organisée par le Président Macron dès juillet 2017, à l’insu du gouvernement italien pourtant historiquement impliqué, présent militairement et mobilisé de longue date dans la résolution du conflit libyen. Ce fut le cas ensuite lors de son ouverture à la Russie à l’été 2019 qui a pris de court l’Allemagne et tous les partenaires d’Europe de l’Est. Enfin, c’est le cas aujourd’hui en Méditerranée orientale où l’attitude musclée de la France est interprétée à tort ou à raison comme le prolongement des tensions franco-turques en Libye. Chacune de ces frictions intra-européennes, pourtant évitables, crée davantage de suspicions et donc de retard dans l’émergence d’une véritable politique de défense commune. Clément Beaune reconnaît en creux que cette précipitation présidentielle est un problème en acceptant par exemple qu’au sujet de la Russie il aurait fallu ouvrir cette séquence dans un ordre différent : « Si les choses étaient à refaire, sans doute faudrait-il inverser l’ordre des facteurs : d’abord débattre collectivement au Conseil européen, se rendre en Pologne et dans les pays baltes, puis initier un dialogue nouveau avec Moscou ».  

Enfin, pour un pays qui souhaite à tout prix ouvrir le débat sur l’Europe puissance, l’absence totale de discussions sur la réforme du Conseil de sécurité, de la possible européanisation du siège français d’une part et de la concertation sur la dissuasion nucléaire d’autre part, pose question. On oublie souvent en effet que la France a, avec la Grande Bretagne depuis les accords de Lancaster House, un partenariat stratégique si fort que chacun n’envisage pas « de situation dans laquelle les intérêts vitaux de l’une des parties pourraient être menacés sans que ceux de l’autre le soient aussi ». La France pourrait offrir une discussion a minima sur l’extension de sa garantie nucléaire et, au mieux, entamer un débat sur une dissuasion nucléaire concertée comme l’avait rapidement évoqué Alain Juppé en 1995. Ce serait peut-être la preuve la plus tangible que la France ne considère pas l’Europe comme un simple piédestal.

Une conférence sur l’avenir de l’Union sans lendemain  ?

Après l’échec des conventions démocratiques promises en 2017 et la faiblesse de l’élan refondateur donné par les élections européennes, le Président de la République a eu raison de lancer l’idée d’une nouvelle grande conférence pan-européenne sur l’avenir de l’Union. La présidence de cette grande conférence devait revenir à Guy Verhofstadt dans un accord de répartition des responsabilités entre les familles politiques, mais le PPE s’y est finalement opposé et la défense de Verhofstadt a été fébrile si bien que les travaux de la conférence sont à l’arrêt. Le comité de pilotage (dans lequel ne siège aucun député LREM et donc dans lequel la France n’a pas de relais) est à l’arrêt. À haque jour qui s’écoule, le grand projet d’une conférence jetant les bases d’une démocratisation profonde de l’UE, de changements institutionnels ambitieux s’éloigne. Si bien qu’aujourd’hui, cette conférence sur l’avenir de l’Union est sans objet, elle mélange des grands projets de long terme avec des objectifs plus circonscrits comme l’adoption de listes transnationales pour les prochaines élections européennes et risque l’enlisement. Telle qu’elle est lancée, elle ne sera ni un moment de démocratie délibérative utile, ni le prélude à une convention permettant une révision des Traités, ni même un tremplin pour la présidence tournante française de l’UE en janvier 2022 ou un instrument pour la campagne présidentielle de 2022 durant laquelle le Président aura pourtant besoin d’illustrer que son projet de transformation européenne est «  en marche ». 

La fin de l’Europe concentrique  ?

Mais la question institutionnelle la plus importante aura peut-être été l’opposition irréconciliable établie par le Président entre l’élargissement et l’approfondissement de l’Union, deux dynamiques qu’il avait été commun (et souvent naïf) de voir coexister. Cette opposition s’est cristallisée lors des négociations sur l’ouverture du processus d’adhésion des Balkans orientaux à l’Union, bloquées de manière unilatérale et tardive par la France. Mais si le discours du Président sur la nécessité d’une dynamique d’approfondissement concomitante ou même précédant le moindre élargissement est entièrement audible, il est surprenant qu’aucune demande précise en matière d’approfondissement n’ait été formulée. Que veut dire la France quand elle parle d’approfondissement  ? Parle-t-elle d’une Commission et d’un Parlement européen renforcés  ? D’un nouveau Traité permettant un plus grand transfert de compétences et de ressources  ? D’une nouvelle tentative de constitutionnalisation de l’ordre juridique et politique européen  ? Ou, au contraire, d’un plus grand bricolage institutionnel intergouvernemental mêlant pêle-mêle, assemblée parlementaire franco-allemande (sans pouvoir législatif), primauté du Conseil Européen sur la Commission, marginalisation du Parlement européen. La demande d’approfondissement de l’Union par la France est louable mais se heurte de plus en plus à un manque de clarté sur ses contours. À défaut, la position de repli est donc devenue celle d’une justification en forme d’épouvantail sur la démographie galopante de l’Afrique et les frontières de l’Europe qu’il faudrait ancrer, durcir comme pour redéfinir un Volksgeist insaisissable. Cet argument suggère que c’est en figeant les frontières de l’Europe, qu’on créera le demos et en les militarisant, que l’on forgera le kratos nécessaire emprunte la logique des nationalistes identitaires. En cela, c’est une mise en cohérence brutale de la politique européenne avec l’action politique domestique sur l’immigration. Si le candidat Macron avait beau célébrer en 2016 l’attitude de la chancelière et la générosité de l’accueil allemand pendant la crise migratoire de 2015, le Président Macron de 2017 s’est bien gardé d’une politique migratoire différente de celle de ses prédécesseurs. Que cette politique soit mue par la peur de l’extrême droite est une erreur, qu’elle devienne un argument positif de consolidation du récit européen est un errement.

Mais cette impasse a le mérite de reposer l’urgence de la question institutionnelle. Pendant longtemps, la France avait une réponse simple à ce problème complexe  : celle d’une Europe concentrique, un cœur fortement intégré politiquement centré autour de la monnaie unique qui autorisait néanmoins l’extension du marché. Cette vision a longtemps animé l’horizon français et concentré les débats institutionnels sur ceux qui avaient trait à la monnaie unique. Mais cette logique a atteint ses limites pendant le mandat d’Emmanuel Macron, d’une part du fait de la sortie de la Grande Bretagne de l’UE, qui rapproche l’UE de l’Union Économique et Monétaire  ; d’autre part du fait de l’élargissement de la zone euro qui compte désormais 19 membres et s’est donc déjà trop étendue pour constituer le Kerneuropa ou l’avant-garde que la France imaginait. Cette nouvelle réalité perturbe assez profondément les projets de réformes institutionnelles français en les enfermant de plus en plus dans le cadre d’une Union à 27. Cela a notamment été encore le cas lors de l’adoption du plan de relance européen qui s’est conclu à 27 et donc sous le joug du veto de tous. 

Le projet européen français est donc triplement bloqué : il n’est plus soluble dans une zone euro qui ne peut plus servir de nouvelle avant-garde. Il n’est pas capable de surmonter les vétos néerlandais, autrichien ou même danois. Et il ne peut se reposer sur un débat institutionnel et démocratique qui a été promis lors de conventions démocratiques puis d’une conférence sur l’avenir de l’Union qui se sont toutes deux égarées. C’est la raison pour laquelle une nouvelle politique européenne est absolument indispensable. Mais toute la difficulté est de savoir si elle peut être mise en œuvre par un Président Macron qui reconnaîtrait, une fois n’est pas coutume, l’impasse dans laquelle il se trouve ; ou s’il faut changer de Président pour changer de politique.