Construire les coopérations géostratégiques de l’Union

Il existe un espace entre le pouvoir du langage et le langage du pouvoir : dans cet interrègne, le récit de l’Union européenne ne doit pas perdre son essence. Dans un monde de plus en plus multipolaire, certaines forces dans nos sociétés remettent en question la validité et l’utilité d’un ordre mondial fondé sur des règles et cherchent à revenir à un modèle de jeu à somme nulle guidé par la loi du plus fort. En pratique, cela se traduit par un recul progressif des frontières de l’État-nation face au vertige généré par les complexités de l’interdépendance mondiale.  

La réponse à la pandémie de Covid-19 et l’agression russe en Ukraine démontrent, peut-être plus que jamais, la nature globale et interdépendante des crises et la vigueur et la pertinence du processus de paix fondé sur l’intégration régionale de l’Union. 

Le pari géostratégique de l’Union, tournée vers une plus grande autonomie stratégique et un rôle de plan mondial pose des défis structurels en termes de hard power au sens large, au-delà des politiques de défense. Notre décision ferme de rivaliser dans un monde multipolaire nous expose, à son tour, au risque de le faire de la même manière que les autres puissances, en laissant de côté notre identité. Tant dans l’action que dans le récit de l’action. Il s’agit donc d’un élément que nous devons calibrer dans nos initiatives de coopération et d’investissement. 

La coopération au développement de l’Union européenne a considérablement évolué depuis le Programme pour le changement de 2011. Au-delà de la concentration géographique et sectorielle, le programme a ouvert la coopération au développement de l’Union européenne aux piliers non communautaires des politiques de l’Union, reconnaissant que le développement ne pouvait être durable et inclusif sans un élément de stabilité fondé sur la cohésion sociale et l’État de droit avec des institutions efficaces et responsables. L’Agenda 2030 et le nouveau Consensus européen pour le développement ont favorisé une vision plus collective, européenne et mondiale de l’aide au développement et de la coopération, en créant de nouveaux partenariats, en renforçant la cohérence des politiques et en ouvrant l’aide publique au développement afin de mobiliser les nouvelles ressources nécessaires conformément au programme d’action d’Addis-Abeba. 

Dans ce contexte, les priorités géostratégiques de l’Union européenne ont généré de nouvelles initiatives d’aide au développement et de coopération plus impactantes. L’Union et les États-membres visent à mobiliser des fonds pour relever les défis mondiaux les plus urgents, de la lutte contre le changement climatique à l’amélioration des systèmes de santé, en passant par le renforcement de la compétitivité et de la sécurité des chaînes d’approvisionnement mondiales. La stratégie Global Gateway vise à réduire le déficit d’investissement mondial en contribuant à la connectivité globale grâce à des projets durables et de grande qualité qui répondent simultanément aux priorités de développement des pays partenaires et aux opportunités commerciales pour le secteur privé européen. Cependant, au-delà du récit, il est nécessaire d’analyser les implications de ces changements de paradigme sur la position géostratégique de l’Union et sa capacité à avoir un impact transformateur sur les pays partenaires.

Risque 1 : investir sans se transformer

La stratégie Global Gateway s’appuie sur les principes et les valeurs de l’Union européenne et s’inscrit dans le cadre de l’agenda 2030. Cependant, elle fait courir le risque de réorienter les fonds de développement vers un modèle purement économique limité aux grands nombres et aux projets à forte visibilité, tandis que les valeurs démocratiques, les droits fondamentaux, l’État de droit, les normes environnementales et du travail deviennent de « simples » moyens de permettre la viabilité et la durabilité des investissements.

Nous sommes témoins, dans nos propres pays, que nous ne pouvons pas considérer l’État de droit comme quelque chose d’acquis. Il ne serait pas réaliste de considérer que les valeurs de l’Union européenne, les principes de l’efficacité du développement et les objectifs essentiels de notre pouvoir normatif sont intrinsèques à notre action extérieure et y seront présents automatiquement, sans un effort spécifique de projection. Agir autrement nous conduirait à jouer sur le terrain d’autres acteurs avec des modèles différents, rendant invisible l’essence de notre action extérieure.

Les pays partenaires commercent de plus en plus avec la Chine et recherchent de plus en plus de nouveaux acteurs pour leurs projets d’investissement. Ils font exactement ce que nous pensons qu’ils devraient faire pour financer leur propre développement, mais nous sommes surpris, et même effrayés, lorsqu’ils ne le font pas avec nous. Si la réponse à cette nouvelle réalité passe par l’amélioration de notre compétitivité, nous ne devons pas perdre de vue que nous sommes en concurrence, dans de nombreux cas, avec des autocraties et leurs entreprises contrôlées, et que nos partenaires continuent de se tourner vers nous lorsqu’ils ont besoin de renforcer leurs capacités à concevoir et à mettre en œuvre des politiques publiques ancrées dans un consensus démocratique et qui soient efficaces et inclusives pour les personnes et la planète.  

L’Europe reste le premier modèle politique au monde : les habitants des pays partenaires qui en ont les moyens continuent d’envoyer leurs enfants étudier sur notre continent. D’autres aspirent à venir dans nos pays, souvent de façon dramatique. Et ils le font non seulement parce que nous représentons des opportunités économiques, mais aussi en raison de l’attrait de notre modèle de coexistence et de notre contrat social, qui garantissent la stabilité et l’accès aux droits individuels et collectifs. Concentrer des ressources rares sur quelques actions autour des investissements privés peut générer des résultats visibles à court terme, mais risque d’éroder un ensemble complexe de réseaux institutionnels et de personnes travaillant au développement autour de valeurs communes. L’objectif, aussi complexe et lent soit-il, devrait être d’accroître l’efficacité du développement et d’attirer ensuite les investissements privés, en renforçant notre leadership géostratégique, toujours sur la base des acquis de la coopération européenne.

Risque 2 : prescrire sans partager

De même que nous ne devons pas penser que les éléments distinctifs du modèle européen resteront présents si nous ne les projetons pas activement, nous devons également être conscients des limites des récits imposés unilatéralement. Dans une politique de développement de la puissance, nous risquons une dynamique dans laquelle nous tenons pour acquis que nos priorités sont universellement et automatiquement partagées par nos pays partenaires ; que nous savons exactement ce dont ils ont besoin. Nous avons tendance à essayer d’exporter des modèles à sens unique, au lieu d’écouter activement, d’échanger des connaissances et d’apprendre ensemble.

L’avenir de notre coopération ne doit pas être fondé sur le retour à une politique d’investissement similaire à celle qui était pratiquée dans les années 1970 — l’exportation, accompagnée d’une assistance technique, de technologies de production qui ne sont pas nécessairement durables dans le tissu des entreprises et qui ne sont pas non plus alignées sur les processus de développement de nos partenaires, même si nous ne visons qu’à favoriser leur intégration dans les chaînes de valeur du commerce mondial. Sur le plan politique, il peut être intéressant pour les deux parties de mettre en place de vastes paquets d’investissements privés enveloppés dans des actions de développement. Cependant, cela néglige le renforcement des capacités en amont de la conception et de la mise en œuvre des politiques d’investissement et la facilitation de partenariats durables autour d’objectifs partagés, nécessaires pour accroître la cohérence de nos politiques et canaliser les flux financiers privés vers une triple transition verte, numérique et socio-économique, durable et juste, ne laissant personne de côté. Nous risquons non seulement de perdre l’impact en termes de transformation et de développement, mais aussi d’être accusés de néocolonialisme économique, ce qui compromet l’objectif initial de renforcer notre projection géostratégique et d’avoir une présence plus forte pour pouvoir défendre des valeurs et des normes.

Pour une coopération géostratégique encadrée par des valeurs et guidée par des priorités et des agendas communs

L’Union européenne est née pour mettre fin aux politiques classiques de puissance : elle représente aujourd’hui 27 manières différentes de mettre en œuvre des politiques communes. L’Agenda 2030 nous offre un cadre commun avec nos pays partenaires sur lequel nous pouvons construire des réponses conjointes aux défis mondiaux, en nourrissant au quotidien le multilatéralisme fondé sur des règles. À cette fin, nous devons contribuer à l’institutionnalisation des exercices de consultation transfrontalière et continuer à projeter notre modèle d’intégration régionale, un miroir dans lequel se voient beaucoup de nos partenaires.

Pour que ces efforts louables aient un impact durable et inclusif sur les personnes et la planète, nous devons maintenir un engagement fort pour accompagner des processus itératifs de politiques publiques qui répondent aux réalités et aux contrats sociaux des pays, avec la cohésion sociale comme cadre de stabilité et la création d’emplois décents comme condition de durabilité du développement. 

À cette fin, il est nécessaire d’organiser nos différentes modalités de coopération autour de partenariats structurés et permanents entre les administrations de nos États membres et des pays partenaires. Ces partenariats entre pairs permettent une compréhension approfondie des processus de réforme et, facilités par des acteurs spécialisés, permettent d’orienter les différentes actions et instruments de coopération vers des résultats de développement. Le principe de « policy first » vise à orienter l’action de l’Union en fonction de ses priorités géostratégiques. Elle doit être ancrée en termes opérationnels comme un principe d’efficacité du développement, structurant la coopération technique, financière et d’investissement, afin qu’ils accompagnent tous de manière cohérente et efficace les priorités partagées avec nos partenaires.

Les programmes de coopération régionale entre l’Union européenne et l’Amérique latine et les Caraïbes comprennent déjà des initiatives innovantes à cet égard. Ils intègrent la méthodologie des « mesas país » (« tables rondes nationales »), qui permet de structurer le dialogue politique afin de relever les défis sectoriels et multidimensionnels du développement d’une manière cohérente, permanente et adaptable. La tâche à venir est de mieux faire converger les différentes modalités de coopération et de les lier plus efficacement aux mécanismes de financement, tels que les cadres de financement intégrés par pays (INFF, en anglais). L’espace de coopération euro-latino-américain est, dans une certaine mesure, un laboratoire pour ces nouvelles formes de coopération. Il est essentiel de préserver un agenda de valeurs partagées, horizontal et bidirectionnel, qui va au-delà des chiffres plus ou moins crédibles des paquets d’investissements que nous entendons mobiliser.

Construisons, à partir de ces expériences, notre propre récit autour d’un multilatéralisme renouvelé, fondé sur des alliances entre pairs pour relever des défis communs sur la base de valeurs et de priorités partagées. Contribuons à une coopération au développement plus géostratégique, émanant de l’essence des valeurs multilatérales et du savoir-faire distinctif de l’Union européenne.