Construir las cooperaciones geoestratégicas de la Unión

En el interregno entre el poder del lenguaje y el lenguaje del poder, la narrativa de la Unión Europea no debe perder su esencia. En un mundo cada vez más multipolar, algunas fuerzas en nuestras sociedades cuestionan la validez y utilidad del orden global basado en reglas y apuestan por regresar a un modelo de juegos de suma cero guiados por la ley del más fuerte. En la práctica, esto se traduce en un progresivo repliegue a las fronteras del estado-nación ante el vértigo que generan las complejidades de la interdependencia global.  

La respuesta a la pandemia de la COVID-19 y a la agresión rusa a Ucrania demuestran, quizás más que nunca, la naturaleza global e interdependiente de las crisis y el vigor y la relevancia del proceso de paz construido sobre la integración regional de la Unión. 

La apuesta geoestratégica de la Unión por una mayor autonomía estratégica y protagonismo global plantea retos estructurales en materia de poder duro en sentido amplio, más allá de las políticas de defensa. Nuestra firme decisión de competir en un mundo multipolar nos expone, a su vez, al riesgo de hacerlo del mismo modo que otras potencias, dejando de lado nuestra identidad. Tanto en la acción como en el relato de la misma. Éste es, por tanto, un elemento que debemos calibrar en nuestras iniciativas de cooperación e inversión. 

La cooperación al desarrollo de la Unión Europea ha evolucionado sustancialmente desde el Programa para el Cambio de 2011. Más allá de la concentración geográfica y sectorial, el Programa abrió la cooperación al desarrollo de la Unión Europea a los pilares no comunitarios de las políticas de la Unión, reconociendo que el desarrollo no podía ser sostenible ni inclusivo si no incorporaba un elemento de estabilidad construida sobre la cohesión social y un Estado de derecho con instituciones eficaces que rindan cuentas. La Agenda 2030 y el nuevo Consenso Europeo de Desarrollo impulsaron una visión más colectiva, europea y global de la cooperación al desarrollo, construyendo nuevas alianzas, reforzando la coherencia de políticas y abriendo la ayuda oficial al desarrollo al apalancamiento de nuevos recursos necesarios en línea con la Agenda de Acción de Addis Abeba. 

Ante este marco, las prioridades geoestratégicas de la Unión Europea han generado nuevas iniciativas para una cooperación al desarrollo de mayor impacto. El Equipo Europa anhela apalancar la financiación para hacer frente a los retos mundiales más acuciantes, desde la lucha contra el cambio climático hasta la mejora de los sistemas sanitarios, pasando por el impulso de la competitividad y la seguridad de las cadenas de suministro mundiales. La estrategia Global Gateway pretende reducir el déficit de inversión mundial, contribuyendo a la conectividad global mediante proyectos sostenibles y de alta calidad que respondan, simultáneamente, a las prioridades de desarrollo de los países socios y a las oportunidades de negocio para el sector privado europeo. Sin embargo, más allá de la narrativa, es necesario analizar las implicaciones de estos cambios de paradigma sobre la posición geoestratégica de la UE y su capacidad para tener un impacto transformador en los países socios. 

Riesgo 1: invertir sin transformar

La estrategia Global Gateway se construye sobre los principios y valores de la Unión Europea y se enmarca en la Agenda 2030. No obstante, corre el riesgo de reorientar fondos de desarrollo hacia un modelo puramente economicista y circunscrito a grandes cifras y proyectos de alta visibilidad, mientras los valores democráticos, los derechos fundamentales, el Estado de derecho y las normas medioambientales y laborales se convierten en “simples” medios habilitantes para la viabilidad y la sostenibilidad de las inversiones. 

Estamos siendo testigos, en nuestros propios países, de que no podemos dar por sentada la existencia del Estado de derecho. No es realista considerar que los valores de la Unión Europea, los principios de eficacia del desarrollo y los objetivos esenciales de nuestro poder normativo son intrínsecos a nuestra acción exterior y estarán presentes en ella de forma automática, sin un esfuerzo específico de proyección. Lo contrario nos arrastra a jugar en el terreno de otros actores con modelos distintos, invisibilizando la esencia de nuestra acción exterior. 

Los países socios comercian cada vez más con China y buscan de forma creciente nuevos actores para sus proyectos de inversión. Hacen exactamente lo que consideramos que deberían hacer para financiar su propio desarrollo, pero nos sorprende, e incluso nos asusta, cuando no lo hacen con nosotros. Aunque la respuesta a esta nueva realidad requiera mejorar nuestra competitividad, no deberíamos perder de vista que competimos, en muchos casos, con autocracias y sus empresas controladas, y que nuestros socios siguen mirando hacia nosotros cuando necesitan fortalecer sus capacidades para diseñar y ejecutar políticas públicas ancladas en consensos democráticos y que sean eficaces e inclusivas para las personas y el planeta.  

Europa sigue siendo el modelo normativo más importante del mundo: las personas de los países socios que se lo pueden permitir siguen enviando a sus hijas e hijos a estudiar a nuestro continente. Otras ansían llegar a nuestros países, en muchas ocasiones de formas dramáticas. Y lo hacen no sólo porque representemos oportunidades económicas, sino también por el atractivo de nuestro modelo de convivencia y nuestro contrato social, que garantizan la estabilidad y el acceso a derechos individuales y colectivos. Concentrar recursos escasos en pocas acciones en torno a inversiones privadas puede generar resultados visibles a corto plazo, pero arriesga erosionar un complejo tejido de redes institucionales y de personas que trabajan en desarrollo en torno a valores compartidos. El objetivo, aun complejo y más lento, debería ser aumentar la eficacia del desarrollo y después atraer la inversión privada, mejorando nuestro liderazgo geoestratégico siempre sobre el acervo de la cooperación europea.

Riesgo 2: prescribir sin compartir

Así como no debemos pensar que los elementos distintivos del modelo europeo seguirán estando presentes si no los proyectamos activamente, también debemos ser conscientes de los límites de las narrativas impuestas unilateralmente. En una política de desarrollo del poder arriesgamos dinámicas en las que damos por hecho que nuestras prioridades son compartidas de forma universal y automática por nuestros países socios; que sabemos exactamente qué necesitan. Tendemos a intentar exportar modelos de forma unidireccional, en vez de escuchar activamente, intercambiar conocimiento y aprender de forma conjunta.

El futuro de nuestra cooperación no debería basarse en volver al futuro de una política de inversiones de los años 70 del siglo pasado, la exportación, acompañada por asistencias técnicas, de tecnologías de producción no necesariamente sostenibles en el tejido empresarial ni alineadas con los procesos de desarrollo de nuestros socios, aun cuando sólo pretendamos promover su integración en las cadenas de valor del comercio mundial. Políticamente, puede ser atractivo para ambos lados construir grandes paquetes de inversión privada envueltos en acciones de desarrollo. Sin embargo, esto obvia la construcción previa de capacidades de diseño y ejecución de políticas de inversión y la facilitación de alianzas sostenibles en torno a objetivos compartidos, necesarias para aumentar la coherencia de nuestras políticas y para canalizar flujos financieros privados hacia una triple transición verde, digital y socioeconómica que sea sostenible y justa, sin dejar a nadie atrás. No sólo nos arriesgamos a perder impacto transformador en términos de desarrollo sino a ser acusados de neocolonialismo económico, socavando el objetivo inicial de mejorar nuestra proyección geoestratégica y de contar con mayor presencia para poder defender valores y estándares normativos.

Por una cooperación geoestratégica enmarcada en valores y guiada por prioridades y agendas compartidas

La Unión Europea nació para poner fin a las políticas de poder clásicas, y representa hoy en día 27 formas diversas de aplicar políticas compartidas. La Agenda 2030 nos da un marco común con nuestros países socios sobre el que podemos construir respuestas conjuntas ante retos globales, alimentando cotidianamente un multilateralismo basado en reglas. Para ello, debemos contribuir a la institucionalización de los ejercicios de concertación transfronteriza y seguir proyectando nuestro modelo de integración regional, un espejo en el que se miran muchos de nuestros socios.

Para que nuestros loables esfuerzos tengan un impacto sostenible e inclusivo sobre las personas y el planeta, debemos mantener una fuerte apuesta por acompañar procesos iterativos de políticas públicas que respondan a las realidades y los contratos sociales de los países, con la cohesión social como marco de la estabilidad y la creación de empleo decente como condición para la sostenibilidad del desarrollo. 

Para ello, es necesario ordenar nuestras diferentes modalidades de cooperación en torno a alianzas estructuradas y permanentes entre administraciones de nuestros Estados miembros y de los países socios. Estas alianzas entre pares permiten entender en profundidad los procesos de reforma y, facilitadas por actores especializados, permiten la orientación de las diferentes acciones e instrumentos de cooperación hacia resultados de desarrollo. El principio de “policy first” pretende guiar la acción de la Unión Europea en función de sus prioridades geoestratégicas. Debemos aterrizarlo operativamente como un principio de eficacia del desarrollo, que estructure la cooperación técnica, la financiera y las inversiones, para que todas ellas acompañen de forma coherente y eficaz las prioridades compartidas con nuestros socios. 

Los programas regionales de cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe ya cuentan con iniciativas innovadoras en este sentido. Éstos incorporan la metodología de las “mesas país”, que permite estructurar  el diálogo de políticas para resolver retos de desarrollo sectoriales y multidimensionales de forma coherente, permanente y adaptable. La tarea pendiente es hacer converger mejor las diferentes modalidades de cooperación y vincularse más eficazmente con mecanismos de financiación, como los marcos de financiación nacionales integrados (INFF, por sus siglas en inglés). El espacio euro-latinoamericano de cooperación es, en cierta medida, un laboratorio para estas nuevas formas de cooperación. Es fundamental preservar en él una agenda de valores compartidos, horizontal y bidireccional, que vaya por delante de las cifras, más o menos creíbles, de los paquetes de inversión que pretendamos movilizar.

Construyamos, desde estas experiencias, un relato propio entorno a un multilateralismo renovado, basado en alianzas entre pares para abordar retos comunes desde valores y prioridades compartidas. Contribuyamos a una cooperación al desarrollo más geoestratégica, que emane de la esencia de los valores multilaterales y el saber hacer distintivo de la Unión Europea.