Ces jours-ci, les hauts responsables à Washington et à Pékin ne sont d’accord sur rien sauf sur une chose : la confrontation entre leurs deux pays entre dans une phase décisive dans la décennie qui commence. Quelles que soient les stratégies poursuivies par les deux parties ou les événements qui se produiront, la tension entre les États-Unis et la Chine augmentera et la concurrence s’intensifiera ; c’est inévitable. La guerre, toutefois, ne l’est pas. Il reste possible pour les deux pays de mettre en place des garde-fous qui empêcheraient une catastrophe : un cadre commun pour ce que j’appelle la « concurrence stratégique contrôlée » réduirait le risque que la concurrence ne dégénère en conflit ouvert.
Le Parti communiste chinois est de plus en plus persuadé que, d’ici la fin de la décennie, l’économie chinoise dépassera enfin celle des États-Unis pour devenir la plus importante au monde en termes de PIB aux taux de change du marché. Les élites occidentales peuvent rejeter l’importance de ce jalon, mais pas le Politburo du PCC. Pour la Chine, la taille compte toujours. Le fait de prendre la première place, ainsi que l’avancement de la capacité technologique chinoise, vont booster la confiance, l’affirmation et l’influence de Pékin dans ses relations avec Washington. Pékin a désormais l’intention d’achever son programme de modernisation militaire d’ici 2027 (sept ans en avance sur le calendrier précédent), dans le but principal de donner à la Chine un avantage décisif dans tous les scénarios imaginables d’un conflit avec les États-Unis au sujet de Taïwan. Une victoire dans un tel conflit permettrait au président Xi Jinping de procéder à une réunification forcée avec Taïwan avant de quitter le pouvoir – un exploit qui le placerait au même niveau que Mao Zedong au sein du panthéon du PCC.
Washington doit décider de la réponse à apporter à l’agenda assertif de Pékin – et vite. Si les États-Unis devaient opter pour le découplage économique et la confrontation ouverte, tous les pays du monde seraient contraints de prendre parti, et le risque d’escalade ne ferait que croître. Parmi les décideurs et les experts, il existe un scepticisme compréhensible quant à savoir si Washington et Pékin peuvent éviter une telle issue. Beaucoup doutent que les dirigeants américains et chinois puissent trouver un cadre pour gérer leurs relations diplomatiques, leurs opérations militaires et leurs activités dans le cyberespace selon des paramètres convenus qui maximiseraient la stabilité, éviteraient une escalade accidentelle et feraient place aux forces concurrentielles et collaboratives dans la relation. Les deux pays doivent envisager quelque chose de semblable aux procédures et mécanismes que les États-Unis et l’Union soviétique ont mis en place pour régir leurs relations après la crise des missiles de Cuba – mais dans ce cas, sans passer d’abord par l’expérience de mort imminente d’une guerre évitée de justesse.
Une concurrence stratégique contrôlée impliquerait l’établissement de certaines limites strictes sur les politiques et les comportements de chaque pays en matière de sécurité, mais permettrait une concurrence totale et ouverte dans les domaines diplomatique, économique et idéologique. Elle permettrait également à Washington et à Pékin de coopérer dans certains domaines par le biais d’accords bilatéraux mais aussi de forums multilatéraux. Bien qu’un tel cadre soit difficile à construire, il est toujours possible de le faire – et les alternatives risquent d’être catastrophiques.
Les deux pays doivent envisager quelque chose de semblable aux procédures et mécanismes que les États-Unis et l’Union soviétique ont mis en place pour régir leurs relations après la crise des missiles de Cuba – mais dans ce cas, sans passer d’abord par l’expérience de mort imminente d’une guerre évitée de justesse.
Kevin Rudd
La vision à long terme de Pékin
Aux États-Unis, peu de gens se sont intéressés aux moteurs politiques et économiques intérieurs de la grande stratégie chinoise, au contenu de cette stratégie ou à la manière dont la Chine l’a mise en œuvre au cours des dernières décennies. La conversation à Washington a porté sur ce que les États-Unis devraient faire, sans apporter beaucoup de réflexion sur la question de savoir si un plan d’action donné pourrait entraîner de réels changements dans la trajectoire stratégique de la Chine. Les déclarations particulièrement grandiloquentes, telles que les menaces de changement de régime évoquées par l’administration Trump, sont tout à fait contre-productives car elles renforcent la main de Xi à l’intérieur, lui permettant d’invoquer la menace d’une ingérence étrangère pour justifier des mesures de sécurité intérieure toujours plus strictes, ce qui lui permet de rallier plus facilement les élites mécontentes du PCC à la solidarité contre une menace extérieure.
Ce dernier facteur est particulièrement important pour Xi, car l’un de ses principaux objectifs est de rester au pouvoir jusqu’en 2035, date à laquelle il aura 82 ans, l’âge auquel Mao est décédé. La détermination de Xi à y parvenir se reflète dans l’abolition par le Parti de la limitation des mandats, dans sa récente annonce d’un plan économique qui s’étend jusqu’en 2035, et dans le fait que Xi n’a même pas fait allusion à la personne qui pourrait lui succéder alors qu’il ne reste que deux ans à son mandat officiel. Xi a connu quelques difficultés au début de l’année 2020 en raison d’un ralentissement de l’économie et de la pandémie de Covid-19, dont les origines chinoises ont mis le PCC sur la défensive. Mais, à la fin de l’année, les médias officiels chinois le saluaient comme le nouveau « grand navigateur et timonier » du Parti qui avait remporté une « guerre populaire » héroïque contre le nouveau coronavirus. En effet, la position de Xi a été grandement favorisée par la gestion désordonnée de la pandémie aux États-Unis et dans un certain nombre d’autres pays occidentaux, que le PCC a mis en avant comme preuve de la supériorité inhérente du système autoritaire chinois.
Entre-temps, Xi a mené une répression massive contre la minorité ouïghoure de Chine dans la région du Xinjiang, lancé des campagnes de répression à Hong Kong, en Mongolie intérieure et au Tibet, et étouffé la dissidence parmi les intellectuels, les avocats, les artistes et les organisations religieuses à travers la Chine. Xi en est venu à croire que la Chine ne doit plus craindre les sanctions que les États-Unis pourraient imposer à son pays ou à des responsables chinois individuels en réponse à des violations des droits de l’homme. Selon lui, l’économie chinoise est désormais suffisamment forte pour résister à de telles sanctions, et le Parti peut également protéger les fonctionnaires de toute retombée. En outre, il est peu probable que les sanctions unilatérales américaines soient adoptées par d’autres pays, par crainte de représailles chinoises. Néanmoins, le PCC reste sensible aux dégâts qui peuvent être causés à l’image de marque mondiale de la Chine par des révélations continues sur la manière dont elle traite les minorités. C’est pourquoi Pékin est devenu plus actif dans les forums internationaux, notamment au Conseil des droits de l’homme de l’ONU, où il a rallié le soutien à sa campagne visant à repousser les normes universelles établies de longue date en matière de droits de l’homme, tout en attaquant régulièrement les États-Unis pour leurs abus présumés de ces mêmes normes.
Xi a également l’intention de parvenir à l’autosuffisance de la Chine pour contrer tout effort de Washington visant à découpler l’économie des États-Unis de celle de la Chine ou à utiliser le contrôle américain du système financier mondial pour bloquer l’essor de Pékin. Cette poussée est au cœur de ce que Xi décrit comme l’économie à « double circulation » (双循环) de la Chine : son abandon de la dépendance aux exportations au profit de la consommation intérieure comme moteur à long terme de la croissance économique et son projet de s’appuyer sur la force d’attraction du plus grand marché de consommation du monde pour attirer les investisseurs et les fournisseurs étrangers en Chine, aux conditions de Pékin. Xi met également l’accent sur la centralité de l’« autosuffisance » nationale, y compris une stratégie pour la R&D technologique et la fabrication afin de réduire la dépendance de la Chine aux importations de certaines technologies de base, telles que les semi-conducteurs.
Le problème avec cette approche est qu’elle donne la priorité au contrôle du Parti et aux entreprises d’État sur le secteur privé chinois, travailleur, innovant et entreprenant, qui est le principal responsable de la remarquable réussite économique du pays au cours des deux dernières décennies. Pour faire face à une menace économique externe perçue comme venant de Washington et à une menace politique interne venant d’entrepreneurs privés dont l’influence à long terme menace le pouvoir du PCC, Xi est confronté à un dilemme courant dans les régimes autoritaires : renforcer le contrôle politique central sans nuire à la confiance et au dynamisme des entreprises.
La réunification pacifique n’étant plus à l’ordre du jour, la stratégie de Xi est désormais claire : augmenter considérablement le niveau de puissance militaire que la Chine peut exercer dans le détroit de Taïwan, à tel point que les États-Unis ne seraient plus disposés à livrer une bataille que Washington jugerait probablement perdante.
Kevin Rudd
Xi est confronté à un dilemme similaire lorsqu’il s’agit de ce qui est peut-être son objectif primordial : assurer le contrôle de Taïwan. Il semble avoir conclu que la Chine et Taïwan sont aujourd’hui plus éloignés d’une réunification pacifique qu’à aucun moment au cours des 70 dernières années. Cette conclusion est probablement correcte, mais la Chine ignore souvent son propre rôle dans l’élargissement du fossé. Beaucoup de ceux qui croyaient que la Chine libéraliserait progressivement son système politique à mesure qu’elle ouvrirait son système économique et deviendrait plus connectée au reste du monde espéraient également que ce processus permettrait finalement à Taïwan de se sentir plus à l’aise avec une certaine forme de réunification. Au lieu de cela, la Chine est devenue plus autoritaire sous Xi, et la promesse de réunification selon la formule « un pays, deux systèmes » s’est évaporée alors que les Taïwanais se tournent vers Hong Kong, où la Chine a imposé une nouvelle loi sévère sur la sécurité nationale, arrêté des politiciens de l’opposition et restreint la liberté des médias.
La réunification pacifique n’étant plus à l’ordre du jour, la stratégie de Xi est désormais claire : augmenter considérablement le niveau de puissance militaire que la Chine peut exercer dans le détroit de Taïwan, à tel point que les États-Unis ne seraient plus disposés à livrer une bataille que Washington jugerait probablement perdante. Sans le soutien des États-Unis, Xi estime que Taïwan capitulerait ou se battrait seule, et perdrait. Cette approche sous-estime toutefois radicalement trois facteurs : la difficulté d’occuper une île qui a la taille des Pays-Bas, le relief de la Norvège et une population bien armée de 25 millions d’habitants ; les dommages irréparables à la légitimité politique internationale de la Chine qui résulteraient d’une utilisation aussi brutale de la force militaire ; ainsi que la profonde imprévisibilité de la politique intérieure américaine, qui déterminerait la nature de la réponse américaine si et quand une telle crise surviendrait. Pékin, en projetant son propre réalisme stratégique profond sur Washington, a conclu que les États-Unis ne mèneraient jamais une guerre qu’ils ne pourraient pas gagner, parce qu’une telle action serait définitive pour l’avenir de la puissance, du prestige et de la position mondiale des États-Unis. Ce que la Chine n’inclut pas dans ce calcul, c’est la possibilité inverse : que l’échec de la lutte pour une démocratie amie que les États-Unis ont soutenue pendant toute la période d’après-guerre serait également catastrophique pour Washington, notamment en termes de perception des alliés des États-Unis en Asie, qui pourraient conclure que les garanties de sécurité américaines sur lesquelles ils ont longtemps compté sont sans valeur – et chercher alors leurs propres arrangements avec la Chine.
Quant aux revendications maritimes et territoriales de la Chine dans les mers de Chine orientale et méridionale, Xi ne cédera pas d’un pouce. Pékin continuera à maintenir la pression sur ses voisins d’Asie du Sud-Est en mer de Chine méridionale ainsi qu’en mer de Chine orientale contre le Japon en contestant activement les opérations de liberté de navigation, en sondant tout affaiblissement de la détermination individuelle ou collective – mais en s’abstenant de toute provocation susceptible de déclencher une confrontation militaire directe avec Washington, car à ce stade, Pékin n’est pas totalement convaincu qu’il gagnerait. En attendant, la Chine déploiera pleinement son levier économique dans l’espoir de garantir la neutralité de la région en cas d’incident ou de crise militaire impliquant les États-Unis ou leurs alliés.
Derrière tous ces choix stratégiques se cache la conviction de Xi, reflétée dans les déclarations officielles chinoises et la littérature du PCC, que les États-Unis connaissent un déclin structurel régulier et irréversible. Cette conviction s’appuie désormais sur un ensemble considérable de preuves. Un gouvernement américain divisé n’a pas réussi à élaborer une stratégie nationale d’investissement à long terme dans les infrastructures, l’éducation et la recherche scientifique et technologique de base. L’administration Trump a endommagé les alliances américaines, abandonné la libéralisation du commerce, retiré les États-Unis de leur rôle de leader de l’ordre international d’après-guerre et paralysé la capacité diplomatique des États-Unis. Le retrait chaotique de l’administration Biden d’Afghanistan a renforcé l’opinion de Pékin sur le déclin de la crédibilité et de la capacité de résistance de l’Amérique sur la scène mondiale. Entre-temps, le Parti républicain a été détourné par l’extrême droite, et la classe politique et l’électorat américain sont si profondément polarisés qu’il sera difficile pour tout président de gagner un soutien bipartite pour une stratégie cohérente à long terme vis-à-vis de la Chine. Washington, estime Xi, a très peu de chances de retrouver sa crédibilité et sa confiance en tant que leader régional et mondial. Il parie qu’au cours de la prochaine décennie d’autres leaders mondiaux finiront par partager ce point de vue et commenceront à ajuster leurs positions stratégiques en conséquence, passant progressivement de l’équilibre avec Washington contre Pékin à la couverture entre les deux puissances, puis au ralliement à la Chine.
Tout ajustement de la politique chinoise à l’égard de Washington est donc susceptible d’être tactique plutôt que stratégique. Il y a eu une continuité remarquable dans la stratégie chinoise envers les États-Unis depuis l’arrivée au pouvoir de Xi Jinping en 2013, et Pékin a été surpris par le degré relativement limité de la riposte de Washington, du moins jusqu’à récemment. Xi, animé par un sentiment de déterminisme marxiste-léniniste, croit également que l’histoire est de son côté. Comme Mao avant lui, il est devenu un formidable concurrent stratégique pour les États-Unis.
Mais la Chine s’inquiète de la possibilité que Washington s’en prenne à Pékin dans les années précédant la dissipation définitive de la puissance américaine. L’inquiétude de Xi ne concerne pas seulement un conflit militaire potentiel, mais aussi tout découplage économique rapide et radical. En outre, l’establishment diplomatique du PCC craint que l’administration Biden, réalisant que les États-Unis seront bientôt incapables d’égaler la puissance chinoise à eux seuls, travaille à la formation d’une coalition efficace de pays à travers le monde capitaliste démocratique dans le but de contrebalancer la Chine collectivement. En particulier, les dirigeants du PCC craignent que la démarche du président Joe Biden, qui cherche à combiner les efforts des alliés et des partenaires en Europe et en Asie, si elle est couronnée de succès, n’annonce un environnement stratégique beaucoup plus difficile pour la Chine.
Tout ajustement de la politique chinoise à l’égard de Washington est susceptible d’être tactique plutôt que stratégique.
Kevin Rudd
Coincé au milieu
Le plus grand cadeau que Trump ait fait à Pékin est de loin le ravage que sa présidence a déclenché, non seulement à l’intérieur des États-Unis, mais aussi dans la relation entre Washington et ses alliés. La Chine a pu exploiter les nombreuses failles qui se sont développées entre les démocraties libérales alors qu’elles tentaient de naviguer dans les eaux du protectionnisme, du négationnisme climatique, du nationalisme et du mépris de Trump pour toute forme de multilatéralisme. Pendant les années Trump, Pékin a bénéficié non pas de ce qu’il offrait au monde, mais de ce que Washington avait cessé d’offrir. Le résultat a été que la Chine a remporté des victoires telles que l’accord massif de libre-échange Asie-Pacifique connu sous le nom de Partenariat régional économique global. Cet accord a été suivi de ce qui semblait être une première victoire avec la signature de l’Accord global sur les investissements (CAI) entre l’Union et la Chine, qui menaçait d’enchevêtrer les économies chinoise et européenne dans une mesure bien plus importante que ne le souhaiterait Washington.
L’élection de Biden a fondamentalement changé cette dynamique. En termes de relations bilatérales, l’administration Biden a fait preuve de plus de continuité que de changement, adoptant une approche envers Pékin définie par le secrétaire d’État Antony Blinken comme étant « compétitive lorsqu’elle devrait l’être, collaborative lorsqu’elle peut l’être et contradictoire lorsqu’elle doit l’être ». Cependant, dans le même temps, l’administration Biden a rapidement fait du renforcement des alliances et des partenariats multilatéraux des États-Unis le cœur de sa stratégie pour s’assurer une plus grande « position de force » à partir de laquelle traiter avec la Chine.
Cela s’est produit sur deux fronts principaux : en Asie, où l’administration Biden s’est efforcée de relancer et de renforcer le dialogue de sécurité quadrilatéral (ou « Quad ») avec le Japon, l’Australie et l’Inde ; et en Europe, où Biden a cherché à tenter l’Union européenne et l’OTAN, ainsi que les pays du G7, pour former un front plus uni sur la politique à adopter face à la Chine. En Asie, le Quad a rapidement approfondi et élargi sa coopération sous Biden, les quatre pays partageant des préoccupations sécuritaires rapidement croissantes quant au comportement assertif de la Chine dans la région. En Europe, cependant, les résultats des efforts de Biden ont été beaucoup plus mitigés.
En juin 2021, le président Biden a effectué un long voyage en Europe où il a rencontré à la fois des hauts responsables de l’Union et de l’OTAN. Dans chaque cas, les relations avec la Chine sont devenues le principal sujet de discussion, et Biden semblait initialement avoir obtenu un certain succès dans l’alignement des stratégies. Les États-Unis et l’Union européenne ont convenu de « se consulter et de coopérer étroitement sur l’ensemble des questions dans le cadre de nos approches respectives, similaires et à multiples facettes face à la Chine » et ont annoncé leur intention de mettre en place un « Conseil du commerce et de la technologie » pour aider à coordonner les réponses communes. L’OTAN a publié un communiqué affirmant que « les ambitions déclarées et le comportement affirmé de la Chine présentent des défis systémiques pour l’ordre international fondé sur des règles », tout en acceptant « d’engager la Chine en vue de défendre les intérêts de sécurité de l’Alliance. »
Cependant, en vérité, l’Europe est restée hésitante et divisée sur la manière de gérer ses relations avec la Chine. Après le sommet de l’OTAN, par exemple, le président français Emmanuel Macron a écarté l’idée de former une opposition commune à la Chine par le biais de l’OTAN, en déclarant : « Dans mon livre, la Chine ne fait pas partie de la géographie atlantique, ou alors ma carte a un problème ». La chancelière allemande Angela Merkel a également déclaré que, si « la Chine est un rival sur de nombreuses questions… dans le même temps, elle est un partenaire sur de nombreuses questions », soulignant que « nous devons trouver le bon équilibre. »
Cette déclaration reflète une division visible qui s’est développée au sein de l’Europe. D’un côté, il y a la Commission européenne et les plus grandes économies du continent, dont l’Allemagne et la France, qui voient le plus d’avantages économiques à un engagement continu avec la Chine et soulignent de plus en plus la nécessité d’adopter ce que Macron a appelé « l’autonomie stratégique » – ou en d’autres termes, maintenir une position indépendante au lieu de s’aligner avec les États-Unis contre la Chine dans ce qu’ils craignent de voir évoluer en une nouvelle guerre froide. De l’autre, on trouve le Parlement européen et de nombreux petits États du continent – actuellement menés symboliquement par la Lituanie, qui a risqué la colère de Pékin en 2021 en ouvrant des relations diplomatiques avec Taipei – qui préféreraient voir l’Europe adopter une position plus belliqueuse aux côtés de Washington contre la coercition économique, les violations des droits de l’homme, les cyber-intrusions et la coopération en matière de sécurité avec la Russie de la Chine.
Nulle part cette division n’a été plus clairement démontrée que dans le débat sur le CAI. L’accord a été signé en fanfare par la Commission en janvier 2021 – en partie à la suite de discussions directes entre Merkel, Macron, von der Leyen et Xi Jinping – mais sa ratification a ensuite été gelée par le Parlement en mai. Les événements s’étaient précipités après le mois de mars lorsque l’UE (en coordination avec les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada) a dévoilé des sanctions en matière de droits de l’homme contre la Chine – pour la première fois depuis 1989 – en réponse aux preuves croissantes de violations des droits de l’homme à grande échelle dans le Xinjiang. Après l’imposition de ces sanctions, Pékin a immédiatement riposté avec semble-t-il peu de compréhension des conséquences probables. Elle a imposé ses propres sanctions à la fois à un large éventail de groupes de réflexion politiques européens et à des universitaires effectuant des recherches sur le Xinjiang ainsi qu’à – plus important encore – plusieurs commissions de l’Union et à des membres du Parlement européen. Les législateurs européens ont été outrés et ont voté pour suspendre tout avancement sur le CAI jusqu’à ce que les sanctions chinoises soient levées.
Comme l’a déclaré à l’époque le président allemand de la délégation du Parlement européen pour les relations avec la Chine, Reinhard Bütikofer, Pékin a commis une erreur stratégique majeure dans la mesure où « ils avaient finalement atteint l’un de leurs principaux objectifs, à savoir creuser un fossé entre l’Union européenne et les États-Unis » avec un accord sur le CAI, lorsque « la Chine a fait une erreur de calcul et s’est tirée une balle dans le pied ». D’autres parlementaires ont exprimé des sentiments similaires et ont souligné qu’à leurs yeux la porte de Washington était désormais ouverte pour travailler plus étroitement avec l’Europe afin de contraindre la Chine sur de multiples fronts. Néanmoins, la Commission a souligné qu’elle avait toujours l’intention de faire passer l’IPE, d’une manière ou d’une autre, ce qui illustre la persistance du fossé. Ce fossé n’a fait que s’élargir après le retrait de Biden d’Afghanistan, qui a pris les capitales européennes par surprise.
Plus récemment, cependant, l’administration Biden semble avoir elle-même été frustrée par les équivoques de l’Europe, et a décidé de miser plus fortement sur ses alliés en Asie à la place. Cela a été démontré de manière spectaculaire par la signature en septembre d’un accord entre les États-Unis et le Royaume-Uni pour fournir à l’Australie huit sous-marins à propulsion nucléaire, ainsi que d’autres aides à la défense, torpillant ainsi un accord australien existant de 66 milliards de dollars pour acheter de tels sous-marins à la France. Le ministre français des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, a qualifié cette décision de « coup de poignard dans le dos » et de similaire à « ce que M. Trump avait l’habitude de faire ». Lui-même et le chef de la politique étrangère de l’Union, Josep Borrell, ont déclaré que cela renforçait la nécessité de parvenir à une « autonomie stratégique » européenne.
L’administration Biden semble avoir elle-même été frustrée par les équivoques de l’Europe et a décidé de miser plus fortement sur ses alliés en Asie à la place. Cela a été démontré de manière spectaculaire par la signature en septembre d’un accord entre les États-Unis et le Royaume-Uni pour fournir à l’Australie huit sous-marins à propulsion nucléaire, torpillant ainsi un accord australien existant de 66 milliards de dollars pour acheter de tels sous-marins à la France.
Kevin Rudd
En bref, Xi Jinping sait que la porte pour la Chine n’est pas encore fermée en Europe. Pourtant, il sait aussi que cela pourrait bientôt changer, compte tenu des élections allemandes puis françaises en 2021 et début 2022. En particulier, la perte de l’esprit d’entreprise d’Angela Merkel a profondément assombri les perspectives de Pékin – comme l’ambassadeur chinois aux États-Unis, Qin Gang, l’aurait déclaré à un interlocuteur : « L’apogée des relations germano-chinoises est terminée. La Chine est prête à faire jouer ses muscles dès que Berlin changera de position. »
À mesure que la Chine devient plus riche et plus forte, les alliés les plus importants et les plus proches des États-Unis deviendront de plus en plus cruciaux pour Washington. Pour la première fois depuis plusieurs décennies, les États-Unis auront bientôt besoin du poids combiné de leurs alliés pour maintenir un équilibre global des forces contre un adversaire. Pendant ce temps, la Chine continuera à essayer d’éloigner des pays des États-Unis – y compris en Asie et en Europe – en utilisant une combinaison de carottes et de bâtons économiques. Plus autonome ou non, la réalité est que l’Europe se trouvera de plus en plus prise entre la Chine et les États-Unis, car les deux puissances savent que l’Europe représente une sorte de « swing state » potentiellement décisif dans la lutte entre les États-Unis et la Chine pour l’influence mondiale.
Mais la dure vérité pour l’administration Biden est que, pour empêcher la Chine de réussir, elle doit s’engager à ouvrir complètement l’économie américaine à ses principaux partenaires stratégiques. Les États-Unis s’enorgueillissent d’avoir l’une des économies les plus ouvertes du monde. Or même avant le pivot de Trump vers le protectionnisme, ce n’était pas le cas. Washington a longtemps imposé, même à ses alliés les plus proches, de formidables barrières tarifaires et non tarifaires au commerce, aux investissements, aux capitaux, aux technologies et aux talents. Si les États-Unis souhaitent rester le centre de ce que l’on appelait jusqu’à récemment « le monde libre », ils doivent créer une économie sans faille au-delà des frontières nationales de leurs principaux partenaires et alliés asiatiques, européens et nord-américains. Pour ce faire, Biden doit surmonter les impulsions protectionnistes que Trump a exploitées et susciter un soutien pour de nouveaux accords commerciaux ancrés dans des marchés ouverts. Ce ne sera bien sûr pas une tâche facile.
Une concurrence stratégique contrôlée
La nature profondément conflictuelle des objectifs stratégiques américains et chinois et la nature profondément compétitive de la relation peuvent faire en sorte que le conflit, voire la guerre, semble inévitable – même si aucun des deux pays ne souhaite cette voie. La Chine cherchera à atteindre une domination économique mondiale et une supériorité militaire régionale sur les États-Unis sans provoquer de conflit direct avec Washington et ses alliés. Une fois qu’elle aura atteint la supériorité, la Chine modifiera alors progressivement son comportement à l’égard des autres États, en particulier lorsque leurs politiques entrent en conflit avec la définition en constante évolution que la Chine donne de ses intérêts nationaux fondamentaux. En plus de cela, la Chine a déjà cherché à rendre progressivement le système multilatéral plus contraignant pour ses intérêts et valeurs nationales.
Mais une transition graduelle et pacifique vers un ordre international qui s’adapte au leadership chinois semble aujourd’hui beaucoup moins probable qu’il y a quelques années. Malgré toutes les excentricités et les défauts de l’administration Trump, sa décision de faire de la Chine un concurrent stratégique, de mettre officiellement fin à la doctrine de l’engagement stratégique et de lancer une guerre commerciale avec Pékin a réussi à faire comprendre que Washington était prête à livrer un combat important. Le plan de l’administration Biden visant à reconstruire les fondements de la puissance nationale américaine à l’intérieur, à rebâtir les alliances américaines à l’étranger et à rejeter un retour simpliste aux formes antérieures d’engagement stratégique avec la Chine signale que la lutte se poursuivra, bien que tempérée par une coopération dans un certain nombre de domaines définis.
La question pour Washington et Pékin est donc de savoir s’ils peuvent mener ce haut niveau de compétition stratégique dans le cadre de paramètres convenus qui réduiraient le risque de crise, de conflit et de guerre. En théorie, c’est possible ; en pratique, cependant, l’érosion quasi-complète de la confiance entre les deux a radicalement augmenté le degré de difficulté. En effet, de nombreux membres de la communauté de sécurité nationale américaine pensent que le PCC n’a jamais eu aucun scrupule à mentir ou à cacher ses véritables intentions afin de tromper ses adversaires. Dans cette optique, la diplomatie chinoise vise à lier les mains des adversaires et à faire gagner du temps à la machine militaire, de sécurité et de renseignement de Pékin pour atteindre la supériorité et établir de nouveaux faits sur le terrain. Par conséquent, pour obtenir un large soutien des élites américaines de la politique étrangère, tout concept de concurrence stratégique contrôlée devra inclure une stipulation par les deux parties de baser toute nouvelle règle de conduite sur une pratique réciproque de « fais confiance, mais vérifie ».
La question pour Washington et Pékin est donc de savoir s’ils peuvent mener ce haut niveau de compétition stratégique dans le cadre de paramètres convenus qui réduiraient le risque de crise, de conflit et de guerre. En théorie, c’est possible ; en pratique, cependant, l’érosion quasi-complète de la confiance entre les deux a radicalement augmenté le degré de difficulté.
Kevin Rudd
L’idée de concurrence stratégique contrôlée est ancrée dans une vision profondément réaliste de l’ordre mondial. Elle accepte que les États continuent à chercher la sécurité en établissant un équilibre des forces en leur faveur, tout en reconnaissant que, ce faisant, ils sont susceptibles de créer des dilemmes de sécurité pour d’autres États dont les intérêts fondamentaux peuvent être désavantagés par leurs actions. Dans ce cas, l’astuce consiste à réduire le risque pour les deux parties au fur et à mesure que la compétition entre elles se déroule en élaborant conjointement un nombre limité de règles de conduite qui contribueront à prévenir la guerre. Ces règles permettront à chaque partie de se livrer une concurrence vigoureuse dans tous les domaines politiques et régionaux. Mais si l’une ou l’autre des parties enfreint les règles, les jeux sont faits et l’on revient à toutes les incertitudes dangereuses de la loi de la jungle.
La première étape de la construction d’un tel cadre consisterait à identifier quelques mesures immédiates que chaque partie doit prendre pour qu’un dialogue de fond puisse avoir lieu et un nombre limité de limites strictes que les deux parties (et les alliés des États-Unis) doivent respecter. Les deux parties doivent s’abstenir, par exemple, de toute cyberattaque visant les infrastructures critiques. Washington doit revenir au strict respect de la politique d' »une seule Chine », notamment en mettant fin aux visites de haut niveau provocatrices et inutiles de l’administration Trump à Taipei. De son côté, Pékin doit mettre un frein à sa récente série d’exercices, de déploiements et de manœuvres militaires provocateurs dans le détroit de Taïwan. En mer de Chine méridionale, Pékin ne doit plus réclamer ou militariser d’autres îles et doit s’engager à respecter la liberté de navigation et de mouvement des avions sans contestation ; de leur côté, les États-Unis et leurs alliés pourraient alors (et seulement alors) réduire le nombre d’opérations qu’ils mènent en mer. De même, la Chine et le Japon pourraient réduire leurs déploiements militaires en mer de Chine orientale d’un commun accord et au fil du temps.
Si les deux parties pouvaient se mettre d’accord sur ces stipulations, chacune devrait accepter que l’autre tente toujours de maximiser ses avantages tout en s’abstenant d’enfreindre les limites. Washington et Pékin continueraient à se disputer l’influence stratégique et économique dans les différentes régions du monde. Ils continueraient à chercher un accès réciproque aux marchés de l’autre et prendraient encore des mesures de rétorsion lorsque cet accès leur serait refusé. Ils continueraient à se faire concurrence sur les marchés des investissements étrangers, les marchés technologiques, les marchés des capitaux et les marchés des devises. Et ils se livreraient probablement une compétition mondiale pour les cœurs et les esprits, Washington soulignant l’importance de la démocratie, des économies ouvertes et des droits de l’homme, et Pékin mettant en avant son approche du capitalisme autoritaire et ce qu’il appelle « le modèle de développement chinois ».
Cependant, même au milieu d’une compétition qui s’intensifie, il y aura une certaine place pour la coopération dans un certain nombre de domaines critiques. Cela s’est produit même entre les États-Unis et l’Union soviétique au plus fort de la guerre froide. Elle devrait certainement être possible maintenant entre les États-Unis et la Chine, alors que les enjeux sont loin d’être aussi élevés. En plus de collaborer sur le changement climatique, les deux pays pourraient mener des négociations bilatérales sur le contrôle des armes nucléaires, notamment sur la ratification mutuelle du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires, et travailler à un accord sur les applications militaires acceptables de l’intelligence artificielle. Ils pourraient coopérer au désarmement nucléaire de la Corée du Nord et à la prévention de l’acquisition d’armes nucléaires par l’Iran. Ils pourraient entreprendre une série de mesures de confiance dans la région indo-pacifique, telles que des missions coordonnées d’intervention en cas de catastrophe et des missions humanitaires. Ils pourraient travailler ensemble pour améliorer la stabilité financière mondiale, notamment en acceptant de rééchelonner les dettes des pays en développement durement touchés par la pandémie. Enfin, ils pourraient construire ensemble un meilleur système de distribution des vaccins contre le Covid-19 dans le monde en développement.
Cette liste est loin d’être exhaustive. Mais la justification stratégique de tous les points est la même : il est préférable pour les deux pays d’opérer dans un cadre commun de concurrence contrôlée plutôt que de ne pas avoir de règles du tout. Ce cadre devrait être négocié entre un représentant de haut niveau désigné et de confiance de Biden et un homologue chinois proche de Xi ; seul un tel canal direct et de haut niveau pourrait conduire à des accords confidentiels sur les limites à respecter par les deux parties. Ces deux personnes deviendraient également les points de contact en cas de violation, ce qui ne manquera pas de se produire de temps à autre, et celles qui contrôleraient les conséquences de ces violations. Au fil du temps, un niveau minimum de confiance stratégique pourrait émerger. Et peut-être que les deux parties découvriraient également que les avantages d’une collaboration continue sur les défis planétaires communs, tels que le changement climatique, pourraient commencer à affecter les autres domaines, plus compétitifs et même conflictuels, de la relation.
L’idée de concurrence stratégique contrôlée est ancrée dans une vision profondément réaliste de l’ordre mondial. Elle accepte que les États continuent à chercher la sécurité en établissant un équilibre des forces en leur faveur, tout en reconnaissant que, ce faisant, ils sont susceptibles de créer des dilemmes de sécurité pour d’autres États dont les intérêts fondamentaux peuvent être désavantagés par leurs actions.
Kevin Rudd
Nombreux seront ceux qui critiqueront cette approche comme étant naïve. Leur responsabilité, cependant, est de trouver quelque chose de mieux. Tant les États-Unis que la Chine sont actuellement à la recherche d’une formule pour gérer leur relation pour la dangereuse décennie à venir. La dure vérité est qu’aucune relation ne peut jamais être gérée sans qu’il y ait un accord de base entre les parties sur les termes de cette gestion.
Le match a commencé
Quelles seraient les mesures du succès si les États-Unis et la Chine s’accordaient sur un tel cadre stratégique commun ? Un signe de réussite serait que, d’ici 2030, ils aient évité une crise ou un conflit militaire à travers le détroit de Taïwan ou une cyberattaque débilitante. Une convention interdisant diverses formes de guerre robotique serait une victoire évidente, tout comme le fait que les États-Unis et la Chine agissent immédiatement ensemble, et avec l’Organisation mondiale de la santé, pour combattre la prochaine pandémie. Cependant, le signe de réussite le plus important serait peut-être une situation dans laquelle les deux pays seraient en concurrence dans une campagne ouverte et vigoureuse pour obtenir un soutien mondial pour les idées, les valeurs et les approches de résolution de problèmes que leurs systèmes respectifs offrent – avec un résultat qui reste à déterminer.
Le succès, comme on sait, a mille pères, et l’échec est orphelin. Mais l’exemple le plus démonstratif d’une approche ratée de la concurrence stratégique contrôlée serait celui de Taïwan. Si Xi devait calculer qu’il peut faire fi du bluff de Washington en rompant unilatéralement tout accord conclu en privé avec Washington, le monde se retrouverait dans une spirale de douleur. D’un seul coup, une telle crise réécrirait l’avenir de l’ordre mondial.
Quelques jours avant l’investiture de Biden, Chen Yixin, le secrétaire général de la Commission centrale des affaires politiques et juridiques du PCC, a déclaré que « la montée de l’Est et le déclin de l’Ouest sont devenus une tendance [mondiale] et les changements du paysage international sont en notre faveur. » Chen est un proche confident de Xi et une figure centrale de l’appareil de sécurité nationale de la Chine, normalement prudent – l’hybris de sa déclaration est donc notable. En réalité, il y a un long chemin à parcourir dans cette course. La Chine présente de multiples vulnérabilités intérieures qui sont rarement mentionnées dans les médias. Les États-Unis, en revanche, ont toujours leurs faiblesses bien en vue – mais ils ont démontré à plusieurs reprises leur capacité de réinvention et de restauration. Une compétition stratégique contrôlée mettrait en lumière les forces et testerait les faiblesses des deux grandes puissances – et permettrait au meilleur de gagner.
