La Chine américanise sa puissance

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Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’utilisation du levier économique à des fins politiques est l’apanage des États-Unis. ¹ Washington était en effet la seule puissance capable de réunir simultanément les trois conditions principales sous-tendant une telle approche : une diplomatie active et bien implantée, un écosystème d’entreprises stratégiques et un arsenal de lois pour les contrôler. Intégrée doctrinalement à une politique étrangère au service du renforcement de leur hégémonie militaire mondiale, l’ingérence américaine sur les marchés étrangers a constitué l’un des nombreux moyens d’exercer une pression sur les adversaires mais aussi parfois sur les alliés des États-Unis. Parallèlement, le développement, au sein de son espace juridique, d’entreprises ou d’écosystèmes leaders dans certains segments de l’économie qui ne pouvaient être reproduits ailleurs a été un instrument de puissance indispensable dans la mondialisation — on pense par exemple aux services technologiques ou aux technologies des semi-conducteurs, ainsi qu’au dollar en tant que monnaie de référence pour le commerce international. Enfin, les États-Unis ont longtemps été les seuls à disposer d’un véritable arsenal juridique et structurel composé de différents niveaux (législatif, exécutif et administratif), de bureaucraties compétentes et d’une pratique visant à perfectionner l’efficacité et l’applicabilité de ces outils au fil du temps. Ils sont ainsi devenus un véritable cas d’école pour décrire les mécanismes de l’arsenalisation du droit. 

Parmi les armes de cet arsenal juridique puissant, on peut citer l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), qui gère le plus grand dispositif de sanctions au monde, ou encore la « liste noire » des SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons), qui est le pivot central de la dimension économique de la politique étrangère américaine ². Elle est également utilisée pour imposer des sanctions contre l’Iran, Cuba, pour lutter contre le financement du terrorisme ou pour exercer une pression sur la Russie et la Chine. Au cœur de cet écosystème, le dollar devenu un goulet d’étranglement, comme le rappellent les travaux d’Edward Fishman ³ ou ceux d’Henry Farrell et Abraham Newman ⁴. Le Bureau of Industry and Security (BIS) dont l’importance ne cesse de croître, gère quant à lui les licences d’exportation, qui ne se limitent désormais plus aux équipements militaires traditionnels mais visent à contrôler tout transfert de technologie à l’étranger — qu’on pense aux contrôles à l’exportation mis en place par la Maison-Blanche de Joe Biden en 2022 sur les puces les plus avancées de Nvidia et AMD, ou à l’utilisation de cet outil juridique par Trump en juin 2026 pour empêcher l’accès de personnes physiques ou morales non américaines aux modèles Mythos et Fable d’Anthropic. Dans le même ordre d’idée, le puissant Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) se charge depuis maintenant plusieurs décennies d’examiner minutieusement les investissements sensibles dans le pays. C’est cet organisme qui est à l’origine des enquêtes qui ont conduit au blocage de certaines transactions importantes, dont beaucoup impliquaient des contreparties chinoises, confirmant la dimension évidemment géopolitique de ces instruments juridiques. 

Aucun pays au monde ne dispose d’un arsenal aussi sophistiqué et aucun non plus ne peut revendiquer d’avoir eu si souvent recours au levier économique au point d’influencer chaque État, chaque entreprise et chaque citoyen dans l’ensemble du système mondial. Ce dispositif a créé une situation bien documentée d’extraterritorialité impériale : en parvenant à cibler certaines entités uniquement parce qu’elles ont un lien avec les entités américaines par lesquelles passent forcément la mondialisation, la juridiction des États-Unis s’étend à l’échelle mondiale. 

Cet usage de l’arme économique a longtemps été critiqué, surtout par les pays directement touchés, comme l’Iran et Cuba, mais aussi par les pays européens, exposés aux sanctions secondaires, et désormais par la Chine, devenue de plus en plus clairement la cible des initiatives américaines.

La République populaire s’était ainsi voulue garante de l’ordre international, dénonçant l’extraterritorialité des mesures américaines, ses pratiques discriminatoires, et défendant l’interdépendance économique, la liberté des échanges et la souveraineté de chaque pays. Cette attitude est essentiellement une posture rhétorique. Sur le plan de la coercition économique et des instruments juridiques qui la sous-tendent, la Chine a assimilé les pratiques, les logiques et les outils américains. Elle a démontré qu’elle était désormais elle aussi prête et capable d’utiliser ses propres leviers sur les marchés à des fins politiques. 

En parvenant à cibler certaines entités uniquement parce qu’elles ont un lien avec les entités américaines par lesquelles passent forcément la mondialisation, la juridiction des États-Unis s’étend à l’échelle mondiale.

Luca Picotti

Certes, on pourrait objecter que Pékin, loin de s’être abstenu de ces pratiques, a historiquement usé de son pouvoir grandissant de coercition sur les marchés, alternant entre mondialisation et interdépendance au gré de ses intérêts. Mais s’il est vrai que la Chine n’en est pas à son coup d’essai en la matière — on pense notamment aux restrictions sur les exportations de terres rares vers le Japon en 2010 —, c’est surtout au cours des cinq dernières années que Pékin a mûri un véritable système juridico-économique. Au cours des décennies précédentes, la Chine s’appuyait principalement sur des logiques informelles telles que la rupture des canaux diplomatiques, une réduction des investissements, des retards dans certains échanges commerciaux ⁵. Elle utilisait en somme, des réponses davantage politiques qu’autre chose, facilitées par le cadre organique qui lie le Parti et les entreprises, sans pour autant disposer d’une architecture sous-jacente spécifique. Aujourd’hui, elle ne peut plus se contenter de mesures de soft law, ni continuer à se présenter comme le rempart du commerce international. Dans cette phase historique, caractérisée par un protectionnisme exacerbé et une course à la construction de chaînes d’approvisionnement stratégiques souveraines, le tournant agressif qu’a pris l’affrontement a conduit Pékin à manier les mêmes armes que son rival américain et à se doter d’un arsenal de plus en plus sophistiqué : sanctions, contrôle des exportations, examen minutieux des investissements, extraterritorialité et arsenalisation des chokepoints. Sur le front des guerres juridiques et économiques, la Chine s’est « américanisée ».

Pour raconter cette histoire, on peut renverser le prisme théorisé par Dan Wang qui, dans l’important ouvrage Breakneck, décrit le modèle chinois comme celui d’un « État-ingénieur » par opposition à une « société d’avocats » aux États-Unis.

La puissance économique des États-Unis passe par le droit

Dans l’affrontement entre la Chine et les États-Unis, le premier mandat de Trump a marqué un tournant décisif. En l’espace de quelques années, Pékin s’est retrouvé confronté à une série de mesures économiques visant à freiner son développement dans plusieurs secteurs stratégiques. Dans cette première phase de la guerre commerciale, la Chine a essentiellement pris la mesure de l’ampleur de l’arsenal juridique adossé à la puissance économique américaine. À partir de 2018 se sont d’abord succédé divers dossiers délicats : l’utilisation de la « section 232 » pour imposer des droits de douane sur l’acier et l’aluminium, justifiés par des raisons de sécurité nationale ; l’ajout d’entités chinoises à la liste de l’OFAC, qui a entraîné l’exclusion de ces entreprises du marché américain ; le recours à des instruments tels que les Export Administration Regulations (EAR) et la Foreign Direct Product Rule (FDPR), utilisés par exemple contre Huawei ⁶ afin de l’exclure des technologies américaines et d’en freiner le développement, y compris dans le domaine de la 5G ⁷ ; l’usage de l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), visant à interdire certaines transactions avec des entités chinoises, également utilisé contre Bytedance et TikTok, tout comme le CFIUS, lui aussi mobilisé, bien que sans mise en œuvre concrète, contre TikTok ⁸ , ainsi que contre d’autres entités chinoises. 

Sur le front des guerres juridiques et économiques, la Chine s’est « américanisée ».

Luca Picotti

Depuis 2018, les stratèges chinois ont donc pu mesurer le degré de sophistication et de profondeur de l’arsenal composé de l’OFAC, du CFIUS, du BIS, des douanes et d’autres agences et comités jusqu’aux executive orders de la Maison-Blanche visant à modeler les marchés pour des raisons de sécurité nationale tant dans une optique défensive (par exemple pour empêcher un investissement chinois dans une entreprise américaine stratégique, même de manière rétroactive) qu’offensive (pour empêcher une entreprise chinoise d’obtenir une technologie que seuls les États-Unis possèdent, de manière à ralentir sa croissance et ce y compris par des mesures d’extraterritorialité). 

Cette première phase de l’affrontement a connu une accélération considérable entre 2020 et 2025. Les armes juridiques sont devenues une partie intégrante, pleinement assumée, d’un paysage international de plus en plus marqué par l’utilisation des leviers économiques et de contre-leviers en représailles. Dans cette nouvelle phase la Chine a elle aussi cherché à regagner une centralité sur le front de la guerre juridico-économique, se constituant pas à pas son propre arsenal et commençant à utiliser de manière de plus en plus brutale le levier critique des terres rares ⁹.

Comment les Chinois sont devenus des ingénieurs du droit

Les initiatives législatives et réglementaires lancées dès 2019 par Xi Jinping sont considérables. 

En l’espace de quelques années, Pékin a réformé la loi sur les investissements étrangers en modernisant certaines structures et en établissant une nouvelle liste actualisée de secteurs sensibles, pour l’essentiel fermés à l’investissement étranger (« liste négative »), pour des raisons de sécurité nationale ¹⁰, à laquelle s’ajoute un système d’examen des investissements similaire à celui du CFIUS américain ¹¹. La Chine a par ailleurs adopté une nouvelle loi sur le contrôle des exportations ¹², élaboré elle aussi sa propre « liste des entités non fiables », symétrique de la liste des SDN aux États-Unis, dans laquelle sont inscrites les entités qui portent atteinte aux intérêts chinois ¹³. Enfin, Pékin a approuvé une loi contre les sanctions étrangères qui reprend plusieurs logiques occidentales à la fois défensives et offensives ¹⁴.

Ce système s’est progressivement sophistiqué tout au long du mandat de Joe Biden et jusqu’à l’élection de Trump et à la grande confrontation avec Washington au printemps 2025. Sous la houlette du ministère du Commerce de la République populaire de Chine le pays a mis en place des droits de douane, un contrôle des exportations de terres rares et une série de réglementations spécifiques visant à conférer à certaines dispositions une portée extraterritoriale, exactement sur le modèle de l’extraterritorialité américaine. 

On peut citer par exemple l« Avis n° 18 de 2025 du ministère du Commerce et de l’Administration générale des douanes annonçant la décision de mettre en place un contrôle des exportations sur certains produits liés aux terres rares moyennes et lourdes » du 4 avril 2025, par lequel le ministère a soumis à autorisation l’exportation de sept terres rares (le samarium, le gadolinium, le terbium, le dysprosium, le lutécium, le scandium et l’yttrium), ainsi que les règlements d’application ultérieurs, parmi lesquels les deux actes publiés le 9 octobre de la même année (n° 61 et 62) qui imposent aux entreprises non chinoises exportant des biens fabriqués, par exemple, en Europe, mais contenant des composants chinois liés au secteur des terres rares, de demander une licence au MOFCOM, avec des éléments extraterritoriaux analogues à ceux du FDPR américain ¹⁵. 

À la base de toutes ces mesures d’application se trouve le cadre réglementaire de la Loi sur le contrôle des exportations, démontrant que la mise en place d’un ensemble d’outils avancés permet ensuite de disposer rapidement des compétences, des structures et des pratiques nécessaires pour l’utiliser concrètement avec une efficacité immédiate ¹⁶.

Plus récemment, trois mesures datant du printemps 2026 et s’articulant autour du concept élargi de sécurité nationale — dans une optique à la fois défensive et offensive, mais aussi globale ¹⁷ — sont venues renforcer considérablement l’arsenal chinois. 

Le décret, n° 834 du mois d’avril, intitulé « Dispositions du Conseil d’État relatives à la sécurité industrielle et à la sécurité de la chaîne d’approvisionnement » ¹⁸ fixe l’objectif d’une « sécurisation » assez peu détaillée de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement chinoise — des entreprises nationales aux filiales occidentales implantées sur le territoire national en passant par les filiales chinoises implantées sur le territoire occidental — avec le pouvoir de demander des informations, d’imposer des règles de conduite et de réagir à d’éventuelles pratiques susceptibles de menacer la sécurité nationale chinoise. 

Tout aussi clef, le Guoling n° 835 (« Règlement de la République populaire de Chine relatif à la lutte contre l’exercice abusif de la compétence extraterritoriale par des États étrangers ») ¹⁹, vient cristalliser un mécanisme désormais bien rodé de blocage face aux mesures coercitives extraterritoriales de pays tiers (comme les États-Unis, mais pas uniquement), en reprenant la logique du règlement européen de blocage de 1996 — adopté à l’époque pour contrer les sanctions secondaires américaines dans les échanges commerciaux avec l’Iran. L’intérêt de cette disposition résidait dans l’interdiction faite à ses propres entreprises de se conformer aux mesures extraterritoriales de pays tiers, considérées comme illégitimes dans l’ordre juridique national, sous peine d’être sanctionnées par leurs propres autorités.

Adopté le 1er juin, l’arrêté n°837 intitulé « Règlement du Conseil d’État relatif aux investissements à l’étranger » relève encore davantage la barre dans cette course aux armements juridiques. Pékin va ici plus loin que les États-Unis en cherchant à intervenir sur une tendance émergente : l’attention croissante portée aux investissements d’acteurs chinois hors de Chine et la manière dont ceux-ci peuvent potentiellement entrer en contradiction avec les contrôles à l’exportation. Au cœur de cette démarche se trouve une nouvelle approche en matière d’investissements à l’étranger. On retrouve l’idée d’un contrôle centralisé au niveau de l’État, une réorganisation des pivots historiques pour les investissements à l’étrangers (comme Hong Kong) et leur intégration dans le cadre élargi de la sécurité nationale.

Sur le fond, le décret vise à soumettre à un contrôle et à une enquête toute sortie de biens, de technologies, de capital humain et de savoir-faire susceptible d’accompagner un investissement à l’étranger dans une logique de couverture totale. Son article 13 prévoit, par exemple, que les investisseurs ne doivent ni exporter ni utiliser des biens, technologies, services ou données connexes dont l’exportation est interdite par l’État, et ce même lorsque cela se fait par le biais de modalités telles que l’envoi transfrontalier de personnel technique, l’organisation de personnel pour travailler à l’étranger, la fourniture transfrontalière d’assistance technique ou la formation à l’étranger. Certains passages s’inscrivent dans le cadre de l’ensemble des autres mesures passées en revue, et notamment celles de nature défensive, c’est-à-dire les contre-mesures face à des sanctions imposées par des tiers ou à des pratiques discriminatoires. En particulier, l’article 25 autorise des mesures restrictives lorsque des organisations ou des individus étrangers menacent la souveraineté, la sécurité ou le développement de la Chine, rompent sans justification leurs relations commerciales avec des entreprises chinoises ou adoptent des mesures discriminatoires à l’encontre d’investisseurs chinois. 

Ce nouveau décret, qui systématise une réglementation auparavant disparate, est emblématique à plusieurs égards. Non seulement parce qu’il traite les investissements à l’étranger comme une question de sécurité nationale, en les associant à un contrôle des exportations qui concerne désormais tous les domaines stratégiques — des biens aux technologies, de l’accès à l’IA au capital humain. Mais aussi et surtout parce qu’il semble constituer une réponse à diverses initiatives occidentales et à des cas de frictions déjà existant avec des investisseurs chinois. 

Entreprise néerlandaise active dans le secteur des semi-conducteurs et contrôlée par la société chinoise Wingtech, Nexperia a ainsi fait l’objet d’une intervention exceptionnelle du gouvernement néerlandais en octobre 2025 en vertu du Goods Availability Act de 1952 visant à geler la gestion chinoise, ainsi que d’un litige de droit privé concernant la régularité de sa gestion. Cette circonstance avait déclenché une série de contre-mesures de la part de Pékin, à commencer par le contrôle des exportations des biens assemblés par les « entités de Nexperia en Chine », maillon productif capable d’interrompre la chaîne d’approvisionnement, avec de fortes répercussions sur les clients du secteur automobile européen ²⁰. Ce n’est donc pas un hasard si l’article 25 de l’arrêté n°837 fait expressément référence aux entités étrangères contrôlées par des sociétés chinoises, telles que Nexperia. 

Le document s’attaque également aux pratiques jugées discriminatoires à l’égard des investisseurs chinois, en référence aux cas de restriction des droits sociaux par le biais de pouvoirs spéciaux, comme ce fut le cas chez Pirelli ²¹, société italienne leader dans le domaine des pneus intelligents, où le gouvernement de Giorgia Meloni a fait usage de son « Golden Power » tant en 2023 qu’en 2026 pour empêcher les actionnaires chinois de Sinochem de prendre le contrôle de la société alors qu’ils disposent d’une majorité relative au capital (34 %).

Enfin, le contrôle des investissements sortants peut, de manière générale, être interprété comme une réponse ciblée qui anticipe les effets de la récente proposition de la Commission sur l’« accélérateur industriel » (Industrial Accelerator Act) ²² : si l’Union souhaite examiner des investissements entrants pour y imposer par l’intermédiaire des autorités nationales certaines conditions (comme le partage du savoir-faire), Pékin pourra en parallèle contrôler cet investissement sortants afin de conditionner à son tour ou d’interdire, ce qui, de son point de vue, s’apparenterait à un transfert de technologie.

Faire face aux arsenaux juridiques

Au total, la réponse de Pékin passe par un arsenal de plus en plus sophistiqué. Au contrôle des investissements entrants exercée, par exemple, par les pays européens pour des raisons de sécurité nationale ou de politique industrielle, la République populaire de Chine oppose désormais son propre contrôle des investissements sortants. Aux pouvoirs spéciaux accordés aux investisseurs chinois dans des entreprises stratégiques, elle a opposé une série de contre-mesures restrictives, qu’elle autorise et approuve expressément. Aux sanctions américaines à portée extraterritoriale, elle oppose désormais son propre mécanisme de blocage par l’intermédiaire d’une interdiction généralisée aux entreprises chinoises de s’y plier. Enfin, aux contrôles à l’exportation américains des technologies d’entreprises comme Nvidia et AMD, elle oppose ses propres contrôles à l’exportation des terres rares. 

Cette intensification se manifeste sur tous les fronts. Elle ne concerne pas seulement la mise en place d’un dispositif juridique ambitieux mais aussi sa mise en œuvre concrète, de plus en plus affirmée. 

Car une fois que l’on dispose des outils, il est de fait difficile de ne pas les utiliser, surtout dans une phase marquée par l’accélération des tensions. Les contrôles à l’exportation des terres rares en avril 2025 ont peut-être constitué la première mise en œuvre à grande échelle du nouvel arsenal juridique chinois et ont, sans surprise, mis Washington en difficulté, contraignant l’administration Trump à de longues négociations. Plusieurs entreprises américaines et européennes ont par ailleurs été ajoutées aux listes de sanctions chinoises. Le dernier épisode marquant en date de cette nouvelle réalité est l’opposition de Pékin, en avril 2026, à l’acquisition de la start-up d’agents IA Manus, par Meta. Or si cette société a bien été fondée en Chine, elle est basée à Singapour et avait pris ses distances avec la République populaire en 2025, année au cours de laquelle le groupe de Mark Zuckerberg avait pris le contrôle de Manus AI. Pour exiger une cession immédiate de l’activité, Pékin a invoqué à la fois sa législation sur les investissements étrangers et celle sur le contrôle des exportations. Ce faisant, elle a pu étendre sa juridiction à une opération qui concernait donc formellement deux entités complètement étrangères au seul motif que la technologie avait été initialement développée en Chine et — de manière encore plus significative — que les ingénieurs fondateurs étaient chinois. Enfin, Pékin a également invoqué sa propre loi contre les sanctions étrangères pour bloquer les sanctions américaines visant les raffineries qui traitent le pétrole iranien et la liste de ces exemples pourrait s’allonger. 

Si les États-Unis sont bien en train d’intérioriser certaines pratiques du capitalisme d’État chinois ²³, l’« américanisation » de Pékin sur le front des guerres juridico-économiques paraît tout aussi inéluctable. Elle passe par des outils nouveaux et plus sophistiqués, utilisés de manière structurelle ; une prise de conscience renouvelée de ses propres leviers, à commencer par les chokepoint liés aux terres rares et utilisés à des fins coercitives ou lors des négociations pour riposter aux mesures des rivaux ; une course au contrôle des chaînes d’approvisionnement par le biais de ses propres entreprises, dans la perspective de ce que nous avons appelé des « lignes invisibles » ²⁴.

Dans cette séquence, l’affrontement semble donc nécessairement devoir passer par les règles que les États imposent aux entreprises soumises à leur juridiction à travers un ensemble de règles et, désormais, d’institutions. Si les États-Unis disposent du système le plus avancé et d’une utilisation de longue date de leurs « goulets d’étranglement », du dollar, via l’OFAC, au contrôle des exportations de technologies via le BIS, Pékin remplit désormais lui aussi les trois conditions nécessaires : une politique étrangère affirmée ; des entreprises leaders dans certains secteurs ; un arsenal juridique sophistiqué. L’État-ingénieur a complété sa mue en puisant directement dans le répertoire de la société des avocats.

Conséquence parmi d’autres de cette conversion juridique de la Chine au modèle américain, ce choc a conduit l’Union à se doter d’outils similaires — même si elle se heurte aux difficultés dictées par le décalage entre la compétence en matière de politique commerciale, qui relève de l’Union, et les différents intérêts, structures économiques et degrés d’exposition des différents États membres, ainsi que par la compétence exclusive des États en matière de sécurité nationale, qui est au cœur de la politique étrangère. 

L’État-ingénieur a complété sa mue en puisant directement dans le répertoire de la société des avocats.

Luca Picotti

Un point évident mérite ici d’être rappelé : de même que pour utiliser efficacement un contrôle des exportations de technologies, il faut disposer de ces technologies, de même pour arsenaliser efficacement un contrôle des exportations de terres rares, il faut dominer leur raffinage, et ainsi de suite. En d’autres termes, les rivalités actuelles entre États sont surtout un enchevêtrement de prescriptions que ceux-ci imposent à leurs propres entreprises, en particulier celles qui occupent une position stratégique dominante dans certaines filières, afin de porter atteinte à leurs rivaux, ou simplement pour se garantir des voies de sécurité économique : ne pas acheter à, ne pas vendre à, faire payer tant à, ne pas faire affaire avec, etc.

Le défi posé par la Chine réside donc moins dans cette innovation juridique en soi — même si elle doit être pleinement intégrée — que dans le fait d’avoir développé, sur son propre territoire, des entreprises à forte valeur ajoutée tant sur le plan technologique que manufacturier ou financier, des écosystèmes fertiles, des compétences, un savoir-faire et un capital humain. Autrement dit, en Europe, il ne suffira pas de se doter d’un arsenal juridique adapté à notre époque. Il importera surtout de développer des écosystèmes concrets, matériels, capables de l’emporter à l’ère de la coercition économique — ou même simplement de tenir. Les États-Unis et la Chine disposent de ces leviers. Tout comme ils disposent désormais tous deux d’un arsenal juridique sophistiqué, prêt à être utilisé dans un jeu commercial systémique de mesures et de contre-mesures. L’Union est bien placée pour inventer un arsenal juridique à même de rivaliser avec ceux de Pékin et Washington et elle a commencé à y travailler — mais il lui reste à identifier et à développer ses leviers.