China americaniza su poder

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el uso de la influencia económica con fines políticos ha sido prerrogativa de Estados Unidos. ¹ De hecho, Washington era la única potencia capaz de reunir simultáneamente las tres condiciones principales que sustentan dicho enfoque: una diplomacia activa y bien arraigada, un ecosistema de empresas estratégicas y un arsenal de leyes para controlarlas. Integrada doctrinalmente en una política exterior al servicio del refuerzo de su hegemonía militar mundial, la injerencia estadounidense en los mercados extranjeros constituyó uno de los numerosos medios para ejercer presión sobre los adversarios, pero también, en ocasiones, sobre los aliados de Estados Unidos. Paralelamente, el desarrollo, dentro de su espacio jurídico, de empresas o ecosistemas líderes en determinados segmentos de la economía que no podían reproducirse en otros lugares ha sido un instrumento de poder indispensable en la globalización, pensemos, por ejemplo, en los servicios tecnológicos o en las tecnologías de semiconductores, así como en el dólar como moneda de referencia para el comercio internacional. Por último, Estados Unidos ha sido durante mucho tiempo el único país en disponer de un auténtico arsenal jurídico y estructural compuesto por diferentes niveles (legislativo, ejecutivo y administrativo), burocracias competentes y una práctica destinada a perfeccionar la eficacia y la aplicabilidad de estas herramientas a lo largo del tiempo. De este modo, se han convertido en un auténtico caso de estudio para describir los mecanismos de la «arsenalización» del derecho. 

Entre las armas de este poderoso arsenal jurídico, destacan la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC), que gestiona el mayor sistema de sanciones del mundo, o la «lista negra» de los SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons), que constituye el eje central de la dimensión económica de la política exterior estadounidense. ² También se utiliza para imponer sanciones contra Irán y Cuba, para luchar contra la financiación del terrorismo o para ejercer presión sobre Rusia y China. En el centro de este ecosistema, el dólar se ha convertido en un cuello de botella, tal y como recuerdan los trabajos de Edward Fishman ³ o los de Henry Farrell y Abraham Newman. ⁴ Por su parte, la Oficina de Industria y Seguridad (BIS), cuya importancia no deja de crecer, gestiona las licencias de exportación, que ya no se limitan al equipamiento militar tradicional, sino que tienen por objeto controlar cualquier transferencia de tecnología al extranjero; basta pensar en los controles a la exportación establecidos por la Casa Blanca de Joe Biden en 2022 sobre los chips más avanzados de Nvidia y AMD, o al uso de este instrumento jurídico por parte de Trump en junio de 2026 para impedir el acceso de personas físicas o jurídicas no estadounidenses a los modelos Mythos y Fable de Anthropic. En la misma línea, el poderoso Comité de Inversiones Extranjeras en Estados Unidos (CFIUS) se encarga desde hace ya varias décadas de examinar minuciosamente las inversiones sensibles en el país. Este organismo es el responsable de las investigaciones que han llevado al bloqueo de ciertas transacciones importantes, muchas de las cuales implicaban a contrapartes chinas, lo que confirma la dimensión, evidentemente, geopolítica de estos instrumentos jurídicos. 

Ningún país del mundo dispone de un arsenal tan sofisticado y tampoco ninguno puede presumir de haber recurrido tan a menudo a la influencia económica hasta el punto de influir en cada Estado, cada empresa y cada ciudadano de todo el sistema mundial. Este mecanismo ha creado una situación, ampliamente documentada, de extraterritorialidad imperial: al lograr actuar contra determinadas entidades únicamente por su vínculo con entidades estadounidenses —por las que pasa inevitablemente la globalización—, la jurisdicción de Estados Unidos se extiende a escala mundial. 

Este uso del arma económica ha sido objeto de críticas desde hace tiempo, sobre todo por parte de los países directamente afectados, como Irán y Cuba, pero también por parte de los países europeos, expuestos a sanciones secundarias, y ahora también por parte de China, que se ha convertido cada vez más claramente en el blanco de las iniciativas estadounidenses.

La República Popular se había erigido así en garante del orden internacional, denunciando la extraterritorialidad de las medidas estadounidenses y sus prácticas discriminatorias, y defendiendo la interdependencia económica, la libertad de comercio y la soberanía de cada país. Esta actitud es, en esencia, una postura retórica. En lo que respecta a la coacción económica y a los instrumentos jurídicos que la sustentan, China ha asimilado las prácticas, la lógica y las herramientas estadounidenses. Ha demostrado que, a partir de ahora, también está dispuesta y es capaz de utilizar sus propias palancas en los mercados con fines políticos. 

Al poder actuar contra determinadas entidades únicamente por su vínculo con entidades estadounidenses —por las que pasa inevitablemente la globalización—, la jurisdicción de Estados Unidos se extiende a escala mundial.

Luca Picotti

Es cierto que se podría objetar que Pekín, lejos de haberse abstenido de estas prácticas, ha ejercido históricamente su creciente poder de coacción sobre los mercados, alternando entre la globalización y la interdependencia según le convenía. Pero, si bien es cierto que no es la primera vez que China recurre a estas medidas —pensemos, por ejemplo, en las restricciones a las exportaciones de tierras raras a Japón en 2010—, ha sido sobre todo en los últimos cinco años cuando Pekín ha desarrollado un auténtico sistema jurídico-económico. En las décadas anteriores, China se basaba principalmente en estrategias informales, como la ruptura de los canales diplomáticos, la reducción de las inversiones o los retrasos en determinados intercambios comerciales. ⁵ En definitiva, recurría a respuestas más políticas que otra cosa, facilitadas por el marco orgánico que vincula al Partido y a las empresas, sin disponer por ello de una arquitectura subyacente específica. Hoy en día, ya no puede conformarse con medidas de «soft law», ni seguir presentándose como el baluarte del comercio internacional. En esta fase histórica, caracterizada por un proteccionismo exacerbado y una carrera por la construcción de cadenas de suministro estratégicas y soberanas, el giro agresivo que ha tomado el enfrentamiento ha llevado a Pekín a manejar las mismas armas que su rival estadounidense y a dotarse de un arsenal cada vez más sofisticado: sanciones, control de las exportaciones, examen minucioso de las inversiones, extraterritorialidad y militarización de los puntos estratégicos. En el frente de las guerras jurídicas y económicas, China se ha «americanizado».

Para contar esta historia, podemos dar la vuelta al prisma teorizado por Dan Wang, quien, en su importante obra Breakneck, describe el modelo chino como el de un «Estado-ingeniero», en contraposición a una «sociedad de abogados» en Estados Unidos.

El poder económico de Estados Unidos pasa por el derecho

En el enfrentamiento entre China y Estados Unidos, el primer mandato de Trump supuso un punto de inflexión decisivo. En tan solo unos años, Pekín se ha visto confrontada a una serie de medidas económicas destinadas a frenar su desarrollo en varios sectores estratégicos. En esta primera fase de la guerra comercial, China se ha dado cuenta, sobre todo, de la magnitud del arsenal jurídico con el que cuenta el poderío económico estadounidense. A partir de 2018 se sucedieron diversos asuntos delicados: el uso de la «sección 232» para imponer aranceles al acero y al aluminio, justificados por razones de seguridad nacional; la inclusión de entidades chinas en la lista de la OFAC, lo que supuso la exclusión de estas empresas del mercado estadounidense; el recurso a instrumentos como las Export Administration Regulations (EAR) y la Foreign Direct Product Rule (FDPR), utilizados, por ejemplo, contra Huawei ⁶ con el fin de excluirla de las tecnologías estadounidenses y frenar su desarrollo, incluso en el ámbito del 5G; ⁷ el recurso a la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA), destinada a prohibir determinadas transacciones con entidades chinas, también utilizada contra Bytedance y TikTok, al igual que el CFIUS, que también se movilizó, aunque sin una aplicación concreta, contra TikTok, ⁸ así como contra otras entidades chinas. 

En el ámbito de las guerras jurídicas y económicas, China se ha «americanizado».

Luca Picotti

Desde 2018, los estrategas chinos han podido evaluar, por tanto, el grado de sofisticación y alcance del arsenal compuesto por la OFAC, el CFIUS, la BIS, las aduanas y otras agencias y comités, hasta las órdenes ejecutivas de la Casa Blanca destinadas a moldear los mercados por razones de seguridad nacional, tanto desde una perspectiva defensiva (por ejemplo, para impedir una inversión china en una empresa estadounidense estratégica, incluso de forma retroactiva) como ofensiva (para impedir que una empresa china obtenga una tecnología que solo posee Estados Unidos, con el fin de frenar su crecimiento, incluso mediante medidas de extraterritorialidad). 

Esta primera fase del enfrentamiento experimentó una aceleración considerable entre 2020 y 2025. Las armas jurídicas se han convertido en una parte integrante, plenamente asumida, de un panorama internacional cada vez más marcado por el uso de palancas económicas y contrapalancas como represalia. En esta nueva fase, China también ha tratado de recuperar un papel central en el frente de la guerra jurídico-económica, constituyéndose paso a paso su propio arsenal y comenzando a utilizar de forma cada vez más brutal la palanca clave de las tierras raras. ⁹

Cómo los chinos se convirtieron en ingenieros del derecho

Las iniciativas legislativas y normativas puestas en marcha desde 2019 por Xi Jinping son considerables. 

En el transcurso de unos pocos años, Pekín ha reformado la ley sobre inversiones extranjeras modernizando ciertas estructuras y estableciendo una nueva lista actualizada de sectores sensibles, en su mayoría cerrados a la inversión extranjera («lista negativa»), por razones de seguridad nacional, ¹⁰ a la que se suma un sistema de examen de inversiones similar al del CFIUS estadounidense ¹¹ Además, China ha aprobado una nueva ley de control de las exportaciones, ¹² y ha elaborado también su propia «lista de entidades no fiables», equivalente a la lista de SDN de Estados Unidos, en la que figuran las entidades que perjudican los intereses chinos. ¹³ Por último, Pekín ha aprobado una ley contra las sanciones extranjeras que recoge varios planteamientos occidentales, tanto defensivos como ofensivos. ¹⁴

Este sistema se fue perfeccionando progresivamente a lo largo del mandato de Joe Biden y hasta la elección de Trump y el gran enfrentamiento con Washington en la primavera de 2025. Bajo la dirección del Ministerio de Comercio de la República Popular China, el país ha establecido aranceles, un control de las exportaciones de tierras raras y una serie de normativas específicas destinadas a conferir a determinadas disposiciones un alcance extraterritorial, siguiendo exactamente el modelo de la extraterritorialidad estadounidense. 

Cabe citar, por ejemplo, la «Resolución n.º 18 de 2025 del Ministerio de Comercio y de la Administración General de Aduanas, por la que se anuncia la decisión de establecer un control de las exportaciones de determinados productos relacionados con las tierras raras medias y pesadas», del 4 de abril de 2025, mediante el cual el ministerio sometió a autorización la exportación de siete tierras raras (el samario, el gadolinio, el terbio, el disprosio, el lutecio, el escandio y el itrio), así como las normas de aplicación posteriores, entre las que se encuentran los dos actos publicados el 9 de octubre del mismo año (n.º 61 y 62), que obligan a las empresas no chinas que exporten bienes fabricados, por ejemplo, en Europa, pero que contengan componentes chinos relacionados con el sector de las tierras raras, a solicitar una licencia al MOFCOM, con elementos extraterritoriales análogos a los del FDPR estadounidense. ¹⁵ 

En la base de todas estas medidas de aplicación se encuentra el marco normativo de la Ley de Control de las Exportaciones, lo que demuestra que la implantación de un conjunto de herramientas avanzadas permite disponer rápidamente de las competencias, las estructuras y las prácticas necesarias para aplicarlas de forma concreta con una eficacia inmediata. ¹⁶

Más recientemente, tres medidas que datan de la primavera de 2026 y que giran en torno al concepto ampliado de seguridad nacional, desde una perspectiva tanto defensiva como ofensiva, pero también global, ¹⁷ han reforzado considerablemente el arsenal chino. 

El decreto n.º 834 de abril, titulado «Disposiciones del Consejo de Estado relativas a la seguridad industrial y a la seguridad de la cadena de suministro» ¹⁸ establece el objetivo de una «securitización» bastante poco detallada de toda la cadena de suministro china —desde las empresas nacionales hasta las filiales occidentales establecidas en el territorio nacional, pasando por las filiales chinas establecidas en territorio occidental—, con la facultad de solicitar información, imponer normas de conducta y reaccionar ante posibles prácticas que puedan amenazar la seguridad nacional china. 

Igualmente clave es el Guoling n.º 835 («Reglamento de la República Popular China relativo a la lucha contra el ejercicio abusivo de la jurisdicción extraterritorial por parte de Estados extranjeros»), ¹⁹ que cristaliza un mecanismo ya bien consolidado de bloqueo frente a las medidas coercitivas extraterritoriales de terceros países (como Estados Unidos, aunque no solo), retomando la lógica del reglamento europeo de bloqueo de 1996, adoptado en su momento para contrarrestar las sanciones secundarias estadounidenses en los intercambios comerciales con Irán. El interés de esta disposición residía en la prohibición impuesta a sus propias empresas de acatar las medidas extraterritoriales de terceros países, consideradas ilegítimas en el ordenamiento jurídico nacional, so pena de ser sancionadas por sus propias autoridades.

El decreto n.º 837, titulado «Reglamento del Consejo de Estado relativo a las inversiones en el extranjero» y aprobado el 1 de junio, eleva aún más el listón en esta carrera armamentística jurídica. Pekín va aquí más allá que Estados Unidos al intentar intervenir en una tendencia emergente: la creciente atención que se presta a las inversiones de actores chinos fuera de China y la forma en que estas pueden entrar potencialmente en contradicción con los controles a la exportación. En el centro de esta iniciativa se encuentra un nuevo enfoque en materia de inversiones en el extranjero. Se retoma la idea de un control centralizado a nivel estatal, una reorganización de los centros históricos de las inversiones en el extranjero (como Hong Kong) y su integración en el marco más amplio de la seguridad nacional.

En esencia, el decreto tiene por objeto someter a control e investigación toda salida de bienes, tecnologías, capital humano y conocimientos técnicos que pueda acompañar a una inversión en el extranjero, con el fin de garantizar una cobertura total. Su artículo 13 establece, por ejemplo, que los inversores no deben exportar ni utilizar bienes, tecnologías, servicios o datos relacionados cuya exportación esté prohibida por el Estado, ni siquiera cuando ello se realice mediante modalidades como el envío transfronterizo de personal técnico, la organización de personal para trabajar en el extranjero, la prestación transfronteriza de asistencia técnica o la formación en el extranjero. Algunos pasajes se inscriben en el marco del conjunto de las demás medidas analizadas, y en particular las de carácter defensivo, es decir, las contramedidas frente a sanciones impuestas por terceros o a prácticas discriminatorias. En particular, el artículo 25 autoriza medidas restrictivas cuando organizaciones o particulares extranjeros amenacen la soberanía, la seguridad o el desarrollo de China, rompan sin justificación sus relaciones comerciales con empresas chinas o adopten medidas discriminatorias contra inversores chinos. 

Este nuevo decreto, que sistematiza una normativa que antes era dispar, resulta emblemático en varios aspectos. No solo porque trata las inversiones en el extranjero como una cuestión de seguridad nacional, vinculándolas a un control de las exportaciones que ahora abarca todos los ámbitos estratégicos, desde los bienes hasta las tecnologías, pasando por el acceso a la inteligencia artificial y el capital humano. Sino también, y sobre todo, porque parece constituir una respuesta a diversas iniciativas occidentales y a los roces ya existentes con los inversores chinos. 

Empresa neerlandesa dedicada al sector de los semiconductores y controlada por la empresa china Wingtech, Nexperia fue objeto de una intervención excepcional por parte del gobierno neerlandés en octubre de 2025, en virtud de la Ley de Disponibilidad de Bienes de 1952, con el objetivo de congelar la gestión china, así como de un litigio de derecho privado relativo a la regularidad de su gestión. Esta circunstancia desencadenó una serie de contramedidas por parte de Pekín, empezando por el control de las exportaciones de los productos ensamblados por las «entidades de Nexperia en China», eslabón productivo capaz de interrumpir la cadena de suministro, con fuertes repercusiones en los clientes del sector automovilístico europeo. ²⁰ Por lo tanto, no es casualidad que el artículo 25 del decreto n.º 837 haga referencia expresa a las entidades extranjeras controladas por empresas chinas, como Nexperia. 

El documento también aborda las prácticas consideradas discriminatorias hacia los inversores chinos, en referencia a los casos de restricción de los derechos sociales mediante poderes especiales, como ocurrió en el caso de Pirelli, ²¹ empresa italiana líder en el sector de los neumáticos inteligentes, donde el gobierno de Giorgia Meloni hizo uso de su «Golden Power» tanto en 2023 como en 2026 para impedir que los accionistas chinos de Sinochem tomaran el control de la empresa, a pesar de que disponían de una mayoría relativa del capital (34 %).

Por último, el control de las inversiones en el exterior puede interpretarse, en términos generales, como una respuesta específica que se anticipa a los efectos de la reciente propuesta de la Comisión sobre el «acelerador industrial» (Industrial Accelerator Act): ²² si la Unión desea examinar las inversiones entrantes para imponerles, a través de las autoridades nacionales, determinadas condiciones (como el intercambio de conocimientos técnicos), Pekín podrá, paralelamente, controlar dichas inversiones salientes para, a su vez, imponer condiciones o prohibirlas, lo que, desde su punto de vista, equivaldría a una transferencia de tecnología.

Hacer frente a los arsenales jurídicos

En definitiva, la respuesta de Pekín pasa por un arsenal cada vez más sofisticado. Frente al control de las inversiones entrantes que ejercen, por ejemplo, los países europeos por motivos de seguridad nacional o de política industrial, la República Popular China opone ahora su propio control de las inversiones salientes. A los poderes especiales concedidos a los inversores chinos en empresas estratégicas, les ha opuesto una serie de contramedidas restrictivas, que autoriza y aprueba expresamente. A las sanciones estadounidenses de alcance extraterritorial, opone ahora su propio mecanismo de bloqueo mediante una prohibición generalizada a las empresas chinas de acatarlas. Por último, frente a los controles de exportación estadounidenses de las tecnologías de empresas como Nvidia y AMD, opone sus propios controles a la exportación de tierras raras. 

Esta intensificación se manifiesta en todos los frentes. No se limita únicamente a la creación de un marco jurídico ambicioso, sino que abarca también su aplicación concreta, cada vez más firme. 

Porque, una vez que se dispone de las herramientas, resulta de hecho difícil no utilizarlas, sobre todo en una fase marcada por la intensificación de las tensiones. Los controles a la exportación de tierras raras en abril de 2025 constituyeron quizá la primera aplicación a gran escala del nuevo arsenal jurídico chino y, como era de esperar, pusieron en apuros a Washington, lo que obligó a la administración de Trump a entablar largas negociaciones. Además, varias empresas estadounidenses y europeas han sido añadidas a las listas de sanciones chinas. El último episodio destacado de esta nueva realidad es la oposición de Pekín, en abril de 2026, a la adquisición por parte de Meta de la start-up de agentes de IA Manus. Sin embargo, aunque esta empresa se fundó en China, tiene su sede en Singapur y se había distanciado de la República Popular en 2025, año en el que el grupo de Mark Zuckerberg tomó el control de Manus AI. Para exigir la cesión inmediata de la actividad, Pekín invocó tanto su legislación sobre inversiones extranjeras como la relativa al control de las exportaciones. De este modo, ha podido extender su jurisdicción a una operación que, formalmente, afectaba a dos entidades completamente extranjeras, con el único motivo de que la tecnología se había desarrollado inicialmente en China y —lo que es aún más significativo— de que los ingenieros fundadores eran chinos. Por último, Pekín también invocó su propia ley contra las sanciones extranjeras para bloquear las sanciones estadounidenses dirigidas a las refinerías que procesan petróleo iraní, y la lista de estos ejemplos podría alargarse. 

Si bien es cierto que Estados Unidos está interiorizando ciertas prácticas del capitalismo de Estado chino, ²³ la «americanización» de Pekín en el frente de las guerras jurídico-económicas parece igualmente inevitable. Esta «americanización» se lleva a cabo mediante herramientas nuevas y más sofisticadas, utilizadas de forma estructural; una toma de conciencia renovada de sus propios medios de presión, empezando por los «cuellos de botella» relacionados con las tierras raras y utilizados con fines coercitivos o durante las negociaciones para contrarrestar las medidas de los rivales; una carrera por el control de las cadenas de suministro a través de sus propias empresas, con vistas a lo que hemos denominado «líneas invisibles». ²⁴

En este contexto, el enfrentamiento parece, por tanto, tener que pasar necesariamente por las normas que los Estados imponen a las empresas sometidas a su jurisdicción a través de un conjunto de normas y, en la actualidad, de instituciones. Si bien Estados Unidos cuenta con el sistema más avanzado y con una larga trayectoria en el uso de sus «cuellos de botella» —desde el dólar, a través de la OFAC, hasta el control de las exportaciones de tecnología mediante la BIS—, Pekín también cumple ahora las tres condiciones necesarias: una política exterior firme; empresas líderes en determinados sectores; y un sofisticado arsenal jurídico. El Estado ingeniero ha completado su transformación recurriendo directamente al repertorio de la sociedad de abogados.

Como una de las consecuencias de esta adaptación jurídica de China al modelo estadounidense, este choque ha llevado a la Unión a dotarse de instrumentos similares, aunque se enfrenta a las dificultades derivadas de la discrepancia entre la competencia en materia de política comercial, que corresponde a la Unión, y los distintos intereses, estructuras económicas y grados de exposición de los distintos Estados miembros, así como por la competencia exclusiva de los Estados en materia de seguridad nacional, que constituye el núcleo de la política exterior. 

El Estado-ingeniero ha completado su transformación recurriendo directamente al repertorio de la sociedad de abogados.

Luca Picotti

Hay un aspecto evidente que conviene recordar aquí: del mismo modo que para aplicar eficazmente un control de las exportaciones de tecnologías es necesario disponer de dichas tecnologías, para convertir en arma un control de las exportaciones de tierras raras también es necesario dominar su refinado, y así sucesivamente. En otras palabras, las rivalidades actuales entre Estados son, sobre todo, una maraña de restricciones que estos imponen a sus propias empresas, en particular a aquellas que ocupan una posición estratégica dominante en determinados sectores, con el fin de perjudicar a sus rivales o, simplemente, para garantizarse vías de seguridad económica: no comprar a, no vender a, cobrar tal cantidad a, no hacer negocios con, etc.

Así, el reto que plantea China reside no tanto en esta innovación jurídica en sí misma —aunque debe integrarse plenamente— como en el hecho de haber desarrollado, en su propio territorio, empresas con un alto valor añadido tanto en el ámbito tecnológico como en el manufacturero o financiero, ecosistemas prósperos, competencias, saber hacer y capital humano. En otras palabras, en Europa no bastará con dotarnos de un arsenal jurídico adaptado a nuestra época. Lo más importante será desarrollar ecosistemas concretos y tangibles, capaces de imponerse en la era de la coacción económica o, simplemente, de resistir. Estados Unidos y China disponen de esas palancas. Al igual que ambos cuentan ya con un arsenal jurídico sofisticado, listo para ser utilizado en un juego comercial sistémico de medidas y contramedidas. La Unión Europea está bien situada para crear un arsenal jurídico capaz de rivalizar con los de Pekín y Washington, y ya ha comenzado a trabajar en ello, pero aún le queda por identificar y desarrollar sus palancas.