L’Allemagne répond, le déplacement Steinmeier

Depuis quelques années, au coeur de l'Union se joue une partie d'échecs où les instances allemandes semblent retranchées sur la défensive, jouant le roque. Vendredi, dans un discours fondateur, le Président fédéral allemand a changé la donnne. Frank-Walter Steinmeier a proposé un déplacement autocritique de la position allemande en esquissant par là une doctrine de politique étrangère renouvelée autour de la notion cruciale du "principe de la responsabilité". Un discours crucial à lire avec notre commentaire.

Discours de Steinmeier pdf

Le Président fédéral allemand Frank-Walter Steinmeier a prononcé ces derniers mois plusieurs discours dans le cadre d’une séquence mémorielle dense : trente ans de la chute du mur de Berlin, 75 ans de la libération du camp de concentration d’Auschwitz. Pour ouvrir la conférence annuelle sur la sécurité de Munich, à laquelle ont également participé le Président français Emmanuel Macron et le secrétaire d’État américain Mike Pompeo, il a prononcé un discours très dense, dans lequel y réalise une autocritique de la position allemande elle-même tout en esquissant une doctrine de politique étrangère en partie renouvelée.

Le monde n’est plus le même qu’en 2014. Il y a six ans exactement, j’exposais dans cette même salle comment l’Allemagne devait concrètement se montrer à la hauteur de sa responsabilité en matière de politique étrangère. La situation a beaucoup changé depuis. Mais avant tout, c’est le « nous » tout naturellement employé alors par « l’Ouest » qui n’est plus évident aujourd’hui. C’est le cas à l’intérieur de nos sociétés mais aussi pour ce qui est des questions existentielles de la politique étrangère et de sécurité, thème de cette conférence.

Comme il est fort peu probable que vous m’ayez invité pour continuer à tisser les fils diplomatiques que j’avais posés à ce moment-là, je me propose de vous dire comment l’Allemagne perçoit aujourd’hui ce monde. Je ne suis plus un habitué de votre rendez-vous annuel et la diplomatie n’est plus ma mission première. Je vous parlerai donc ouvertement, ce dont vous voudrez bien m’excuser, je l’espère, si ce n’est éventuellement ce que vous attendez de moi.

Frank-Walter Steinmeier a été ministre des affaires étrangères de la République fédérale d’Allemagne de 2005 à 2009 puis de 2013 à 2017, avant d’être nommé au poste (essentiellement représentatif) de président fédéral. C’est dans ce rôle de premier diplomate de l’État qu’il avait prononcé en 2014 à Munich un discours-clef, articulant les « sept thèses » selon lui constitutives de la doctrine allemande contemporaine. Les trois premières thèses proclamaient la nécessité d’un engagement renforcé et concret de l’Allemagne dans la politique étrangère et de sécurité, tant en Europe que dans le monde. La quatrième thèse réaffirmait la nature d’ultima ratio de l’action militaire et la retenue nécessaire face à son emploi, tout en exprimant le souhait que la « culture de la retenue » allemande ne se réduise pas à une « culture du retrait ». Les cinquième et sixième thèses précisaient la posture de l’Allemagne dans le conflit russo-ukrainien et vis-à-vis de l’Iran, en insistant sur l’importance de la négociation et d’une attitude constructive avec l’ensemble des partenaires. Enfin, la septième thèse rappelait le rôle « incontournable » de l’alliance nord-atlantique dans les questions de défense.

Si Steinmeier semble s’excuser d’intervenir sur le terrain diplomatique, c’est en réalité sur ce front que la conduite de son mandat (portée par son expérience ministérielle) le distingue le plus fortement de son prédécesseur Joachim Gauck, pasteur originaire de RDA et ancien responsable des archives de la Stasi après la Wende, et qui, pendant son mandat, fut surtout considéré comme une autorité morale à l’échelle du pays.

Nous commémorons cette année la fin, il y a 75 ans, de la guerre la plus destructrice jamais connue. Une guerre que l’Allemagne avait déclenchée et menée, surtout à l’Est, comme guerre d’extermination. Il y a deux semaines, nous commémorions à Yad Vashem puis à Auschwitz le 75e anniversaire de la libération du camp de concentration le plus meurtrier de tous. L’image de l’Allemagne d’aujourd’hui, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur, n’est pas concevable sans cette guerre, sans Auschwitz. Quant au regard de l’Allemagne sur le monde, il ne s’explique pas sans ces expériences.

« J’aimerais pouvoir dire que nous, Allemands, avons tiré à jamais les enseignements du passé. Mais je ne peux pas le dire quand la haine et le dénigrement se multiplient. » Tel est le constat que j’avais dû faire à Yad Vashem. De nos jours, les mauvais esprits du passé resurgissent chez nous parés de nouveaux atours : la pensée ethnocentrique, le racisme, l’antisémitisme. Ainsi, nous sommes face à de nouveaux défis, en Allemagne, mais ces défis sont loin de ne concerner que notre pays. Nous sommes appelés à défendre notre conception élémentaire de la dignité de tout être humain et de nous battre pour nos sociétés ouvertes !

Il y a 75 ans se réunissait à San Francisco, à l’automne, l’assemblée fondatrice des Nations Unies. La catastrophe du nationalisme exacerbé ne comportait pas des leçons uniquement pour mon pays : une organisation commune de tous les pays qui devait assumer la responsabilité de la paix et de la sécurité. Un système de libre-échange et d’assistance financière dans les institutions de Bretton Woods créées alors. Vint ensuite une Déclaration universelle des droits de l’homme qui dictait des normes élevées à faire respecter par tous les États, également à l’égard de leurs propres citoyens. Des normes auxquelles sont venus s’ajouter au fil des décennies des droits civils, économiques et sociaux. Il est certain que cela n’est resté à bien des égards qu’un noble objectif, très éloigné de la réalité. Et pourtant, ce que nous avons construit sur cette base comme ordre international à Helsinki en 1975, en pleine guerre froide, et avec la Charte de Paris après la fin de cette guerre froide il y a 30 ans, nous offrait un appui, un repère et de l’espoir dans une communauté d’États longtemps anarchique.

La politique mémorielle est à la fois au cœur de la construction identitaire et constitutionnelle de l’État allemand depuis 1945, et à la base de sa politique étrangère. Tant Frank-Walter Steinmeier que Heiko Maas (SPD), actuel ministre des affaires étrangères, ont à plusieurs reprises répété l’importance de la mémoire de la Shoah dans leur engagement politique personnel et dans leur conception de l’État. L’évocation par Steinmeier de ses visites au mémorial Yad Vashem à Jérusalem le 23 janvier 2020, auquel il a prononcé un discours en anglais et en hébreu – une première pour un chef de l’État allemand – et à Auschwitz peut donc être considérée comme le fondement intellectuel et moral du reste de son discours. « Tirer les leçons du passé », formule sans cesse reprise par les personnalités allemandes de premier plan (notamment Angela Merkel) est la maxime de la doctrine de responsabilité développée par la suite, qui se place dans la continuité de la démarche mémorielle engagée depuis l’après-guerre.

Frank-Walter Steinmeier associe à ce premier pilier – propre à l’Allemagne – un second pilier né lui aussi de l’héritage d’après-guerre, à savoir l’appel à des institutions supranationales garantes d’un dialogue pacifique entre États. Il évoque ainsi l’œuvre de l’ONU mais aussi celle la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, devenue OSCE), née à Helsinki en 1975 et principal artisan de la Charte de Paris pour une nouvelle Europe qui signa la fin de la Guerre froide en 1990.

Je voudrais pouvoir dire que, en tant que communauté internationale également, nous avons tiré à jamais les enseignements du passé, après 1945 puis après 1989. Mais nous sommes aujourd’hui témoins d’une dynamique de plus en plus destructrice de la politique mondiale. Nous nous éloignons de plus en plus chaque année de notre objectif : une coopération internationale visant à créer un monde plus pacifique. L’idée de la « concurrence des grandes puissances » ne domine pas seulement les documents de stratégie de notre temps. Elle forge aussi la réalité à l’échelle de la planète et on peut suivre ses traces jusque dans les guerres meurtrières et sans fin au Proche-Orient et en Libye.

La Russie, à tort ou à raison offensée et isolée, ne s’est pas contentée d’annexer la Crimée en faisant fi du droit international. Elle a rétabli la force militaire et le changement par la force des frontières sur le continent européen comme outil politique. L’insécurité et l’imprévisibilité, l’affrontement et la perte de confiance en sont la conséquence.

À la suite de son impressionnante montée en puissance, la Chine est devenue, également au sein des institutions internationales, un acteur majeur, indispensable pour la protection des biens publics mondiaux. En même temps, elle n’accepte le droit international que de manière sélective, lorsque cela ne contrarie pas ses propres intérêts. Son action en mer de Chine méridionale perturbe ses voisins dans la région. Son action contre les minorités dans le pays nous perturbe tous.

Quant à notre plus proche allié, les États-Unis d’Amérique, il rejette sous le gouvernement actuel l’idée même d’une communauté internationale. Selon lui, chaque pays devrait penser avant tout à lui et placer ses propres intérêts au-dessus de ceux de tous les autres. Comme si l’on agissait dans l’intérêt de tous quand chacun pense à soi. Le « Great again », la grandeur retrouvée, aux dépens des voisins et des partenaires s’il le faut.

Le fondement mémoriel de sa doctrine permet au Président fédéral de procéder par analogie, en présentant le retour à une conception de « concurrence des grandes puissances » (par opposition à celle de « communauté internationale ») à l’échelle internationale, comme les actes antisémites et l’extrémisme de droite à l’échelle nationale, comme un signe que les leçons de l’histoire non pas été tirées. En cause, l’action des « grandes puissances » présentées au nombre de trois, semble-t-il par ordre de conflictualité décroissante – Russie, Chine, États-Unis. La Russie aurait rétabli l’usage de la force dans les différends territoriaux, la Chine comme moyen de pression diplomatique et de contrôle social, et les États-Unis comme outil d’imposition de l’intérêt national, trahissant ainsi les acquis de l’après-guerre et de l’après-Guerre-froide. Si cette vision, malgré sa tripolarité quelque peu réductrice, dispose d’une véritable force normative, elle prête le flanc à une accusation d’irréalisme et de particularisme que Steinmeier anticipera dans le passage suivant.

Le qualificatif « notre plus proche allié » désignant les États-Unis peut surprendre, connaissant le positionnement critique de Frank-Walter Steinmeier vis-à-vis de l’administration dirigée par Donald Trump, de même que les efforts en cours pour renforcer la coopération de défense à l’échelle européenne. Toutefois, la politique de défense allemande reste essentiellement fondée sur l’appartenance à l’alliance atlantique, et cette dénomination peut se lire comme une façon de modérer les critiques du paragraphe précédent, en rappelant l’importance d’une coopération durable en dépit de l’isolationnisme qui domine à Washington.

Le droit international protège avant tout les petits, c’est vrai. Les grands font ce qu’ils peuvent, tandis que les petits supportent ce qui leur est imposé, comme le formulait déjà il y a plus de 2 000 ans Thucydide à propos de la communauté antique des États. Le droit et les règles sont donc essentiels pour les petits, alors que, pour les grands, ce ne sont jamais qu’une option puisqu’ils peuvent pour leur part exister autrement.

Et pourtant, cela n’est pas aussi vrai que cela. Car penser et agir ainsi nous nuit à tous. Premièrement, cela nous ramène à l’époque où chacun cherchait à assurer sa propre sécurité aux dépens des autres. Or la sécurité de l’un est ainsi automatiquement synonyme de l’insécurité de l’autre. Nous retombons dans le dilemme classique de la sécurité. Une plus grande méfiance, plus d’armes et moins de sécurité en sont les conséquences automatiques, l’ultime conséquence étant une nouvelle course nucléaire aux armements qui aboutira non seulement à un plus grand nombre d’armes mais surtout à un plus grand nombre de puissances dotées de l’arme atomique, avec tous les risques que cela comporte pour une stabilité nucléaire déjà toujours précaire. La bombe atomique est le grand élément égalitaire ; les grands pays doivent donc la redouter autant que les petits. À cela viennent s’ajouter d’innombrables conflits que les puissances moyennes ou petites pensent elles-mêmes pouvoir se livrer, puisque les grands ne respectent plus les règles à la lettre et ne se posent plus en garants et en gardiens d’un ordre établi.

Mais les dégâts sont loin de se limiter à cela. Ce repli sur un intérêt national restreint nous empêche justement aussi d’avancer ensemble et de trouver des réponses convaincantes aux questions et aux problèmes que nul ne peut résoudre seul, pas même le plus grand État-nation de la planète. Cette pensée est pire qu’un retour en arrière, elle nous prive de notre avenir dans un monde interdépendant. Elle porte atteinte aux institutions et aux instruments dont nous avons absolument besoin pour aborder les grandes questions de l’humanité, lesquelles se retrouvent dans les objectifs de développement durable des Nations Unies. La lutte contre le changement climatique n’est qu’une de ces questions. Mais il devient plus visible chaque jour que ses conséquences ne frappent pas uniquement les petits. Les œillères nationales et le court-termisme coûteront également cher aux plus grands d’entre nous. Partout dans le monde, la génération de nos enfants et petits-enfants paiera le prix fort de notre inaction et de nos égoïsmes nationaux, qui nous empêchent de tous nous mobiliser contre le changement climatique.

C’est pourquoi ce qui est visible pour tous en ce 75e anniversaire de la fin de la guerre doit tant nous préoccuper : le fait que les institutions et les autorités qui nous aident à dépasser nos traditions, intérêts et priorités différents pour parvenir à des compromis viables sont délibérément affaiblies. Le fait que le Conseil de sécurité des Nations Unies est bloqué sur des questions cruciales. Le fait que des accords conclus et ratifiés sont tout simplement dénoncés. Le fait que des organes de règlement des différends sont paralysés en ne nommant pas de nouveaux juges. Bref, le fait qu’est menacée et détruite une confiance qui a mis des années, des décennies à s’instaurer. Ce n’est pas une nouvelle pensée mais un retour à la pensée d’avant-hier. Ce qui est extrêmement dangereux.

Je sais bien que la communauté internationale n’est pas quelque chose de tout naturel. Pour la plupart des questions, c’est plus un but qu’une réalité. Mais ce qui détermine la validité des valeurs universelles, ce n’est pas non plus le fait qu’elles soient respectées et appliquées partout. L’idée d’une communauté internationale ne date pas d’hier. Nous sommes la première génération à vivre une époque où l’homme modifie irréversiblement les conditions de vie de la planète. En cette époque, le retour au nationalisme nous mène dans une impasse, vers des temps obscurs. Seule l’idée d’un ordre mondial nous offre la possibilité de formuler des réponses convaincantes aux défis de l’Anthropocène. C’est pourquoi nous devons poursuivre nos efforts pour créer un ordre juridique supranational. Il serait dangereux pour nous tous, grands et petits, de renoncer à cette ambition ou de l’écarter avec dédain comme une chimère idéaliste. Henry Kissinger a raison de dire que le monde d’aujourd’hui nécessite « un concept réglementaire qui dépasse les perspectives et les idéaux des régions et des nations ».

Alors qu’il avait jusque-là critiqué la destruction des acquis d’après-guerre, le Président fédéral entend désormais montrer pourquoi ces acquis et les « valeurs universelles » qui les portent ne sont pas seulement bonne pour elles-mêmes et conformes aux aspirations de l’Allemagne comme « petit État » à l’héritage historique singulier, mais qu’elles sont dans l’intérêt partagé de l’ensembles des acteurs mondiaux. Cette approche, qui se veut réaliste, oppose donc l’« intérêt national restreint » présenté comme une réduction simpliste ignorant les interdépendances mondiales, à un intérêt national réel, qualifié plus tard d’intérêt national « bien compris », qui prend en compte les effets nuisibles d’une conflictualité accrue sur le développement des États. Ces risques de la conflictualité culminent dans les deux catastrophes par excellence, nucléaire d’une part et environnementale d’autre part, dans lesquelles les États disposent de fait d’une responsabilité partagée à l’échelle globale, responsabilité qui ne saurait échapper même au « plus grand État-nation de la planète », identifié en l’espèce aux États-Unis d’Amérique.

Sur la question des armes nucléaires, le discours de Frank-Walter Steinmeier apparaît comme un écho critique au discours d’Emmanuel Macron à l’École de guerre le 7 février dernier, dans lequel celui insistait sur l’importance de la dissuasion nucléaire au sein de la doctrine de défense française dans une période d’instabilité accrue, déclarant notamment que « le désarmement ne peut être en soi un objectif ». L’opinion publique allemande, pour sa part, est fermement opposée à l’arme nucléaire, et le retrait des armes nucléaires stationnées sur le territoire allemand est inscrit dans le programme de la coalition entre conservateurs et sociaux-démocrates actuellement au pouvoir. Si l’Allemagne, contrairement à l’Autriche (neutre), n’a ni signé ni ratifié le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) de 2017, une posture d’opposition plus ferme pourrait se dessiner dans les années à venir, notamment avec la montée en puissance des Verts.

Dans la continuité de la tradition allemande d’après-guerre, le Président fédéral propose de renforcer les institutions vouées à la poursuite d’un dialogue entre États, dénonçant les blocages et retraits unilatéraux qui se sont succédés ces derniers mois au Conseil de sécurité de l’ONU, à l’OMC ou dans le cadre du Plan d’action conjoint avec l’Iran, notamment du fait de l’action de l’administration Trump.

Beaucoup d’Allemands considèrent aujourd’hui la politique internationale avec irritation, inquiétude et préoccupation. Il nous plaît alors de penser que tout irait bien si nous étions tous raisonnables, si tous étaient comme nous, les Allemands. Ce raisonnement est un peu simpliste vu que l’Allemagne est elle aussi mise à l’épreuve en cette période.

Nous célébrons cette année le 30e anniversaire de la réunification. Une chance, un bonheur inédit et alors inattendu, coïncidant de plus avec la réunification de l’Europe divisée par le rideau de fer. « Felix Germania », communiant avec le monde, entourée d’amis, couverte par la Pax Americana mondiale. C’est ce cadre qui menace de s’effondrer sous nos yeux. Nul ne sait pour l’heure par quoi il sera remplacé. Une chose est néanmoins certaine : l’espoir de voir les autres s’en charger à notre place ne se réalisera pas.

Pour la première fois de son histoire, l’Allemagne n’a que des amis autour d’elle. C’est vrai. Et c’est une chance que nous avons. Mais la chance peut aussi aveugler. Cette phrase si vraie qui date du début des années 1990 nous a empêchés de voir jusqu’ici que nos voisins ne partagent pas notre vision du monde, qu’ils sont plus proches des foyers de conflit aigu, qu’ils se sentent face à une menace existentielle.

En regardant aujourd’hui l’Union européenne, nous voyons de la divergence économique au lieu de la convergence. Nous voyons des fractures politiques, et de plus en plus idéologiques. L’Europe ne s’est pas unifiée. Tous les autres n’en sont pas seuls responsables.

Frank-Walter SteinMeier

Nous, Allemands, aimons voir en nous les meilleurs Européens. Nous nous considérons comme très généreux envers nos partenaires et très soucieux de leurs intérêts. Nous aimons aussi croire que nous sommes ceux qui avons le mieux appris les leçons de l’histoire européenne. Et pourtant, en regardant aujourd’hui l’Union européenne, nous voyons de la divergence économique au lieu de la convergence. Nous voyons des fractures politiques, et de plus en plus idéologiques. L’Europe ne s’est pas unifiée. Tous les autres n’en sont pas seuls responsables.

Frank-Walter Steinmeier se livre ici à une forme d’autocritique, assez courante dans la politique étrangère allemande mais qui contraste singulièrement avec le ton des déclarations de la plupart des autres chefs d’État. Cette autocritique vise une attitude jugée attentiste de l’Allemagne vis-à-vis de l’allié américain, et passive voire condescendante dans le cadre européen. On notera à ce titre que l’évocation de la « divergence économique », si elle est naturelle pour Steinmeier, issu de la SPD, reste largement dans l’ombre dans les milieux conservateurs qui restent opposés à des transferts à grande échelle au sein de l’Union. Le Président fédéral admet ainsi la responsabilité de l’Allemagne dans la situation européenne contemporaine, critiquant par là-même, quoique de manière indirecte, l’action gouvernementale des gouvernements successifs d’Angela Merkel. Ce faisant, il renforce plutôt qu’il ne relativise l’importance du socle normatif (les « leçons de l’histoire européenne ») défini au commencement de son discours.

Agissons-nous vraiment toujours comme l’exigerait la « communauté de destin européenne » dont nous parlons ? Par exemple dans la Politique européenne de sécurité et de défense ? Ou dans l’Union économique et monétaire ? Dans nombre de ces questions, notre perception et celle des autres divergent. L’Allemagne croit souvent être à l’écoute des autres et solidaire, alors que ceux-ci nous reprochent de poursuivre des intérêts purement nationaux. Cela s’applique à notre gestion des menaces extérieures tout comme aux questions de solidarité et de consensus au sein de notre Union.

Mais les différences internes ne sont pas le seul problème qui se pose à l’Europe. Contrairement au passé, nous ne pouvons plus, en 2020, partir du principe que les grandes puissances s’intéressent à la réussite de l’intégration européenne. Au contraire, chacun des grands acteurs cherche à assurer et à étendre ses propres avantages, y compris au détriment de l’unité de l’Europe.

Cette Europe ne doit cependant pas échouer. Quel est l’intérêt national de l’Allemagne aujourd’hui, 30 ans après que l’objectif étatique fixé par la Loi fondamentale soit devenu réalité ? Il reste inchangé : « Servir la paix du monde en qualité de membre égal en droits dans une Europe unie. »

L’Europe n’est en effet pas seulement bonne à prendre lorsque d’autres partenariats s’effacent. Elle représente notre intérêt le plus fort, notre intérêt national le plus élémentaire. Aujourd’hui et demain, cela reste vrai : l’Europe est le cadre indispensable pour affirmer notre place dans le monde. 75 ans après la fin de la guerre, l’Europe est et reste par ailleurs la seule réponse efficace aux défis de notre histoire et de notre géographie. Si le projet européen échoue, les enseignements tirés de l’histoire allemande seront remis en cause.

C’est ce tout qui rend l’Europe pour nous existentielle. C’est grâce à l’Europe et à travers elle que l’Allemagne a pu cesser d’osciller entre une politique de puissance débridée et la démesure culturelle. Cette Europe unie ne pourra survivre que si nous la considérons comme le lieu parfaitement concret de la responsabilité allemande. Et je le dis très ouvertement dans le cadre de cette conférence dédiée aux questions de sécurité : entre tous les dangers que je peux discerner pour l’Allemagne, le plus grand à mes yeux est que notre narration allemande future se fasse sans l’Europe unie, que ce soit par manque de discernement, par indifférence ou, pour certains, par choix délibéré.

Pour Frank-Walter Steinmeier, l’Europe est essentielle pour l’Allemagne à la fois comme ancrage constitutionnel, comme perspective d’avenir et comme responsabilité historique. Sur le premier plan, il cite une partie de la première phrase du préambule de la Loi fondamentale : « Conscient de sa responsabilité devant Dieu et les Hommes, porté par la volonté de servir la paix du monde en qualité de membre égal en droits dans une Europe unie, le peuple allemand par son pouvoir constituant s’est donné cette Loi fondamentale ». Le second aspect suit la perspective réaliste évoquée plus haut en prolongeant la dialectique entre intérêts « restreint » et « réel » du pays. Le troisième, reprenant l’idée de responsabilité, voit dans l’Europe un facteur de redressement moral et la tâche historique de l’Allemagne d’après-guerre, garante de paix et de stabilité : la nation allemande post-1945 s’inscrit dans une « communauté de destin européenne » (Schicksalsgemeinschaft), une idée étonamment proche de celle de nation au sens de Renan mais qui fut aussi employée par Angela Merkel au plus fort de la crise de l’Euro, autant que par Emmanuel Macron dans son discours de la Sorbonne ; sa « narration », autre terme typique du lexique national, est en « danger » si elle se fait sans l’Europe. À ce titre, la nation allemande telle que la décrit Steinmeier ne pourrait exister que comme partie intégrante d’une (proto-)nation européenne.

Le mot d’existentiel n’est donc pas de trop pour qualifier la relation que le Président fédéral, dans la pure tradition de l’Allemagne d’après-guerre, définit entre l’Europe et l’Allemagne autour du concept central de « responsabilité ».

Que faut-il en conclure ? Comment devons-nous de ce fait nous comporter face à l’Europe et au monde ? Adapter nos mentalités aux nouvelles réalités, voilà ce qu’il nous faut avant tout. Sinon, nous perdrons notre capacité à rester en contact en Europe et, partant, notre capacité à la forger. Le regard réaliste que je nous demande de porter sur le monde ne traduit pas un sentiment de résignation et encore moins du cynisme. Il appelle au contraire au réalisme et à la curiosité, et parfois aussi à une certaine humilité.

En Allemagne justement, nous pensions avoir de bonnes raisons de croire que le monde de l’après-guerre froide tournait autour d’un soleil européen. Que l’héritage des Lumières européennes devait être l’aboutissement de tout développement de la société, quelques-uns arrivant seulement avec un peu de retard. Mais certaines de ces hypothèses se sont avérées par trop optimistes. Elles nous ont amenés à tort à nous surestimer. À nous comporter d’une manière qui se résume trop souvent à porter des jugements moraux. Une manière qui, en s’appuyant sur des positions fondées sur la morale, contribue à nous cacher plutôt qu’à nous faire voir la nécessité d’agir et nos moyens d’action réels. Prendre conscience du cadre limité de ces possibilités, sans pour autant désespérer, est donc une leçon importante. L’Allemagne pas plus que l’Ouest ne peut façonner le monde à son image. Par conséquent, nous ne devons pas faire peser sur notre politique étrangère trop d’attentes de salut. En parlant d’humilité, je ne veux absolument pas dire qu’il faille craindre les responsabilités. Au contraire ! La mission d’une politique étrangère intelligente est et doit être d’empêcher les guerres, de désamorcer les conflits, d’alléger les souffrances, avec courage et énergie. Sa mission est aussi de rechercher l’entente normative pour protéger notre cadre de vie humain, mais sans s’attendre à parvenir un jour à un équilibre parfait à l’échelle mondiale.

La posture mêlée de déontologie et de « réalisme » (à ne pas confondre avec la doctrine dite réaliste des relations internationales, auquel ce discours ne saurait s’apparenter) que développe ici Frank-Walter Steinmeier le conduit à un aveu peu fréquent pour un chef d’État de premier plan : « Nous ne devons pas faire peser sur notre politique étrangère trop d’attentes de salut », qu’il applique autant à l’Europe dans son ensemble qu’à l’Allemagne en particulier. S’il insiste sur l’importance d’un engagement international accru de l’Allemagne, sur la nécessité de s’affranchir de postures morales stériles, c’est donc surtout pour rappeler que la passivité et le sentiment de sécurité des Européens ont pu les conduire par le passé à une impression de supériorité trompeuse. Le triple objectif de pacification, de désescalade et de protection qu’il évoque exclut toute volonté d’imposition au monde d’un « point de vue allemand », et avec elle toutes ambitions géopolitiques au sens usuel du terme.

La deuxième vertu que nous, Allemands, devrions redécouvrir est la curiosité. Si tous deviennent soi-disant comme nous – ou du moins le souhaitent –, en quoi leurs particularités, leur histoire et leurs traditions, leurs peurs et leurs priorités nous intéressent-elles ? Aujourd’hui, dans une période d’interaction croissante entre l’intérieur et l’extérieur dans toutes nos sociétés, une période où les débats de politique intérieure déterminent les marges de manœuvre de la politique extérieure, nous devons nous intéresser à nouveau bien davantage à ce qui motive nos partenaires, nos concurrents, nos adversaires, ce en quoi consiste leur ambition, ce qui alimente aussi leurs peurs.

Un très grand nombre d’Allemands se mobilisent pour la coopération internationale. Au cours de nombreux voyages, j’ai été moi-même témoin d’un engagement individuel impressionnant contre la pauvreté et l’inégalité et en faveur d’un avenir meilleur. Cela vaut aussi et en particulier pour la jeune génération. Et pourtant, ce qui me manque dans beaucoup de nos débats nationaux, c’est souvent un regard ouvert porté sur l’extérieur, l’effort de comprendre. Au lieu de cela s’exprime le désir profondément humain mais irréaliste d’une vision manichéenne se résumant aux schémas ami-ennemi : d’autres ne font pas comme nous, donc ils ont tort point barre. Je ne vous incite certes pas à être naïfs ou crédules. Le problème est que les conflits ne se règlent pas sans connaître le point de vue et les intérêts de l’autre, justement lorsqu’ils s’opposent aux nôtres. Autrement, négocier un accord sur le nucléaire avec l’Iran serait impossible, de même que pacifier l’est de l’Ukraine. Qui veut instaurer la paix en Libye doit serrer bien des mains, des mains pas toujours propres. Qui veut lutter contre le terrorisme au Sahel – et nous disposons de quelques années d’expérience au Mali – ne peut pas ramener cela à la question d’une intervention « militaire, oui ou non ? » mais doit, s’il veut parvenir à stabiliser la situation, avant tout se préoccuper des causes complexes au conflit sur place. Sans cela, il ne peut y avoir de solution au conflit, et à plus forte raison d’entente.

Fort des observations précédentes, conscient de l’affaiblissement des institutions traditionnelles, Frank-Walter Steinmeier voit l’Allemagne contemporaine dans un rôle de médiateur des relations internationales. La conférence qui s’est tenue fin janvier à Berlin a conduit à un accord de cessez-le-feu à l’issue incertaine, mais qui constitue pour le moment l’un des résultats les plus concrets de l’action diplomatique dans ce domaine. L’allusion à une « poignée de main » fait référence à une visite du ministre des Affaires étrangères Heiko Maas à Benghazi auprès de Khalifa Haftar au début de l’année 2020, qui avait fait l’objet de vives critiques. L’Allemagne et la France sont également en première ligne des négociations pour la désescalade en Ukraine, notamment au-travers des négociations au « Format Normandie ». Enfin, l’armée allemande poursuit des missions de soutien (MINUSMA au Mali) et d’entraînement (EUTM Mali ; Afghanistan), pour environ 3000 soldats déployés en dehors du territoire.

Forte de ce réalisme, de cette ouverture d’esprit et de cette curiosité de la pensée des autres, l’Allemagne devrait se préoccuper de la toute première responsabilité incombant à notre pays : préserver l’Europe unie.

Sur le plan de la politique de sécurité, je vois notre pays investi d’une double responsabilité. Pour l’Allemagne, il est tout aussi indispensable de développer une UE capable d’agir en matière de défense que de développer le pilier européen de l’OTAN. On prédit souvent qu’il lui faudra à l’avenir opter pour l’une ou pour l’autre. C’est selon moi une vision stratégique à court terme.

En clair : si nous voulons maintenir la cohésion de cette Europe également dans les questions ayant trait à la sécurité, il ne suffit pas de renforcer la seule Union européenne sur le plan de la sécurité et sur le plan militaire ; il nous faut aussi continuer à investir dans la relation transatlantique. Le Président français a raison de dire : « La question pour les Européens n’est pas de savoir s’ils doivent se défendre avec ou sans Washington. (…) La sécurité à long terme de l’Europe passe par une alliance forte avec les États-Unis. » Pour nombre de nos partenaires d’Europe centrale et orientale, c’est là que se joue leur sécurité existentielle, et c’est là avant tout qu’elle est assurée et garantie. Malgré l’ampleur des progrès accomplis, l’Union européenne ne pourra garantir à elle seule avant longtemps la sécurité de tous ses membres. De plus, miser sur la seule Union européenne signifierait enfoncer un coin en Europe. Inversement, seule une Europe qui veut et peut se défendre de manière crédible pourra maintenir les États-Unis dans l’Alliance atlantique. Selon moi, cette certitude fait défaut dans certains débats menés chez nous mais aussi ailleurs en Europe. Notre responsabilité allemande nous impose de prendre au sérieux les préoccupations et les intérêts des peuples d’Europe centrale, de leur accorder de l’importance et d’agir en conséquence. En même temps, l’Europe ne peut et ne saurait se résigner à un éloignement croissant de la Russie. Nous avons besoin d’une nouvelle et meilleure relation de l’Union européenne avec la Russie, et inversement de la Russie avec l’UE. Mais la réflexion nécessaire sur notre future relation avec la Russie ne doit pas se faire sans ou aux dépens des États et des peuples d’Europe centrale.

Pour les États-Unis, l’Europe n’est aujourd’hui déjà plus aussi centrale que par le passé. Nous devons nous garder de croire faussement que la perte d’intérêt des États-Unis pour l’Europe est due uniquement à l’actuelle administration américaine. Cela ne justifie aucun reproche de la part des Européens. Car nous le savons : ce glissement a commencé plus tôt et il se poursuivra après l’actuel gouvernement américain. Le nouveau centre de gravité des intérêts et des défis américains se trouve en Asie. Mais nous espérons que les États-Unis verront l’intégration européenne à nouveau – ce qui a été longtemps le cas et à juste titre – comme un projet de grande valeur qui nous unit. C’est dans ce sens que je plaide au cours de mes déplacements aux États-Unis et de nombreuses rencontres. Et je me réjouis de voir aussi cette année la délégation américaine venue aussi nombreuse à Munich assister à ce forum qui a toujours été un lieu privilégié d’entente transatlantique. Soyez les bienvenus !

L’Allemagne doit davantage contribuer à la sécurité de l’Europe, y compris financièrement. L’Alliance s’est accordée pour cela sur un objectif commun. J’estime qu’il est juste et nécessaire de chercher à l’atteindre. Mais soyons francs : quand bien même tous les pays d’Europe, y compris l’Allemagne, consacreraient beaucoup plus que 2 % de leur PIB à la défense, nous ne parviendrions pas à stopper l’érosion de l’ordre international auquel nous assistons ces dernières années, voire à renverser la tendance. Je ne critique pas le critère lui-même. Au contraire, je l’approuve. Mais gardons-nous d’en faire le seul critère qui déterminera la paix et la sécurité futures. Nous ne pouvons pas compenser par des blindés, des avions de chasse et des missiles de moyenne portée la perte de diplomatie, de piliers de voûte de notre architecture de sécurité, de traités sur le contrôle des armements et d’accords internationaux. Nous devrions donc renoncer aux catégories de débat simplistes de ces derniers temps. Si nous ne retrouvons pas les moyens de faire universellement respecter le droit international, si nous ne réapprenons pas à intégrer la sécurité des autres dans nos propres stratégies de sécurité, si nous ne ciblons pas notre politique étrangère sur cela précisément, alors nous nous livrerons dans quelques années – au détriment de tous – à une course mondiale aux armements qui sera fatale. Il est de notre responsabilité à tous de trouver une autre voie plus intelligente et de la suivre.

Le Président fédéral tente de dépasser l’opposition entre constitution d’une défense européenne et soutien à l’OTAN, rejoignant en cela la position d’Emmanuel Macron, dont il cite l’intervention à l’École de guerre. Un autre point de convergence concerne la volonté d’un renforcement des relations avec la Russie, qui est cependant évoquée de manière moins incisive que dans le discours du président français (« J’attends de la Russie qu’elle soit un acteur constructif de notre sécurité commune. Mais nous ne pouvons pas nous satisfaire de la situation actuelle, où le fossé s’accroît, le dialogue s’appauvrit »), prenant en considération l’espace centre-européen dont l’Allemagne se veut garante.

Nul ne doit s’opposer à la recherche de cette voie. Mais les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies disposent d’un privilège particulier résultant de l’ordre de l’après-guerre. Et ils assument aussi, aujourd’hui encore, une responsabilité particulière pour la paix, la sécurité et le désarmement. Emmanuel Macron a raison, à travers son initiative de sommet, de faire appel à leur volonté, à leur action, pour se montrer à nouveau à la hauteur de cette responsabilité justement, dans ce monde en mutation. Les privilèges des cinq membres permanents sont justifiés tant que ces derniers agissent en gardiens et promoteurs d’un ordre mondial qui dépasse leurs propres intérêts. En revanche, ils ne le sont pas si ces pays sont indifférents ou opposés à cet ordre ou s’ils le sapent par la politique étrangère qu’ils pratiquent.

La responsabilité de l’Allemagne repose sur d’autres bases. Mais nous aussi nous devons nous montrer à la hauteur de cette responsabilité. Ce qu’il nous faut, mis à part de meilleures capacités, ce sont une analyse honnête de la situation de l’Allemagne en matière de sécurité et une volonté crédible d’aider l’Europe à s’affirmer. Or notre contribution crédible au maintien de l’ordre international passe automatiquement par une politique étrangère et de sécurité européenne. L’instrument militaire est indispensable pour notre sécurité, mais ce n’est ni le premier ni le plus prometteur non plus lorsque la volonté d’agir sur le plan diplomatique et politique est en jeu. L’Europe doit formuler sa propre réponse au déplacement massif des sphères de pouvoir et d’influence, aux nouveaux poids lourds politiques et militaires sur la scène internationale. Elle doit élaborer une politique vraiment européenne à l’égard de la Russie, une politique qui ne se limite pas uniquement à émettre des condamnations et des sanctions. Elle doit trouver son propre équilibre avec la Chine entre une concurrence des systèmes qui s’accentue et la coopération nécessaire, tout en prenant au sérieux les nombreux autres partenaires forts en Asie. L’Europe doit lancer ses propres initiatives pour endiguer et pacifier les conflits à la périphérie de notre Union, à l’Est comme au Sud. On mentionnera comme exemple à suivre l’initiative diplomatique du gouvernement fédéral destinée à faire valoir dans un effort général – et en soutien aux Nations Unies – l’intérêt que porte l’Europe à la stabilisation de la situation en Libye. La région du Sahel dans le nord de l’Afrique nécessite tout autant d’attention. Il en est de même, bien entendu, de la situation explosive autour de l’Iran au Proche-Orient, qui touche directement l’Europe. Se retirer de l’accord avec l’Iran était une erreur. Le Proche-Orient n’est nullement devenu plus sûr mais encore plus dangereux. Il nous faut cependant faire face aux nouvelles réalités. Les Européens doivent continuer à contribuer par de nouvelles voies et initiatives à empêcher une arme nucléaire iranienne et une course nucléaire aux armements. Les défis énormes auxquels la politique étrangère et de sécurité européenne doit faire face ne manquent vraiment pas.

La notion de « responsabilité », centrale dans le discours de Frank-Walter Steinmeier en ce qu’elle permet de relier les fondements historico-mémoriels et moraux de sa doctrine à sa mise en œuvre concrète (exigence d’« humilité », adoption d’une posture de médiateur, prise en compte d’intérêts partagés, rejet de l’interventionnisme et des politiques d’influence géostratégiques traditionnelles). En cela, elle diffère dans ses connotations du terme de « responsabilités » (au pluriel) fréquemment employé par le Président français, qui, fort de la position privilégiée de la France dans le jeu international, met d’abord en valeur la nécessité d’agir pour défendre la paix et ses « intérêts souverains ».

Toutefois, il faut se garder de conclure que la « responsabilité » allemande dans le jeu international serait par nature passive, alors que les « responsabilités » françaises seraient, pour leur part, nécessairement actives. Car les deux mots jouent dans des cultures nationales distinctes un rôle qui n’est pas symétrique. Alors que la « responsabilité » apparaît dans le préambule de la Loi fondamentale allemande, c’est la « souveraineté » qui domine dans celui de la Constitution de 1958 : « Le Peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’Homme et aux principes de la souveraineté nationale ». C’est cette « souveraineté », totalement absente du discours de Steinmeier, et du reste moins marquée dans un système fédéral marqué par la subsidiarité et l’absence de procédures référendaires nationales, qu’il importe d’opposer au principe de « responsabilité » repris par le Président fédéral. L’articulation entre ces deux principes tous deux appuyés sur des historiques parallèles, l’un fondant une politique étrangère fondée sur un droit à l’affirmation de soi, l’autre instaurant la poursuite de normes morales exigeantes comme préalable à l’action, est un enjeu essentiel du dialogue franco-allemand dans ces questions de politique internationale.

Du reste, la responsabilité internationale de l’Allemagne n’est pas seulement un impetus extérieur, mais une nécessité venue de l’intérêt profond de l’Allemagne pour la sécurité collective. Ici Steinmeier évoque une dimension cruciale de la politique de sécurité de la République fédérale : les problèmes de sécurité sont présentés sur le plan de l’attente des alliés et de la réaction à leurs intérêts ; l’Allemagne elle-même ne saurait avoir d’intérêts, seulement des principes.

Mais nous, Allemands, devons également répondre à ceci : comment voulons-nous parler sérieusement et en confiance avec notre plus proche partenaire, la France, des questions de sécurité européenne que le Président Macron évoquait il y a une semaine à Paris dans son grand discours à l’École de Guerre ? Nous devrions saisir son invitation au dialogue ! Mais cela signifie aussi pour nous la nécessité de nous placer dans la perspective de la France et d’apporter notre propre contribution au développement de cette culture stratégique commune sans laquelle l’Europe ne pourra pas vraiment devenir un acteur de la politique de sécurité.

Comment voulons-nous parler sérieusement et en confiance avec notre plus proche partenaire, la France, des questions de sécurité européenne que le Président Macron évoquait il y a une semaine à Paris dans son grand discours à l’École de Guerre ? Nous devrions saisir son invitation au dialogue !

Frank-Walter Steinmeier

Parviendrons-nous non seulement à supporter l’ambivalence entre la responsabilité croissante de l’Allemagne et la prise en considération de nos moyens limités, mais aussi à en faire bénéficier l’Europe ? C’est ce qui déterminera le jugement que l’on portera sur nous, Allemands. Il ne s’agit pas de faire un choix, de se décider entre s’ingérer et se tenir à l’écart. Et encore moins de faire des faveurs aux autres.

Il y va de notre propre intérêt bien compris. De cet intérêt découle la responsabilité non seulement de dire tout ce que nous ne pouvons pas faire, en invoquant les causes historiques profondes de notre politique d’armement restrictive et de notre armée parlementaire. Au lieu de cela, nous devons dire plus clairement où et comment nous pouvons contribuer à renforcer le pilier européen de la politique de sécurité. C’est alors et alors seulement que l’on comprendra où sont nos limites.

Nous soucions-nous vraiment de l’Europe ? Dans ce cas, il n’y a pas de place au centre de l’Europe pour un cœur timoré. Dans ce cas, il nous faut avoir le courage de redéfinir systématiquement ce en quoi consiste notre responsabilité et surtout ce en quoi elle consiste aujourd’hui.

Je sais pour en avoir souvent discuté dans mon pays combien de gens aspirent fondamentalement à la transparence et à la certitude. À l’échelle mondiale, nul ne peut cependant faire une telle promesse après une analyse franche et ouverte de ce qui se passe sous nos yeux. Le monde devient plutôt encore plus flou, plus complexe, plus contradictoire.

Je sais que beaucoup de gens en Allemagne craignent que derrière le vocable de responsabilité se dissimulent surtout des opérations militaires extérieures. Mais un tel amalgame est trompeur. Prendre des responsabilités dans le monde actuel signifie avant tout se confronter aux autres, à la réalité, ne pas verser dans le fatalisme et chercher des possibilités concrètes de changer le monde et de le rendre meilleur. Nous n’y parviendrons pas à partir d’une position de faiblesse. Or l’Allemagne ne peut tirer sa force qu’en agissant ensemble avec les autres.

Si les États-Unis d’Amérique étaient « le plus proche allié » de l’Allemagne, Steinmeier voit dans la France son « plus proche partenaire ». La différence sémantique, quoique discrète, suggère un attachement plus étroit, qui dépasse les seules questions stratégiques. L’évocation d’une « culture stratégique commune » semble un signe tangible d’évolution dans le sens d’une coopération concrète dans le domaine de la sécurité et de la défense, encouragées par Paris. La main tendue au Président français et l’évocation d’« intérêts bien compris », qui font écho aux « intérêts partagés » évoqués par Emmanuel Macron à l’École de guerre, tout en s’opposant aux « intérêts restreints » critiqués plus haut, est cependant suivi d’un rappel aux principes déontologiques précédemment énoncés.

La forme du discours suggère que la « responsabilité » allemande, en particulier sa culture parlementaire de défense (toute intervention militaire doit être approuvée par le Bundestag), découlerait de ses intérêts. En réalité, comme on l’a vu, c’est surtout l’idée de responsabilité, placée en tête de la Loi fondamentale, qui conditionne à la fois ce que le Président fédéral conçoit comme l’intérêt moral et historique du pays et les moyens mis en œuvre pour les défendre.

Frank-Walter Steinmeier se défend donc naturellement de réinterpréter ce terme en un sens interventionniste. Dans le même temps, il affirme la nécessité de valoriser la responsabilité comme principe d’action, une action qui passe par la « confront[ation] à l’autre » (négociation, médiation), à la « réalité » (humilité, pragmatisme) et aux défis du monde contemporain (risques environnemental et nucléaire, crise du multilatéralisme). Il s’agit-là d’une réinterprétation qui pourrait être le signe d’une inflexion historique en faveur de davantage d’action internationale, sans remettre en cause les fondements de la doctrine d’après-guerre.

Ne nous laissons pas dominer par la peur et l’inquiétude. Franklin D. Roosevelt, qui présidait son pays au moment où celui-ci a libéré l’Europe, a dit un jour, lui qui était cloué à son fauteuil roulant depuis son enfance : « The only thing we have to fear is fear itself ». Cela vaut pour l’avenir de la démocratie dans notre pays. Cela vaut aussi pour notre rôle en Europe et dans le monde. Avoir un regard ouvert sur le monde fait apparaître aussi des choses étonnantes et encourageantes : des progrès dans la lutte contre la pauvreté, la faim et la mortalité infantile, des pays en mutation comme l’Éthiopie, des sociétés qui, après s’être longtemps repliées sur elles-mêmes, s’ouvrent comme le Soudan ou l’Ouzbékistan. Des millions de personnes dans de nombreux pays du monde qui réclament la reconnaissance et la dignité, la participation et des possibilités de développer leur propre personnalité.

Vouloir satisfaire à ce profond désir humain est le projet normatif qui caractérisait autrefois l’Ouest. L’Europe – l’Allemagne en particulier – ferait bien de se poser un peu moins en missionnaire dans le monde. L’occidentalisation du monde n’est pas notre programme politique. En revanche, nous n’avons ni besoin ni le droit de renoncer au projet normatif d’un monde faisant de la dignité de la personne humaine un critère essentiel d’action des États, objectif suprême mentionné à côté de la paix et de la sécurité dans le préambule de la Charte des Nations Unies adoptée il y a 75 ans. C’est un projet ouvert. Sans frontières géographiques. Sans couleur de peau. Si nous le maintenons nous-mêmes à flot, que nous parvenons à redonner corps à nos idées et à nos institutions, ce projet rayonnera loin par-delà nos frontières et servira d’exemple. Il instaurera la confiance et reprendra de la vigueur.

L’essentiel c’est d’être sûr de soi, non d’être sûr d’imposer son point de vue. C’est à l’Allemagne de contribuer à ce projet. Avec réalisme, curiosité, énergie et confiance en soi.

Frank-Walter Steinmeier revient en conclusion sur la question des droits humains, fondement commun et consensuel de la plupart des projets constitutionnels européens d’après-guerre. Il se place du côté de l’universalisme normatif des droits humains contre toute forme d’impérialisme moral, du côté de l’affirmation éthique contre les doctrines de la force.

Ce discours majeur présente une vision articulée des défis qui attendent l’Allemagne sur la scène internationale à l’orée d’une décennie incertaine, et formule des pistes pour les relever. Par la parole, par l’autorité morale dont il dispose, Frank-Walter Steinmeier peut encourager l’Allemagne à embrasser une politique étrangère européenne plus affirmée. La doctrine qu’il dessine, et qui s’inscrit dans la continuité de la pensée allemande d’après-guerre, s’appuie sur deux concepts fondamentaux, la responsabilité (historique et morale) et le multilatéralisme. Tout en conservant en interne des bases déontologiques fortes, elle promeut la négociation dans son action extérieure de manière pragmatique, s’appuyant sur l’intérêt « bien compris » des États à préserver leurs relations et à éviter des situations de conflictualité potentiellement catastrophiques (sur le plan sécuritaire, mais aussi écologique). Se voulant lucide, elle réactualise le devoir de « tirer les leçons de l’histoire » au regard du regain des actes xénophobes et des tensions sociales, réaffirme le rôle central de l’Europe dans l’identité allemande et la nécessité de l’humilité au plan moral. Elle ne remet pas en cause l’alliance atlantique mais cherche un équilibre entre défense européenne et OTAN. Sans renoncer à ses fondamentaux éthiques (non-interventionnisme, parlementarisme, opposition à l’arme nucléaire) héritée de l’après-guerre, elle affirme la nécessité d’une action renouvelée, passant notamment par un rôle soutenu de médiateur et la participation au développement d’une culture stratégique commune en Europe. À l’absence de certains concepts attendus des discours stratégiques (« souveraineté », « défense des intérêts nationaux ») répond une forte coloration déontologique qui pose d’entrée de jeu les limites de sa propre action sans renoncer à défendre ses principes, au premier rang desquels les droits humains et la préservation de la paix.

Je vous remercie.

Crédits
Commentaire de François Hublet et Pierre Mennerat
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