Les coulisses de la COP

Nous avons rencontré Sébastien Duyck, juriste en droit international de l’environnement au Center for International Environmental Law (CIEL), au sein du programme Énergie et Climat. Sébastien Duyck suit les négociations sur le climat depuis une dizaine d’années. Il commença par être représentant de la société civile aux négociations en tant que membre d’une organisation représentant la jeunesse, il représente aujourd’hui le CIEL, considéré comme une organisation environnementale. Des jeux d’alliances dans les négociations à la prise de conscience sur l’urgence climatique, il se confie à nous sur les coulisses et l’évolution des négociations de ces dernières années.

Entretien mené par Lucas Paoli, présent à Bonn et accrédité par le REFEDD (Réseau Français des Etudiants pour le Développement Durable). À lire en dialogue avec l’entretien que nous a accordé Paul Watkinson, négociateur en chef pour la France à la COP.


Groupe d’études géopolitiques : Dans les négociations sur le climat, sont assis autour de la table les partis politiques, mais également des membres de la société civile, en tant qu’observateurs. Qui compose donc ce groupe d’observateurs et comment est-il organisé ?

Sébastien Duyck : Les observateurs sont d’abord composés d’un ensemble hétéroclite d’acteurs. On y retrouve tout autant les organes onusiens que d’autres acteurs non-institutionnels de tailles et d’intérêts très différents.

Le statut d’observateur à l’UNFCCC comprend trois grands groupes : les organes onusiens, les organisations intergouvernementales et les organisations non-gouvernementales. Ces dernières représentent la société civile et sont organisées autour de neuf constituantes (Environnement, Jeunesse, Business et industrie, Organismes de recherche, Syndicats, Agriculteurs, Femme et genre, Peuples indigènes et Gouvernement locaux). Dans ce qu’on appelle communément société civile ou partie prenante, la délégation est structurée en neuf groupes : d’un côté les gouvernements locaux, d’un autre les business, puis les sept composantes au sens strict, si on inclut les peuples autochtones, ce qui n’est pas tout à fait correct. Au sein même de chacun de ces groupes, il y a des personnes qui participent de manière quasiment individuelle, comme des activistes, d’autres qui viennent avec un mandat très clairement défini par  leur organisation. On y retrouve également des organisations qui travaillent davantage de manière autonome tandis que d’autres sont très fortement intégrées. Ces neuf constituantes, qui sont définies sur le modèle développé à Rio en 1992, ne sont pas représentatives de l’ensemble des observateurs ; il existe ainsi dans tous les cas d’autres organisations qui ne correspondent à aucune de ces neuf constituantes.

Pour résumer, chaque organisation non gouvernementale détient sa propre délégation (de quelques personnes à quelques dizaines). Les organisations appartiennent, en général, à l’une des neufs constituantes. L’ensemble de ces constituantes forment la société civile. La société civile, les organes onusiens et les organisations intergouvernementales sont les observateurs.

Lors des négociations, on trouve des séances fermées aux observateurs ou parfois en accès limité (une vingtaine de places pour toute la société civile), comment interprétez-vous ces restrictions liées au statut d’observateur ?

Il y a tout d’abord la question du statut d’observateur, le fait qu’ici on soit réduit à un statut où l’on est très passif, parce qu’il y a très peu d’interactions directes dans le processus. Il y a des petites contributions, des interventions de deux minutes au tout début de la semaine, souvent ce sont deux minutes à la fin des deux semaines et puis il n’y a pas beaucoup d’autres interventions dans le processus lui-même. Le gros de notre action s’apparente à du lobbying à la cafétéria ou à la pause cigarette, mais ce n’est quand même pas idéal comme modalité d’engagement. C’est la première dimension, c’est un peu triste d’être réduit au statut d’observateur et pas de participant non étatique, où l’on pourrait avoir un modèle beaucoup plus intégré, interactif et dynamique.

Il y a aussi le fait que même en tant qu’observateur on n’arrive pas à tout observer. Après, en tout cas parmi les organisations avec lesquelles je parle, très peu revendiquent un accès intégral aux négociations. On comprend bien que parfois il y a besoin, peut-être, d’avoir d’autres espaces pour discuter entre les pays. Mais la règle de base des Nations Unies, ce doit très clairement être la transparence, qui permet de savoir pourquoi les décisions sont prises et de soutenir les délégations en leur apportant de l’expertise. Donc complètement fermer certains points d’agenda aux observateurs pendant l’ensemble des deux semaines, comme c’est fait parfois, c’est vraiment dommage. Et par ailleurs cela ne reflète pas la vision qui est dans l’Accord de Paris, cette vision d’un engagement plus systématique des parties prenantes avec les gouvernements, reconnaissant qu’après vingt ans ou vingt-cinq ans de négociations climat on n’est pas là où l’on devrait être, si bien qu’il fallaitvraiment essayer de remobiliser l’ensemble des parties prenantes.

La France envoie une délégation depuis la première conférence en 1995 à Berlin. Cette délégation joue plusieurs rôles. Un rôle de représentation de la France tout au long de la conférence, un rôle de défense de nos intérêts dans la partie strictement négociations, ainsi qu’un rôle de promotion de l’action de la France, principalement dans la partie side-event, avec le pavillon France, qui accueille des évènements quotidiennement.

Vous avez parlé d’organisation avec un mandat très précis, vous pensiez à quoi en particulier ?

Il y a des organisations qui sont très claires, elles ont un financement pour un objectif en particulier, elles viennent là pour cet objectif en particulier et sont bien structurées autour de ce dernier. Cela va être par exemple des plaidoyers sur un sujet spécifique ou l’organisation d’un ou plusieurs side-events.

Dans votre cas, est-ce que vous êtes ici avec un mandat précis ?

On est assez flexible dans notre délégation, on travaille très clairement sur un type de questions qui sont en lien à l’intégration des thématiques sociales dans les politiques climat. Principalement les droits humains, les questions de genre également, les droits des peuples autochtones, les questions de financement et les questions de participation de la société civile dans le processus onusien. Ce sont les questions qui nous occupent le plus, mais après c’est à nous de voir une fois sur place où est-ce que les problématiques émergent. Souvent on arrive en pensant qu’on va être actif dans trois ou quatre points d’agenda puis on est déporté sur d’autres et il y en a qui deviennent très vite complètement inintéressants par rapport à nos thématiques. Donc on s’ajuste sur place.

Est-ce que votre mandat se traduit à travers un focus géographique, des pays ou des groupes régionaux avec qui vous interagissez en particulier ?

Le focus est très thématique, et on travaille principalement sur les instances internationales. Par exemple ma collègue et moi, les deux à être présents aux négociations, on ne fait pas beaucoup de travail au niveau national, d’autres collègues le font, mais sinon comme on s’intéresse vraiment à l’intégration de ces thématiques sociales dans les résultats de la COP, il n’y a pas vraiment de priorisation de certains pays en particulier. On a des pays avec lesquels on parle, mais c’est parce que ce sont des pays qui par le passé ont été progressistes ou avec qui on a déjà de bonnes discussions. Mais on est en relation régulière avec des pays du Nord comme du Sud, c’est beaucoup plus lié à leur engagement sur la thématique qui nous préoccupe.

Concrètement, en ce qui vous concerne, comment est-ce que vous intervenez dans ces négociations ? Vous avez parlé de discussions avec différents pays, en quoi est-ce que cela peut consister ?

Alors, il y a certaines personnes qui sont vraiment là en soutien à des délégations, qui sont conseillers techniques, qu’ils soient avec le badge parti ou observateur. D’autres ne sont pas en soutien, mais comme ils sont bien intégrés dans le processus, avec une bonne analyse, des bonnes relations et aussi une certaine crédibilité, confiance, avec des négociateurs, ils sont utilisés comme ressource, en terme de partage d’informations surtout.

Pour moi, c’est assez récent que je travaille vraiment en soutien comme cela. Avant je faisais plus de lobbying typique. Maintenant j’ai de temps en temps des négociateurs qui me demandent si j’en sais un peu plus sur les positions d’autres pays. Peut-être pas aussi directement, mais disons qu’ils essaient de savoir si on a le même sentiment. Alors qu’on parle à pas mal d’acteurs, on n’a pas exactement les mêmes conversations que ces acteurs ont entre eux.

Parfois, cela peut même être des choses toute bêtes, comme rappeler à un État qu’il y a une négociation qui commence ; pour qu’on les voie dans la salle, on leur rappelle bien où cela a lieu. Sinon cela peut être leur préparer un texte quand on est d’accord sur un principe mais qu’ils n’ont pas le temps de préparer une formulation.

Ou alors quand on les voit en salle de négociations et que leurs arguments sont contrés, on peut tout de suite leur envoyer par messages les références de précédentes décisions de la COP. De cette manière ils peuvent immédiatement contrer à leur tour les arguments opposés.

Les pays de l’Union Européenne ont la particularité de ne pas s’exprimer officiellement en leur nom propre. Quelles en sont les conséquences pour les observateurs ?

Il y a un prix du consensus très fort sur la question de la transparence, parce que l’UE c’est un des seuls blocs où, enfin non… le G77 est pas toujours transparent non plus… mais l’idée de négocier d’abord en coalition fait qu’on ne sait pas qui est à l’origine de la position de l’UE si elle refuse de soutenir une proposition ou au contraire en avance une autre. On n’a pas vraiment de bonne analyse des dynamiques internes. La conséquence c’est que de manière systématique, c’est très difficile de savoir comment l’UE s’organise sur tous les points d’agenda. En sont affaiblis la capacité de la société civile à faire pression sur les récalcitrants, ainsi que notre capacité à augmenter le niveau d’ambition et d’ouverture de l’UE. Bien sûr, en parlant avec les représentants des pays on peut avoir des informations ; ils peuvent nous expliquer un peu, mais disons qu’un certain niveau de transparence reste absent. C’est également le cas d’autres coalitions, mais rarement à ce niveau.

Vous avez parlé des coalitions du G77. Lors des séances de négociations, on entend peu les pays s’exprimer en leur nom, mais beaucoup plus au nom d’un groupement – à l’exception occasionnelle des États-Unis. Peut-on parler de dynamiques géopolitiques ?

C’est effectivement souvent comme cela : un petit pays qui ne s’exprime qu’en son nom aura beaucoup moins de poids. C’est pour cela que les petits pays ont plutôt tendance – j’imagine – à travailler plus en coalition. Il y a aussi des questions de capacités de poids, et de capacités techniques. Il faut être capable d’être dans les salles à chaque fois pour les réunions, mais je pense que oui, plus l’état est petit, plus il y a besoin de coalition. La seule vraie coalition de grands États est l’UE.

Même si pour les LMDC (Like-minded developing countries), qui travaillent parfois de manière très proche et réunissent des acteurs très puissants, les acteurs s’expriment souvent en leur nom propre. Les LMDC regroupant des pays très puissants, on voit que les grandes puissances réalisent elles aussi des coalitions.

Nous sommes le samedi de la première semaine. Avez-vous identifié les points qui avancent et ceux qui bloquent ? Comment  interprétez-vous ce qui s’est passé jusqu’à présent ?

À ce stade je ne sais pas encore, car ma vision de ce qui est à l’ordre du jour n’est pas assez précise. Je pense qu’on en saura plus demain, le dimanche étant le jour où les ONG se regroupent et où nous lisons les comptes rendus de la semaine.

Sur la surface c’est assez calme pour l’instant. La plupart des choses se passent en profondeur, donc même en ayant bien suivi les négociations il est difficile d’estimer la valeur ajoutée de cette semaine. La grosse question c’est l’APA (Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement), soit les lignes directrices de la mise en œuvre de l’accord de Paris. Sur ce sujet en particulier, la plupart du travail se réalisera l’année prochaine.

Ce qu’on attend de cette COP est surtout que les pays puissent arriver à une vision commune. Les réunions bilatérales autour d’un café sont donc aussi importantes que les discussions en salles de conférence où les représentants des pays trouvent qu’on est encore trop loin de la COP de Katowice pour pouvoir lâcher du lest.

Il ne faut pas donner trop de poids interprétatif à ce qu’il se passe dans les sessions de l’APA. Certes il faut qu’elles avancent, mais il y a beaucoup de positions qui sont répétées et qui ne représentent pas toujours les nuances que le pays commence à émettre. C’est un moment où pour l’instant tout le monde attend que les autres lâchent du lest d’abord, et c’est vrai que treize mois avant Katowice c’est encore tôt pour avancer.

Vous avez parlé de Katowice. C’est la troisième fois que la COP sera en Pologne, qui est donc le pays ayant accueilli le plus de fois l’événement. Avez-vous des commentaires sur ce point ?

Un commentaire positif… C’est une très bonne opportunité pour mettre les questions de transition au coeur de la discussion, et de parler de la mise en oeuvre de l’accord de Paris de manière inclusive. On doit vraiment répondre aux besoins des communautés – notamment de celles dépendantes du charbon, tout en faisant en sorte que ce ne soit pas des travailleurs qui aient l’impression d’être les perdants de la transition climatique.

Ainsi je pense que l’élection de Trump devrait être prise comme une alerte assez sévère sur le fait que lorsqu’on parle du climat, des énergies renouvelables ou de la fin du charbon, il y a des communautés qui se sentent complètement marginalisées. Il faut vraiment réussir à les intégrer.

Et je parle bien des communautés, pas des compagnies ou des directeurs qui, eux, freinent la transition et n’ont peut-être pas besoin d’autant d’attention. Je le dit parce qu’en Pologne il y a déjà eu beaucoup de subventions pour essayer de les aider dans la transition. L’enjeu est de faire en sorte que cette aide bénéficie vraiment aux communautés locales, pour qu’elles puissent s’imaginer un avenir sans charbon qui soit propice à leur épanouissement.

Par ailleurs, le charbon est un fort marqueur culturel : on a pu le voir en France avec des chansons comme Au nord c’étaient les corons. C’est une sorte d’amour du charbon, quelque chose d’assez irrationnel et difficile à gérer.  C’est peut-être le côté positif d’aller à Katowice ; je pourrais citer beaucoup de côtés négatifs…

Enfin, c’est la quatrième COP que la Pologne préside : la troisième chez eux alors qu’ils en avaient présidé une  à Bonn au tout début. Sur cinq COP dans leur groupe régional, ils en ont présidé quatre. Une preuve du peu d’intérêt qu’y portent les États de la région, mais également de l’intérêt qu’a la Pologne en termes de communication sur elle-même dans l’instrumentalisation du processus.

Il y a eu un échange avec le vice-ministre et la société civile. En raison de problèmes qu’il y avait eu à Varsovie,  on lui a demandé comment il voyait le rôle qu’auraient les ONG à Katowice l’an prochain. Il a répondu qu’il fallait bien faire attention ; que « d’un côté il y avait les ONG problématiques », je cite, et « de l’autre côté, il y avait les ONG industrielles ».

Donc si on est déjà à un an de la COP sur une communication comme celle-ci, je pense qu’il va falloir faire un gros rattrapage.

Pour finir, depuis combien de temps suivez-vous ce processus ? Quel a été pour vous le moment le plus fort ?

Cela fait dix ans, c’est donc ma dixième COP – aïe aïe aïe. Le moment le plus fort… Il y a eu plusieurs moments assez forts. Les moments autour de celle de Copenhague (COP 15, conférence climat de 2009) étaient plutôt dramatiques, en raison des attentes très fortes qu’elle a suscitées. C’était quelque chose que l’on n’avait plus à Paris, je n’avais plus d’attentes aussi fortes.

À Copenhague régnait un climat d’alerte, à propos des petites îles qui allaient disparaître par exemple. C’est le moment ou nous avons vraiment ouvert les yeux sur cette réalité. Puis le processus était complètement à côté des attentes, c’était assez dramatique. Un autre moment très intense a été l’intervention du représentant des Philippines. Ce type de moment où il parlait des membres de sa famille dont il n’avait plus de nouvelles après un typhon était très marquant. Cela ne s’oublie pasScreenshot 2017-08-24 23.44.37

Édition : L.L., F.E., E.G., E.R., P.S.
Crédit photo : IISD Reporting Services, Emma Jagu


 

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