Un consensus sur les questions de défense?

Avant même l’élection de Donald Trump, et depuis déjà plusieurs années, l’Allemagne mène une politique résolue de rénovation de son appareil militaire, de sa doctrine d’emploi et de sa politique de défense dans son ensemble. Engagée en 2014 avec le programme Review 2014 de réévaluation et de rénovation de la politique étrangère allemande, cette démarche a été formalisée dans une série d’interventions de représentants allemands à la conférence annuelle sur la sécurité de Munich cette même année. Le président fédéral Joachim Gauck, la ministre de la Défense Ursula von der Leyen et le ministre des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier (président fédéral depuis mars 2017) y ont tous souligné la nécessité pour l’Allemagne de jouer un rôle plus important en matière de sécurité – position qui a depuis pris le nom de consensus de Munich.

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Dans les années qui ont suivi, le gouvernement de Mme Merkel a mis en pratique ces orientations avec le soutien du SPD :

  • On constate une augmentation progressive des interventions militaires allemandes à l’étranger : les années 2015 et 2016 ont vu cinq nouvelles opérations sous égide de l’OTAN ou de l’UE.
  • La publication du Livre blanc de la défense allemande en 2016 a officialisé les grandes orientations pour les années à venir. Le Livre blanc présente une analyse en deux parties, d’une part une analyse de l’environnement stratégique pour définir les priorités et les intérêts allemands, et d’autre part une évaluation du rôle que la Bundeswehr peut jouer dans la réalisation de ces objectifs et à la défense de ces intérêts.
  • Une augmentation significative du budget de défense – de l’ordre de 10,2 milliards d’euros – est planifiée dans la loi de finances pour la période 2017-2020, et cet effort est déjà bien engagé : le budget de défense pour 2017 devrait augmenter de plus de 2,7 milliards d’euros par rapport à 2016, ce qui représenterait une croissance de 7,3%. De même, la hausse des dépenses d’équipement est estimée à 8,4%.

Ainsi, ces élections interviennent à un moment crucial pour le développement des capacités militaires et des ambitions internationales allemandes. Alors que des programmes audacieux de modernisation et d’augmentation des effectifs ont été lancés dans les dernières années, le prochain gouvernement devra faire le choix de confirmer les orientations esquissées et de transformer l’Allemagne en un poids lourd de la défense européenne, ou bien de réorienter l’effort vers d’autres moyens, en particulier non militaires.

La perception de l’environnement stratégique

CDU/CSU

La CDU et la CSU ont été les principaux contributeurs du livre blanc et en reprennent donc les principales orientations. En particulier, ils mentionnent explicitement le terrorisme islamique et les cyber-menaces comme des enjeux majeurs pour la défense nationale. Le parti de la chancelière insiste aussi sur le fait que les interventions extérieures sont à concevoir uniquement dans le cadre des instances internationales (OTAN, ONU, UE, OSCE).

En termes stratégiques, les Etats-Unis restent pour la CDU le premier partenaire en dehors d’Europe. Vis-à-vis de la Russie, le parti insiste sur le respect du protocole de Minsk sans préciser de calendrier pour la fin des sanctions. La CDU prévoie par ailleurs une coopération accrue avec la Turquie sur tous les plans.

SPD

Le programme de la SPD insiste en premier lieu sur le pacifisme comme fondement de l’attitude allemande et sur l’importance de l’ordre régi par le droit international. La nécessité de donner un rôle plus important à l’Allemagne en matière de sécurité est reconnue, mais sa contribution se définit avant tout par l’aide au développement, la prévention des crises et les initiatives de désarmement. L’objectif du désarmement nucléaire total est réaffirmé. Des interventions extérieures sont envisagées, là aussi dans le cadre des instances internationales. Les principales menaces identifiées par le parti sont le terrorisme islamique et d’extrême droite, ainsi que les attaques provenant du cyber-espace.

Pour la SPD aussi, les Etats-Unis restent le partenaire principal, indépendamment du bord politique de l’occupant de la Maison Blanche. Cependant, ils soulignent que l’Allemagne devra prendre une part plus importante des responsabilités de défense et de maintien de la paix.

La principale différence réside dans l’attitude de détente vis-à-vis de la Russie que le parti souhaiterait adopter, envisageant même une levée des sanctions en cas de respect du protocole de Minsk, sans mention du statut de la Crimée. Le parti reconnaît la difficulté des relations avec la Turquie mais veut continuer à œuvrer pour plus de coopération.

FDP

Le partenariat avec les Etats-Unis est présenté comme la priorité de la politique étrangère allemande, bien que l’élection de Trump requière une montée en puissance de l’Allemagne. Face à la Russie, la FDP promeut une ligne dure, conditionnant dans la levée des sanctions à des concessions importantes, bien que le chef du parti, Christian Lindner, ait reconnu en août que la restitution de la Crimée à l’Ukraine était irréaliste. Quant à la Turquie, le parti veut maintenir des relations économiques et sécuritaires étroites, en dépit de l’évolution du régime.

AfD

Le parti rejette par principe tout approfondissement de l’Union Européenne, en particulier tout projet d’armée européenne. L’AfD veut renforcer le rôle de l’Allemagne sur la scène internationale en obtenant un siège permanent pour l’Allemagne au conseil de sécurité de l’ONU. Cependant, ils rejettent toute intervention des forces armées pour défendre des intérêts étrangers.

Pour l’AfD, les Etats-Unis restent le principal allié en matière de défense mais ils veulent mener une politique de détente vis-à-vis de la Russie avec une levée des sanctions et une coopération économique accrue. Par ailleurs, ils réclament une rupture totale avec la Turquie d’Erdogan. L’Allemagne doit retirer ses troupes de la base d’Incirlik et demander une exclusion du pays de l’OTAN.

Die Linke

Le parti se présente comme le parti de la paix, il rejette toute intervention de la Bundeswehr à l’extérieur du territoire et veut interdire la production et l’exportation d’armes. Il rejette le concept de la lutte contre le terrorisme ainsi que l’intervention en Afghanistan comme des opérations impérialistes menées par l’OTAN et les Etats-Unis afin de s’approprier les ressources naturelles du Moyen-Orient. Le parti met l’accent sur la résolution pacifique des conflits par des acteurs civils et l’application du droit international. Toute extension de l’OTAN vers l’Est est à proscrire et une politique de détente doit être engagée dans les relations avec la Russie. Die Linke veut durcir les relations avec la Turquie, en particulier en interdisant les exportations d’armes vers le pays.

Die Grünen

L’Allemagne doit agir pour le désarmement et la détente dans le monde, et en particulier contre les armements nucléaires et les drones armés. Les Verts ne sont pas opposés aux opérations militaires dans le cadre d’instances internationales et réclament même un engagement plus important de la Bundeswehr dans les opérations de maintien de la paix.

Le parti reconnaît l’importance de l’OTAN pour la sécurité en Europe mais veut la réformer pour faciliter la coopération avec des pays tiers, et en particulier la Russie pour désamorcer les tensions. Le régime d’Erdogan n’est plus perçu comme un partenaire fiable et le parti veut lui aussi interdire les exportations vers la Turquie.

Tableau récapitulatif
Partis Etats-Unis Otan/ONU/UE Russie Turquie Autres
CDU/CSU 1er partenaire hors UE Cadre des interventions allemandes. Respect de Minsk. Pas de levée des sanctions prévue. Renforcement de la coopération Importance de la lutte contre les cyberattaques.
SPD 1er partenaire hors UE malgré Trump. Cadre des interventions allemandes. Levée des sanctions envisagée, sans mentionner le statut de la Crimée. Poursuivre la coopération en dépit des difficultés. Importance du pacifisme et de l’aide au développement.
FDP Trump implique plus d’indépendance. Ligne dure. Maintenir des relations économiques et sécuritaires.
AFD Principal allié. Rejette tout projet d’armée européenne.

Souhaite un siège allemand au Conseil de Sécurité.

Politique de détente, levée des sanctions. Rupture totale et demande d’exclure la Turquie de l’Otan. Ne souhaite pas intervenir pour défendre les intérêts de pays étrangers.
Die Linke Rejette les missions en Afghanistan comme impérialistes.

Ne pas étendre l’Otan à l’Est.

Politique de détente. Durcir les relations, notamment cesser de vendre des armes. Interdire la production et l’exportation d’armes. Parti de la paix.
Die Grünen Cadre de toute opération. Réformer l’Otan pour détendre les relations avec les Russes. Partenaire non fiable. Cesser les ventes d’armes. Pour le désarmement nucléaire.

Les propositions concrètes

CDU/CSU

Le parti propose une augmentation des effectifs de la Bundeswehr de 18 000 personnels d’ici 2024. En plus des 30 milliards déjà planifiés par le gouvernement précédent, des dépenses supplémentaires doivent être engagées. L’objectif du respect de la règle des 2 % du PIB est réaffirmé. Cependant, pour chaque euro de dépense de défense supplémentaire la CDU veut aussi augmenter d’un euro les aides au développement.

En termes de capacités, l’accent doit être mis sur la protection du territoire et les interventions au sein de coalitions. La CDU est en faveur de l’intervention des forces armées au côté des forces de sécurité intérieure mais n’envisagent pas un changement du cadre légal pour l’instant, ce qui restreint de fait l’intervention de l’armée aux cas d’attaques terroristes majeures. Enfin, le parti veut renforcer le BND (Service fédéral de renseignement, équivalent de la DGSE).

SPD

Le parti veut initier des lois pour limiter les exportations d’armes allemandes en dehors de l’UE et de l’OTAN, ainsi que le développement des systèmes d’armes autonomes (en particulier les drones). Le parti reconnaît les besoins d’investissements de la Bundeswehr mais rejette la règle des 2 % comme arbitraire et irréaliste dans le contexte allemand. Il préférerait allouer cette somme à une augmentation des aides au développement et de la prévention civile des crises. Pour renforcer les capacités de défense, la SPD veut mettre en place une Union Européenne de la Défense permettant une coopération accrue entre les pays et un partage des coûts, avec l’objectif affiché de créer à terme une armée européenne.

Le parti est fermement opposé à toute intervention des militaires aux côtés de la police mais ne veut pas de modification de la loi pour autant. Il ne projette pas de renforcer le BND et insiste sur l’importance de son contrôle par le parlement et du respect du cadre légal dans lequel il opère.

FDP

La FDP veut elle aussi limiter d’avantage les exportations d’armes allemandes vers des zones de crise. La FDP reconnaît le besoin de doter la Bundeswehr à la hauteur de ses missions mais ne s’engage pas explicitement à respecter la règle des 2%. L’enveloppe totale qu’ils comptent allouer à l’action extérieure, incluant les affaires étrangères, l’aide au développement et la défense, est de 3% du PIB.

Par ailleurs, le parti veut faciliter l’emploi de troupes allemandes dans des coalitions internationales. Il suggère un renforcement de la coopération entre l’UE et l’OTAN. En particulier, il veut renforcer la PSDC et augmenter les achats de défense groupés. L’objectif à long terme explicitement mentionné est la création d’une armée européenne.

AfD

L’AfD veut renforcer la Bundeswehr pour la rendre capable des engagements de haute intensité. Le parti demande la réintroduction du service militaire, éventuellement sous une forme adaptée et la remise en place d’une force de garde-frontières allemands. Le programme ne donne pas d’indications sur le respect de la règle des 2 % mais la leader du parti s’est exprimée en faveur d’une augmentation des dépenses de défense.

Die Linke

Le parti est contre toute augmentation des dépenses militaires et veut réallouer les sommes déjà programmées à des projets de développement et de pacification civile. Toutes les opérations extérieures de la Bundeswehr doivent prendre fin, y compris les opérations de formations de pays alliés et les coopérations civilo-militaires. De même, le parti est opposé à toute opération intervention de la Bundeswehr sur le territoire national.

Toutes les bases militaires étrangères sur le territoire allemand doivent être fermées, en particulier les états-majors de l’OTAN et les bases américaines. Il rejette tout développement d’une composante militaire à l’Union Européenne.

Die Grünen

Le parti reconnaît la nécessité de bien équiper les armées mais ne projette pas d’augmentation du budget militaire. Il compte sur une plus grande coopération européenne ainsi que sur des achats mieux orientés pour améliorer la dotation de la Bundeswehr.

Le parti veut imposer des limitations importantes sur les exportations d’armes vers les pays non alliés. Les Verts demandent le retrait des armes nucléaires américaines du territoire allemand et s’opposent à un armement nucléaire de l’Union Européenne. Ils s’opposent aussi à l’utilisation de drones armés par la Bundeswehr et veulent promouvoir la mise en place d’un accord international pour les interdire.

Tableau récapitulatif des propositions
Partis 2% de PNB dans la défense Effectifs Coalitions Armée avec Police BND Autre
CDU/CSU Objectif affirmé, mais augmentation équivalent des aides. + 18000 d’ici à 2024. Cadre des interventions. En faveur des interventions, mais pas de changement légal prévu. Renforcement.
SPD Rejet de l’objectif. Souhaite plutôt augmenter les aides. Souhaite créer une UE de la défense. Opposé aux interventions, mais pas de changement légal prévu. Pas de renforcement, importance du cadre légal et du contrôle par le Parlement. Limiter les exportations d’armes hors UE/OTAN
FDP Augmenter le budget, mais pas forcément jusqu’à 2%. Rapprocher l’Otan de l’UE. Renforcer la PSDC. Mettre fin aux exportations d’armes en zone de crise.
AFD Pas d’indication mais augmentation. Renforcer l’armée pour des engagements intenses.
Die Linke Réallouer les augmentations prévues à des aides. Sortir l’Allemagne des interventions extérieures. Les bases de l’Otan en Allemagne doivent être fermées.

L’UE ne doit pas avoir d’armée.

Le parti s’oppose à toute intervention.
Die Grünen Mieux équiper mais pas d’augmentation. Opposition à l’utilisation de drones armés. Pour une collaboration européenne mais contre une arme nucléaire européenne. Limitation des exportations vers les pays non alliés.

 

Conclusion

Dans l’ensemble un consensus assez large sur les questions de défense se dégage. Presque tous les partis reconnaissent l’importance de l’aide au développement, le caractère central de la relation avec les États-Unis et la nécessite d’un rôle accru pour l’Allemagne. Des lignes de clivage se dessinent sur des points précis, en particulier la règle des 2 % et l’attitude vis-à-vis de la Russie.

Cependant, le fait militaire reste un sujet sensible en Allemagne, comme la polémique sur les sympathisants d’extrême droite au sein de la Bundeswehr l’a rappelé au printemps 2017. Aussi, la SPD de Schulz a-t-elle essayé de se servir de la règle des 2 % comme d’un point de différenciation majeur avec la CDU dans une campagne par ailleurs assez calme. L’initiative, comptant capitaliser sur l’impopularité du président Trump n’a cependant pas rencontré le succès espéré. Les sujets de défense sont donc restés peu débattus par la majorité des partis dans la campagne.

En cas de score important pour Die Linke ou l’AfD, qui leur permettraient d’entrer au gouvernement ou d’influencer les orientations dans l’opposition, la relance de l’appareil de défense allemand pourrait être contrariée. Cependant, dans la majorité des scénarios de coalition plausibles, aucune révolution en matière de défense n’est à prévoir dans un avenir proche. Un renforcement de la coopération européenne, en particulier en matière de défense des frontières extérieures avec le dispositif Frontex, et un engagement croissant de l’Allemagne dans des coalitions internationales sous mandat de l’ONU ou de l’UE semblent probables.

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