Pour continuer à grandir, Shanghai doit se démolir elle-même

Connaissez-vous trois provinces chinoises  ? Pour comprendre la Chine de Xi, il faut sortir de Pékin et de Shanghai. Notre nouvelle série part à la rencontre des espaces où se construit une autre figure du futur. Pour recevoir cette série qui nous a déjà amené au Sichuan, au Zhejiang en passant par le Guangxi ou encore le Hunan, abonnez-vous au Grand Continent. Dans votre boîte mail à partir de 8 euros par mois

Alors que Shanghai a grandi sur ses rizières depuis un demi-siècle, elle ne peut désormais croître qu’en se démolissant elle-même ¹. Fin 2025, la municipalité a en effet consommé 3 139 km² de terrains constructibles sur les 3 200 ² que son plan directeur l’autorise à mobiliser d’ici 2035 – une échéance avancée à 2030 en juillet dernier. Pour donner un autre ordre de grandeur, après avoir construit l’équivalent de 53 Manhattan, il ne lui en reste qu’un seul pour la prochaine décennie, soit 61 km² à répartir entre le logement, l’industrie, les infrastructures et les cinq villes nouvelles. 

Peut-on faire du neuf avec du vieux  ? À Shanghai, cette question est avant tout politique, la municipalité ayant reçu le mandat d’inventer la ville chinoise post-expansion. En 2017, deux mois après le XIXe Congrès, le Conseil des affaires de l’État a en effet approuvé le plan directeur «  Shanghai 2035  » ³. Il s’agit du premier document d’urbanisme chinois de ce rang à programmer une forme de décroissance  : l’emprise y est plafonnée  ; la population, stabilisée autour de 25 millions d’habitants  ; et plus de 60 % du territoire sont consacrés à des espaces écologiques. Ce plan comporte de nombreuses implications politiques pour une municipalité ⁴ qui exerce à l’échelle nationale des fonctions économiques et administratives considérables. 

Shanghai n’est pas une «  ville  » au sens communal européen, mais une municipalité directement administrée par le gouvernement central ⁵, soixante fois plus vaste que Paris intra-muros, avec des campagnes, des îles et des ports en eau profonde. En 2025, son PIB a atteint 5 670,9 milliards de yuans ⁶, soit environ le quart du PIB français et autour de 4  % de celui de l’Union européenne. Alors que son modèle de croissance par étalement et le foncier culminent, la mégapole est prise entre trois étaux  : concurrentiel, budgétaire et démographique. En effet, dans le modèle de croissance chinois des trois dernières décennies, le foncier est devenu l’un des principaux actifs et leviers de financement des collectivités locales ⁷. Plafonner l’emprise constructible d’une municipalité revient donc à amputer ses capacités financières. De plus, on peut se demander si la contrainte foncière produit réellement de l’innovation urbaine, et si la ville peut rester à l’avant-garde.

Pour y répondre, il faut regarder attentivement le plan ⁸ et les objectifs fixés. Celui-ci en énonce trois : s’adapter aux tendances internationales, mettre en œuvre les stratégies nationales et se fonder sur les attentes des habitants. Le monde impose, la nation ordonne, les habitants suggèrent. Si une consultation publique a permis de recueillir environ seize mille réponses, ces dernières s’inscrivent toutefois dans un cadre politique déjà défini par la pensée de Xi Jinping.

S’adapter au monde  : 适应国际趋势

Le plan directeur s’ouvre sur un diagnostic de l’état du monde et identifie trois tendances auxquelles Shanghai devra se conformer. La première est l’interconnexion géopolitique  : la mondialisation se double d’un fort ancrage régional. Pour exister, la ville doit donc être à la fois un hub mondial connecté aux flux financiers et commerciaux, et un pôle régional, à travers l’élaboration d’une coopération en réseau avec les villes voisines comme Suzhou ou Hangzhou. La deuxième est le développement d’une économie portée par l’intelligence artificielle, et plus largement l’innovation. La croissance future est envisagée à travers la création de technologies de pointe, dépassant les chaînes d’assemblage basiques. Enfin, la troisième tendance est l’entrée du monde dans l’ère de la civilisation écologique ⁹ (生态文明), c’est-à-dire un alignement de la croissance économique sur les limites physiques de la planète. À l’échelle urbaine, cela se traduit par le respect des ressources et des sols, la réduction de la pollution et une attention recentrée sur le bien-être des habitants. Le passage d’une logique quantitative à une logique qualitative s’inscrit dans un basculement annoncé, où le renoncement serait une avance prise sur les autres métropoles. Ce constat élaboré entre 2014 et 2017 s’inscrivait cependant dans un monde de réseaux croissants. En une décennie, les bouleversements géopolitiques ont entraîné une augmentation des contrôles des exportations de semi-conducteurs, des restrictions à l’investissement étranger et une fragmentation spectaculaire des chaînes de valeur.

L’attention portée aux tendances internationales s’est traduite très concrètement par une politique industrielle visant la spécialisation. La mégapole se distingue parmi les grandes métropoles financières mondiales, en demeurant une des plus grandes bases industrielles, et l’une des principales de Chine. Trois filières ¹⁰ ont été désignées comme prioritaires  : les circuits intégrés, la biomédecine et l’intelligence artificielle. Ces dernières cumulaient en 2024 environ 1 800 milliards de yuans de chiffre d’affaires, soit quelque 230 milliards d’euros. La mue industrielle vers les secteurs de pointe s’accomplit alors que la ville conserve pour la seizième année consécutive le premier rang mondial de traitement de conteneurs  : 55,06 millions d’EVP en 2025 ¹¹, soit près de quatre fois le volume de Rotterdam, premier port européen. Le commerce extérieur de Shanghai a atteint 4 510 milliards de yuans en 2025 ¹², faisant de la ville une plateforme gigantesque où circulent capitaux, matières premières et produits finis.

La conjoncture a démenti le pari d’une mondialisation heureuse. La stratégie adoptée des «  cinq centres  » ¹³ consistait à faire de Shanghai un hub international dans cinq domaines clefs  : économie, finance, commerce, transport maritime, innovation scientifique et technologique. La montée en puissance de ces centres et leur interconnexion supposaient un environnement ouvert, dans lequel la position d’interface constituait un avantage. Trois signaux indiquent toutefois les limites de la soutenabilité de ce modèle.

Le premier tient aux contrôles à l’exportation qui frappent la première des trois filières prioritaires. Depuis 2022, les États-Unis, les Pays-Bas et le Japon ont progressivement renforcé leurs restrictions sur les équipements nécessaires à la fabrication des semi-conducteurs avancés ¹⁴. Les États-Unis ont également restreint l’accès chinois à certaines puces de pointe et aux technologies permettant de les produire. Or, les circuits intégrés (semi-conducteurs), filière la plus stratégique du plan «  Shanghai 2035  », pâtissent du manque d’outils. Conçu comme la démonstration que Shanghai pouvait attirer la science mondiale, le pôle de Zhangjiang, quartier technologique surnommé la «  Silicon Valley chinoise  » ¹⁵, est finalement devenu le lieu où la Chine s’efforce de produire par elle-même et de tendre vers l’autosuffisance. La substitution aux importations remplace la logique d’ouverture, et devient le nouveau critère de réussite.

Le deuxième signal est celui d’une concurrence intérieure. Des villes comme Hangzhou et ses «  six petits dragons  » ¹⁶ – Shenzhen et surtout Hefei ¹⁷, capitale provinciale longtemps obscure devenue grâce à ses fonds d’investissement publics un pôle majeur du capital-investissement et des industries d’avenir –, captent une part croissante des talents et des capitaux. La mégapole doit donc aussi se défendre contre ses rivales intérieures.

Enfin, les recettes du budget public local constituent le troisième signal, avec une progression de 1,5  % contre 5,4  % pour le PIB réel en 2025, très en deçà de la croissance nominale de l’économie. Les recettes foncières ¹⁸ – dont le tarissement ne peut être que mécanique dès lors que l’on cesse d’ouvrir des terrains à l’urbanisation –, n’ont pas encore trouvé de substitut.

Contourner le plafond : la sortie par la mer 

La contrainte foncière peut toutefois être contournée, par exemple en déplaçant les lieux de croissance. Distantes de quelques dizaines de kilomètres, les opérations de Lingang et de Yangshan montrent comment Shanghai peut redéployer son développement à l’intérieur de ses nouvelles contraintes géographiques.

Créée le 20 août 2019, la zone spéciale de Lingang ¹⁹ est à la pointe sud-est du territoire municipal, à environ soixante-dix kilomètres du Bund, sur des terres gagnées sur la mer. Elle couvre 873 km² dans son périmètre de planification, dont 119,5 km² de zone de démarrage anticipé, et vise 800 000 habitants. C’est là que Tesla a implanté sa Gigafactory ²⁰, première usine automobile en Chine, entièrement détenue par un constructeur étranger. Lingang appartient au territoire administratif de Shanghai et s’impute donc sur le plafond des 3 200 km². L’opération modifie l’affectation des espaces  : on ne privilégie pas le centre-ville en vue de sa densification, mais la périphérie littorale. Les derniers hectares constructibles servent donc davantage l’industrie que le logement.

Quant au port en eau profonde de Yangshan ²¹, il relève d’une logique plus radicale. Les îles sur lesquelles il est construit dépendent administrativement du comté de Shengsi, dans l’archipel de Zhoushan, dans la province du Zhejiang. Reliées au continent par le pont de Donghai ouvert en 2005 et long de 32,5 kilomètres, elles sont cependant exploitées par Shanghai. La ville y a en effet mis en service en 2017, le plus vaste terminal à conteneurs entièrement automatisé du monde. Pour une part décisive, le premier rang mondial revendiqué par la municipalité repose ainsi sur un sol qui ne lui appartient pas ²².

Ces deux opérations illustrent la manière dont Shanghai traite et contourne les limites (plafonds, seuils et indicateurs contraignants). La ville a simultanément gagné du terrain sur l’eau et emprunté celui de sa voisine, prolongeant par des moyens techniques et diplomatiques les caractéristiques de sa zone d’exception. 

Mettre en œuvre les stratégies nationales : 落实国家战略, 

Revenons maintenant au plan «  Shanghai 2035  ». Suivant le deuxième objectif, Shanghai doit se laisser guider «  par la pensée de Xi Jinping sur le socialisme aux caractéristiques chinoises […], jouer un rôle de pionnier dans la réforme et l’ouverture » et assumer « la mission nationale et la responsabilité historique » d’entraîner la région dans la compétition internationale  ». La pensée de Xi Jinping sur le «  socialisme aux caractéristiques chinoises  » pour une nouvelle ère ²³, a d’abord été inscrite dans les statuts du Parti ²⁴ en octobre 2017 – soit moins de deux mois avant l’approbation du plan directeur –, puis dans la Constitution de la République populaire en mars 2018. Ce cadre idéologique s’organise en quatorze principes qui couvrent l’ensemble de l’action publique – de la défense nationale à la protection de l’environnement – et placent chaque domaine sous une autorité doctrinale unique. Son effet pratique tient à l’obligation d’alignement  : tout document de planification s’ouvre par une référence à cette pensée, et la conformité devient un critère d’évaluation des cadres au même titre que les résultats économiques. Ce dispositif concentre donc entre les mains d’un seul auteur l’interprétation légitime du réel ²⁵ qui règle par avance les arbitrages que les échelons inférieurs auraient pu discuter.

Les objectifs étant décidés au plus haut niveau, l’invention shanghaïenne s’exerce avant tout sur les moyens pour les atteindre. Cette hiérarchie décisionnelle s’observe à plusieurs égards. Le document interdit ²⁶ à tout service, ainsi qu’à tout individu, de modifier le plan et oblige le gouvernement municipal à s’y tenir. Cette même subordination se retrouve à l’échelle de la gouvernance – la carrière de ceux qui l’exécutent, dépend du respect des objectifs. À ce titre, Shanghai constitue depuis longtemps un véritable tremplin pour les hauts responsables chinois  : le poste de secrétaire du Parti qui domine la hiérarchie locale, a été occupé avant leur promotion nationale par plusieurs dirigeants devenus depuis membres du sommet de l’État ²⁷, comme Han Zheng et Li Qiang. Le plan a été élaboré sous le secrétariat de Han Zheng, approuvé quelques semaines après l’arrivée de Li Qiang à la tête du Parti à Shanghai, un peu plus de cinq ans avant sa nomination comme premier ministre. Il est mis en œuvre depuis octobre 2022 par Chen Jining ²⁸, ingénieur et spécialiste de l’environnement, ancien président de la célèbre université Tsinghua à Pékin et ancien ministre de la Protection de l’environnement. 

Cette succession illustre une caractéristique plus large du système chinois ²⁹ : les grandes villes servent de vitrine pour les politiques nationales, mais aussi de terrain d’évaluation pour les cadres appelés à progresser dans la hiérarchie du Parti. La dimension environnementale du projet trouve ainsi une incarnation particulière  : la «  ligne rouge écologique  » (生态 保护红线) de Shanghai ³⁰ est aujourd’hui portée par un ancien ministre de l’environnement. Ce choix n’est donc pas anodin et répond à une logique constante sous Xi Jinping  : faire notamment appel à des profils scientifiques et technocratiques pour conduire les priorités stratégiques du pays.

Deux formules essentielles viennent façonner la politique urbaine  : le « développement de haute qualité » ³¹ et un « urbanisme centré sur l’habitant » ³², qui a par la suite inspiré le terme de « ville du peuple » ³³. La première fixe la priorité économique et fournit la justification doctrinale à l’abandon de la croissance extensive ; la seconde entend définir le point de départ et la finalité de l’action urbaine. 

Shanghai occupe une position singulière, en matière de protection du patrimoine – une des dimensions importantes du développement de haute qualité. La ville est en effet le lieu de naissance du Parti. La culture rouge ³⁴ figure parmi les trois cultures que la municipalité reconnaît officiellement, aux côtés du style shanghaïen et de la culture du Jiangnan. C’est comme une ressource d’aménagement que l’emploie le plan. Au Mémorial du premier Congrès du PCC, des élèves des Jeunes Pionniers participent à la transmission de l’histoire du Parti à travers l’équipe de jeunes guides «  Hong Laba  », avec des supports en mandarin, anglais et dialecte shanghaïen. Dans le district de Hongkou, un bus transformé en « classe rouge mobile » ³⁵ sillonne les quartiers pour dispenser des « cours mobiles du Parti » consacrés à l’histoire révolutionnaire. Le patrimoine révolutionnaire devient ainsi une composante à part entière de la fabrique urbaine grâce à des outils de transmission, d’éducation et de mise en récit de la ville.

La seconde formule, la «  ville du peuple  », est née d’une opération de requalification urbaine shanghaïenne ³⁶. Le district de Yangpu, au nord-est de la ville, sur la rive ouest du Huangpu, était autrefois l’un des grands cœurs industriels de Shanghai. Les usines textiles, une centrale électrique, une usine à gaz, des entrepôts et installations portuaires formaient une longue façade industrielle faisant du quartier un bastion du monde ouvrier. Après les délocalisations des années 1990, ces activités ont progressivement laissé place à une vaste friche, longtemps coupée du fleuve par les murs des anciennes usines. À partir du milieu des années 2010, la municipalité entreprend sa reconversion et, plutôt que d’effacer ce passé industriel, elle conserve plusieurs dizaines de bâtiments et transforme près de six kilomètres de berges en espaces publics, culturels et de promenade. En 2019, cette opération prend une dimension politique plus large, lorsque Xi Jinping vient inspecter les nouveaux espaces du front de fleuve et y formule un principe appelé à devenir une doctrine nationale : « la ville du peuple est construite par le peuple, la ville du peuple est au service du peuple » ³⁷. Reprise dans les plans nationaux et les politiques urbaines chinoises, cette formule transforme une expérience locale de réaménagement en modèle de politique publique. 

Se fonder sur les attentes des habitants : 立足市民期待

Le troisième objectif repose sur l’idée de faire de Shanghai une ville pensée à partir des besoins quotidiens de ses habitants. Lors de la préparation du plan «  Shanghai 2035  », parmi les quelque seize mille réponses récoltées par l’enquête publique ³⁸ portant sur les attentes en matière d’avenir urbain, on retrouve tout d’abord le souhait d’une ville écologique (17 %), globale (15,2 %), culturellement diversifiée et inclusive (12,8 %), solidaire (12,1 %) et enfin, agréable, sûre, technologique et innovante. Les demandes concernaient notamment l’environnement, le logement, les services de proximité, la prise en charge des personnes âgées et l’accès aux soins. 

Le plan y répond en particulier par le principe des « cercles de services de proximité ». L’objectif est que les habitants puissent trouver les principaux services nécessaires à la vie quotidienne – 99 % des équipements publics – dans un rayon de 15 minutes de marche autour de leur domicile. Il prévoit aussi 4 m² d’espace public de proximité par habitant, comprenant des parcs, des petites places et des espaces verts d’angle de rue. La distance moyenne de déplacement pour les besoins courants sera ainsi limitée à 2,5 km.

Cette promesse doit être mise en œuvre au plus près du terrain, par une chaîne administrative complexe. En 2026 ³⁹, Shanghai est ainsi divisée en seize districts, puis en 109 sous-districts et 107 bourgs – eux-mêmes au contact de 5 120 comités de résidents et de 1 551 comités villageois. Les bureaux de sous-district constituent l’un des principaux relais entre la municipalité et les habitants  : ils organisent une partie des services publics et traitent des problèmes très concrets, comme ceux liés au vieillissement de la population. 

Face au vieillissement de la population

Derrière les grandes ambitions affichées par la « ville du peuple » se trouve une politique beaucoup plus ordinaire : il s’agit de permettre à une personne âgée de manger à proximité de chez elle, d’accéder à des soins, ou encore, de trouver de l’aide dans son quartier. Fin 2025, la ville comptait 2 498 lieux de restauration pour personnes âgées et 557 centres communautaires proposant des services aux seniors. Si Shanghai est la ville chinoise où l’on trouve le plus de restaurants distingués par le guide Michelin (52), c’est aussi celle où l’action publique cherche à garantir des repas accessibles aux personnes âgées.

On le voit par exemple avec le hongshao rou (红烧肉), une spécialité shanghaïenne – du porc braisé à la sauce soja et au sucre ⁴⁰. On en trouve des variantes dans de nombreuses régions de Chine, du Hunan au Jiangsu. Il est aussi associé au poète Su Dongpo et à son Ode au porc ⁴¹ («  猪肉颂  »), ou à une version appelée le « porc braisé à la Mao » ⁴³, où une portion peut coûter 6 à 10 yuans, soit environ un euro. 

Cette prise en compte du vieillissement de la population était aussi une attente des habitants, exprimée dans l’enquête publique menée en 2016. Les demandes ont reçu des réponses matérielles  : outre l’amélioration de la qualité de l’eau et de l’air, et l’aménagement des berges en promenades, on note aussi une augmentation des dispositifs gérontologiques. La municipalité recensait ainsi, fin 2025 ⁴⁴, 694 établissements d’accueil pour personnes âgées et 178 000 lits agréés. Le modèle est cependant moins celui d’un hébergement systématique que celui d’un réseau de services de proximité. Il rappelle davantage les systèmes ⁴⁵ développés au Japon et en Corée du Sud face au vieillissement accéléré  : maintenir autant que possible les personnes âgées dans leur environnement quotidien en combinant hébergement, soins, repas et assistance à domicile.

L’ampleur du vieillissement met néanmoins les services de proximité sous forte pression. À la même date ⁴⁶, Shanghai comptait 24,85 millions de résidents, dont près de 9,75 millions venus d’autres régions et dépourvus de hukou local, le livret de résidence qui conditionne encore l’accès à certains services publics locaux. Le vieillissement est particulièrement marqué parmi les résidents enregistrés : les 60 ans et plus représentent 37,6 % de la population ⁴⁷. Dans le même temps, les naissances y étaient moins nombreuses que les décès  : 4,31 contre 6,61 pour 1 000 habitants. La ville approche donc du plafond de 25 millions d’habitants fixé par son plan directeur au moment même où sa population vieillit et commence à diminuer. 

Le problème est aussi celui de la main-d’œuvre : moins de jeunes actifs signifie moins de cotisants pour financer les retraites, alors que le nombre de personnes à prendre en charge augmente. Shanghai a ainsi lancé un plan associant 28 administrations pour favoriser l’emploi des seniors et développer des postes adaptés aux travailleurs âgés. Le Japon, confronté plus tôt au vieillissement et au déclin démographique, a déjà fait de l’emploi des seniors un élément structurel de sa réponse : en 2024, 53,6 % des Japonais âgés de 65 à 69 ans travaillaient encore. Le gouvernement vise 57 % d’ici 2029. Shanghai semble donc emprunter une voie comparable. Alors que les logements, les routes et les transports ont longtemps été la priorité pour accompagner la croissance, Shanghai doit désormais apprendre à faire fonctionner une ville qui ne grandit plus. Elle doit prendre en charge davantage de personnes âgées, avec moins de naissances, tout en intégrant aux services locaux une importante population mobile.

Avec la «  ville du peuple  », des vieux quartiers qui disparaissent

Une ville plus agréable pour ses habitants n’est pas nécessairement une ville qui conserve ses lieux de vie. La même politique qui promet de rapprocher les services de la population transforme aussi ⁴⁸ les quartiers jugés trop anciens, trop denses ou trop dégradés. Dans la vieille ville du district de Huangpu, la «  ville du peuple  » s’est traduite par le départ de ses habitants les plus anciens. Les terrains libérés par la rénovation accueillent désormais des logements vendus autour de 170 000 yuans le mètre carré ⁴⁹. Le temple de Confucius a fermé ses portes en 2021 ⁵⁰ pour une restauration portant sur 13 162 m² et d’une durée annoncée de deux à trois ans. Les travaux prévoyaient la démolition de «  constructions illégales  », à savoir les échoppes du marché aux livres et quelques bâtiments administratifs. Ce marché fonctionnait depuis 1986, d’abord quatre fois par an, puis chaque dimanche. Il réunissait des bouquinistes, des collectionneurs de revues et des étudiants venus chercher des manuels d’occasion. Ses vendeurs se sont repliés au deuxième sous-sol d’une galerie commerciale ⁵¹.

La disparition du marché a coïncidé avec l’achèvement d’une opération de plus grande ampleur  : le programme de résorption des logements anciens ⁵² clos en juillet 2022. Au total, 30 millions de mètres carrés ont été traités  ; et environ 1,3 million de foyers, relogés. Les habitants concernés étaient pour beaucoup âgés et installés de longue date dans des lilong dépourvus de sanitaires privatifs ; ils ont souvent été réinstallés en périphérie. Les terrains libérés reçoivent aujourd’hui des opérations d’un autre ordre, comme le programme Jinyuan ⁵³ qui développe 230 000 m² répartis en 533 appartements et 151 villas. Beaucoup de résidents réclamaient depuis longtemps de meilleures conditions de logement. S’il est difficile de mesurer l’approbation ou la contestation de ces projets, l’ambiance urbaine et les modes de vie en ont, à l’évidence, été profondément transformés.

« Shanghai 2 035 » : un projet par ou pour le peuple  ?

Près de dix ans après son adoption, le plan «  Shanghai 2035  » a permis de faire du neuf avec du vieux. Sur les terrains industriels, la ville applique une démarche de revitalisation et conditionne toute reconversion au maintien d’un usage productif. Le patrimoine a également connu d’importants changements, à travers la protection de bâtiments historiques, de zones paysagères et de vestiges culturels. Cependant, le coût de ces opérations se lit dans la géographie sociale de la municipalité où les quartiers requalifiés ont changé d’habitants. Dans un article publié en 2020 sur l’aménagement des berges du Huangpu, les chercheurs Yifei Li et Xiaohua Zhong montrent que ce projet, pourtant présenté comme une initiative populaire, a été conduit de façon entièrement descendante par les autorités locales et leurs partenaires, sans aucune participation citoyenne réelle. Cette approche, qu’ils qualifient d’hégémonique amène à conclure qu’un projet «  pour le peuple  » n’est pas obligatoirement réalisé «  par le peuple  ». Le plan laisse par ailleurs une tension qu’il n’avait pas anticipée ⁵⁴. 

Le plan directeur assignait à Shanghai deux des trois tendances mondiales à suivre simultanément  : l’innovation et la civilisation écologique. Une décennie plus tard, les deux entrent en tension. Les 160 centres de données de la municipalité consomment 3 % de son électricité ⁵⁵, contre 1,7 % en moyenne nationale. La ville, qui s’est imposé des lignes rouges, devrait ainsi bientôt arbitrer entre deux de ses propres priorités.