Construire l’alliance : l’Union européenne et l’Amérique latine en 2023

Dans un contexte de fortes transformations géopolitiques, où le système multilatéral fondé sur des règles et des normes est remis en question et où la démocratie libérale est menacée, l’Union doit donner la priorité à ses efforts pour renforcer et construire des partenariats stratégiques avec des pays et des régions avec lesquels elle partage des intérêts, un agenda, des valeurs et la même vision du monde et de ses sociétés.

Malheureusement, l’Amérique latine et les Caraïbes n’ont pas figuré jusqu’à présent parmi ses priorités, toujours au détriment d’un voisinage conflictuel. Cela peut et doit changer. Des signes encourageants dans cette direction existent.

Profitant d’un contexte international chahuté, les relations euro-latino-américaines peuvent être stimulées par des décisions courageuses et ambitieuses conduisant à une coopération intensifiée et plus institutionnalisée. La région peut jouer un rôle clef dans la restructuration du multilatéralisme et dans la construction d’une réponse aux crises — climatique, énergétique et alimentaire.

L’état de la région après une décennie de bouleversements

Par sa taille, son influence et son potentiel combinés, l’Amérique latine est un géant dans le monde. Abritant près de 700 millions de personnes, elle est le continent le plus riche en biodiversité de la planète, riche en matières premières essentielles et un véritable point de référence économique et culturel. 

Après deux années et demie particulièrement difficiles, le monde et la région s’apprêtent à tourner la page de la pandémie de Covid-19. Au cours de cette période, l’activité économique de la région a connu à la fois des ralentissements drastiques et de fortes reprises — bien que de manière inégale selon les pays, dans un contexte généralisé de changements politiques.  

Toutefois, à la suite de l’agression illégale et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine, et à l’instar de ce qui se passe dans d’autres régions — comme l’Europe, les pays latino-américains sont confrontés à des taux d’inflation élevés, qui s’ajoutent à d’autres problèmes préexistants, affectant particulièrement les plus vulnérables en raison des prix élevés des denrées alimentaires et des carburants. Aujourd’hui, la politique agressive de la Réserve fédérale en matière de taux d’intérêt a également un impact mondial.

La pauvreté et les inégalités restent des facteurs déterminants sur le continent. Selon les données de la Banque de développement d’Amérique latine, le taux de pauvreté avoisine toujours 34 % et la région présente les plus fortes inégalités de revenus au monde. Selon le rapport sur le développement humain du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), les 10 % les plus riches d’Amérique latine représentent une part plus importante des revenus que dans toute autre région (37 %) et, inversement, les 40 % les plus pauvres reçoivent la part la plus faible (13 %).

L’égalité des sexes reste une question en suspens. Selon la CEPALC, en 2020, 13,4 % des hommes n’avaient pas de revenus propres, tandis que pour les femmes, le pourcentage était deux fois plus élevé : 25,8 %.

La région est également en retard en matière de numérisation. Actuellement, moins de 50 % de la population d’Amérique latine et des Caraïbes dispose d’une connectivité fixe à large bande et seuls 9,9 % disposent d’une fibre optique de haute qualité à domicile, selon les données de la Banque mondiale.

L’Amérique latine et les Caraïbes sont également l’une des régions les plus vulnérables au changement climatique. Un rapport des Nations unies confirme que ce phénomène touchera particulièrement l’Amérique latine, où les records d’ouragans seront battus, les sécheresses sévères se multiplieront, le niveau des mers continuera de monter et il y aura plus de méga-incendies. Le même document souligne que les phénomènes météorologiques extrêmes ont coûté la vie à plus de 312 000 personnes dans la région et affecté plus de 277 millions de personnes au cours des 20 dernières années. 

En outre, en termes de déforestation, l’Amérique latine représente 44 % de la perte totale de forêts tropicales et, bien qu’il s’agisse de l’une des régions les plus riches en biodiversité de la planète, une étude du Fonds mondial pour la nature fait état d’un déclin allant jusqu’à 94 % au cours des 50 dernières années.

La région souffre également d’importants problèmes de gouvernance. L’institutionnalisation et la démocratie doivent encore être renforcées de manière plus rigoureuse, et les atteintes à l’État de droit sont malheureusement trop fréquentes. Un facteur inquiétant à cet égard est le déclin des systèmes de partis, ainsi que la perte de poids des partis politiques traditionnels de droite au profit de candidatures populistes d’extrême droite. Bien qu’une « vague progressiste » se soit récemment installée dans la région, sur laquelle je reviendrai plus tard, il n’en est pas moins vrai que cette gauche (diverse) a dû affronter des candidats de l’extrême droite antisystème et/ou autoritaire lors des récents processus électoraux.

Ces exemples continuent de montrer que la région doit poursuivre ses efforts pour relever ces défis qui lui sont propres, mais aussi coopérer avec d’autres acteurs pour relever des défis communs. Cette coopération dans l’intérêt et le bénéfice mutuels devrait être au cœur de nos relations birégionales renforcées. 

L’état des relations birégionales

Les relations birégionales entre les pays d’Amérique latine et des Caraïbes sont fondées sur un partenariat de longue date, ancré dans une riche histoire commune, des liens culturels solides, un dialogue entre les peuples et des échanges économiques importants. L’Amérique latine est un allié naturel de l’Union européenne et ne doit en aucun cas être considérée comme acquise, et encore moins sous-estimée : le continent est composé de 33 pays et nous avons conclu des accords d’association, de commerce ou de politique et de coopération avec 27 d’entre eux. Deux pays, le Mexique et le Brésil, sont déjà considérés comme des partenaires stratégiques de l’Union, trois sont membres du G20, quatre sont membres de l’OCDE et il y a deux futures économies du G7.

Ensemble, les deux régions représentent près d’un tiers des pays du monde — et donc des pays présents à l’ONU. C’est un élément notable si l’on considère que la région a démontré ses affinités en condamnant généralement l’agression de la Russie contre l’Ukraine et en défendant le droit international fondé sur les règles de l’ONU. 

La région est également un partenaire économique clef et un marché d’importance croissante. En 2021, le commerce birégional a dépassé les niveaux d’avant la pandémie (+4,7 % par rapport à 2019), et l’Union reste le plus grand investisseur direct dans la région, même si la Chine a renforcé ses liens économiques, multipliant les échanges avec la région par 26 au cours des 20 dernières années.

Toutefois, malgré l’importance des relations birégionales, on constate dans la région une certaine désolidarisation de la part de l’Union européenne. Cela s’explique par plusieurs facteurs. 

Premièrement, la préoccupation excessive de l’Union pour les problèmes les plus urgents de son voisinage : les Balkans occidentaux, l’Afrique du Nord, le Moyen-Orient — en particulier la Syrie — et, plus récemment, l’effondrement de l’architecture de sécurité européenne par la Russie, ont amené l’Union européenne à consacrer la majeure partie de son temps à traiter ces questions dans le cadre de sa politique étrangère. 

Deuxièmement, l’enracinement de certains conflits dans la région, notamment la crise vénézuélienne, a provoqué le refroidissement d’importants forums de rencontres et de dialogue birégionaux, en particulier les sommets UE-CELAC, qui n’ont pas eu lieu depuis 2015. Les divisions politiques dans la région au cours de la dernière décennie ont contribué au refroidissement des ponts birégionaux. La situation convulsive de certains pays résultant, par exemple, de la détérioration de la démocratie et de l’État de droit au Guatemala ou au Salvador, de la répression brutale au Nicaragua, ou de l’absence de progrès en matière de libertés fondamentales à Cuba, constitue un défi général pour le dialogue avec le continent.  

Toutefois, l’Union européenne et l’Amérique latine voient désormais une occasion de renforcer d’importantes relations birégionales qu’il ne faut pas manquer. Cette opportunité est facilitée par les changements du contexte international, politique et socio-économique résultant de plusieurs facteurs. 

Tout d’abord, la fin de la pandémie et le retour à la « nouvelle normalité » permettent de relancer les économies, notamment les économies informelles qui ont un poids important sur tout le continent, et de regagner du terrain en termes de progrès économique, de relations humaines et de nouvelles opportunités. 

Deuxièmement, la disparition de certains acteurs politiques toxiques de la scène latino-américaine facilite le dialogue non seulement entre l’Union et l’Amérique latine, mais aussi au niveau intrarégional. Le départ de Jair Bolsonaro du pouvoir au Brésil est particulièrement considérable, mais aussi le départ de dirigeants qui sont arrivés au pouvoir de manière très problématique et anormale, comme Jeanine Áñez en Bolivie, ou qui étaient liés à des complots criminels qui sont maintenant en procès, comme Juan Orlando Hernández au Honduras.

Troisièmement, et en étroite relation avec le point précédent, l’arrivée d’une « vague progressiste » dans la région, qui résulte en grande partie du mécontentement des citoyens face aux inégalités criantes et d’un désir de changement, est un facteur particulièrement pertinent. Le cycle électoral de 2021 et 2022 a porté au pouvoir des dirigeants d’une gauche très variée, comme Luis Arce en Bolivie, Gabriel Boric au Chili, Xiomara Castro au Honduras et Gustavo Petro en Colombie. Avec le retour décisif de Lula au Brésil, l’un des dirigeants ayant le plus de poids au niveau international, le virage progressiste amorcé par Lopez Obrador au Mexique et Alberto Fernández en Argentine en 2018 et 2019 a abouti dans la région. 

Le retour de Lula, et avec lui, le retour du Brésil sur la scène internationale, a été l’une des grandes nouvelles de 2022. C’est un thermomètre pour la santé des démocraties dans le monde, une clef pour développer un agenda puissant pour la protection de la biodiversité dans la région et une condition préalable à l’intégration régionale. Le monde gagne un interlocuteur fiable, constructif et qui partage l’agenda des grands défis. Cependant, la récente attaque atroce et inacceptable contre les institutions démocratiques par les partisans de l’ex-président Bolsonaro est un symptôme des risques pour la démocratie dans la région et la preuve de la nécessaire coopération entre deux blocs démocratiques comme les nôtres.

Il va de soi que l’Union européenne devrait soutenir les tentatives de Gustavo Petro pour parvenir à une paix globale en Colombie, dans la lignée des efforts déployés par le passé avec l’accord de paix signé à La Havane avec les FARC. Le processus complexe auquel le pays est confronté exige un suivi de la part de la communauté internationale et, dans le même temps, l’Europe devrait pouvoir participer à la conversation qui doit être menée sur une politique internationale renouvelée en matière de drogues. Par ailleurs, la récente destitution du président Castillo au Pérou devrait conduire à la stabilisation, au dialogue et au respect scrupuleux du pluralisme politique et des droits individuels dans ce pays.

Il est clair que nous pouvons nous attendre à ce qu’une région idéologiquement plus homogène soit plus encline à développer un agenda social et vert vigoureux, notamment dans le cadre d’organisations régionales telles que la CELAC ou l’UNASUR, qui pourraient connaître un nouvel élan. Si l’intégration régionale peut être favorisée par sa compréhension politique, il est important pour son succès de ne pas reproduire les erreurs du passé en idéologisant les outils d’intégration et en dessinant des divisions internes dans la région.

Toutefois, la grande majorité de ces dirigeants seront confrontés à des défis considérables, en raison du contexte économique difficile, des énormes inégalités, du taux de pauvreté, de la forte polarisation, des fortes tendances réactionnaires de l’extrême droite avec des attaques frontales contre les institutions, et d’une certaine usure démocratique. Ce sera sans aucun doute un véritable défi de répondre aux attentes élevées des électeurs.

Et enfin, quatrièmement, le nouveau contexte géopolitique peut permettre d’avancer vers une solution négociée, pacifique et démocratique pour le Venezuela, répondant de manière urgente aux fortes difficultés humanitaires et aux exigences démocratiques que traverse sa population, en vue d’élections présidentielles en 2024, compétitives, transparentes et avec des garanties pour tous les acteurs du pays. L’outil pour y parvenir devrait être les négociations en cours au Mexique, qui devraient s’accompagner de la levée des sanctions internationales.

Une stratégie pour l’avenir des relations birégionales

Les deux régions fondent de grands espoirs pour l’avenir des relations birégionales. À cet égard, quatre éléments seront déterminants :

Premièrement, la feuille de route pour l’Amérique latine 2023, qui représente un saut qualitatif dans les relations UE-ALC. 

Cette stratégie préconise de revitaliser et de dynamiser les relations birégionales à la lumière de la nouvelle réalité géopolitique, en tenant compte d’aspects tels que les nécessaires transitions verte et numérique, les implications de la pandémie, la présence et l’influence croissantes de la Chine et les conséquences de la guerre en Ukraine. L’Union est convaincue de la nécessité de renforcer les relations avec une région qui est un allié stratégique dans la défense des valeurs et des intérêts communs, un partenaire clé dans les enceintes multilatérales pour relever les défis mondiaux, et un partenaire important en matière de commerce et d’investissement. 

L’Union européenne est, avec cette stratégie, déterminée à agir de manière plus stratégique et plus efficace envers la région, en mobilisant ses politiques, ses instruments et ses ressources de manière coordonnée et en travaillant main dans la main avec tous les États membres dans le cadre de l’approche de la Team Europe. 

Cette feuille de route permettra de construire et de rendre opérationnelle la communication de 2019 intitulée « Union européenne, Amérique latine et Caraïbes : unir nos forces pour un avenir commun », en exposant un programme progressif, substantiel et positif pour les relations UE-ALC, ainsi qu’en préparant le terrain pour un sommet UE-ALC au plus haut niveau au second semestre 2023.

Deuxièmement, la présidence espagnole du Conseil de l’Union européenne au second semestre, qui sera fortement axée sur la région et dont l’un des événements les plus importants sera le sommet des chefs d’État et de gouvernement UE-CELAC, le premier après une interruption de huit ans. Au cours de cette présidence, il est à espérer que d’importants accords bilatéraux, en suspens depuis un certain temps, pourront également être conclus. L’actuel gouvernement espagnol a déjà déclaré à plusieurs reprises que les relations avec l’Amérique latine seront l’une des priorités de sa politique étrangère.

Et troisièmement, un système « d’accords pour l’avenir », deux accords clés en attente de modernisation ou d’approbation : avec le Mexique et le Mercosur. À cela s’ajoute le fait de compléter le processus de ratification de l’accord d’association avec l’Amérique centrale, avec ses conséquences dans le domaine du dialogue politique. Dans l’ensemble, un élément central de l’architecture de nos relations birégionales est notre cadre d’accords commerciaux et d’association avec la région. Ils sous-tendent non seulement la relation avec la région, mais aussi la crédibilité de l’Union en tant qu’acteur et négociateur commercial.

L’Union européenne et le Chili entretiennent une relation bilatérale active fondée sur des principes et des valeurs communs, une vision partagée du développement et la volonté de promouvoir une économie sociale et de marché. Les progrès des sociétés chilienne et européenne, une vision commune du monde et un dialogue de plus en plus fort ont poussé le Chili et l’Union européenne vers une plus grande institutionnalisation de leurs relations avec la signature de l’accord de dialogue politique, de relations commerciales et de coopération en 2002, dont le renouvellement est prévu en 2013. Les deux partis ont été confrontés à des changements et à des défis qui les obligent à actualiser ce document, ce qui peut également constituer un élément positif dans la transition du Chili vers un système économiquement ouvert, mais avec une plus grande cohésion sociale, comme l’indiquent déjà les préférences de ses électeurs. La clôture définitive de l’accord et de son architecture juridique à la fin de 2022 est une excellente nouvelle qui devrait ouvrir la voie à la finalisation d’autres accords d’association avec la région.

L’accord global avec le Mexique a été signé en 1997, établissant une zone de libre-échange entre les deux territoires, instaurant des contacts réguliers à haut niveau et servant de catalyseur pour générer des flux d’investissement plus importants. Depuis 2018, des négociations sont en cours pour en signer un nouveau qui permettrait d’ouvrir davantage le marché mexicain aux exportateurs et investisseurs de l’Union, de renforcer la coopération sur des questions telles que le changement climatique et les droits de l’homme, et de stimuler la lutte contre la pauvreté, la recherche et le développement entre les deux régions. Un accord véritablement complet qui transformera les relations politiques et institutionnelles entre les deux acteurs, convenu et seulement dans l’attente de l’architecture juridique finale, ne doit et ne peut être retardé plus longtemps.

Le Mercosur est une région de plus de 260 millions de consommateurs et la cinquième plus grande économie en dehors de l’Union, avec un PIB annuel de 2,2 trillions d’euros. Cependant, il s’agit également d’un marché fermé avec des barrières tarifaires et non tarifaires élevées qui entravent la fluidité de nos relations commerciales et d’investissement. En juin 2019, après un dernier cycle de négociations, l’accord politique qui doit conduire à la signature du traité d’association UE-Mercosur, tant attendu, a été signé. Depuis lors, la réalité politique des deux régions a changé, des doutes et des compléments nécessaires à ce qui a été négocié ont été signalés. Il serait nécessaire de consacrer le temps et le capital politique nécessaires pour répondre aux demandes des uns et des autres si nous voulons conclure ce qui serait le plus grand accord d’association signé à ce jour par l’Union européenne.

Pour consolider un véritable partenariat birégional, nous devons conclure ou ratifier ces accords de toute urgence. Sinon, nous courons le risque d’être effacés du contexte international, étant donné que des puissances comme la Chine ont déjà commencé un débarquement agressif dans la région, principalement sous la forme d’investissements énormes. 

Quatrièmement, enfin, l’Union européenne s’est engagée à déployer sa stratégie de passerelle globale dans la région. La stratégie « Global Gateway » est un levier pour conduire des projets transformateurs conjoints dans des zones géopolitiques clefs et dans des domaines tels que l’agenda vert, numérique et de la santé. Dans le cadre de la priorité verte, l’UE s’engagera à aider les pays et le secteur privé de la région à promouvoir et à soutenir la transition verte conformément au Green Deal, à Fitfor55 et à la stratégie énergétique extérieure de l’Union, en identifiant des projets d’énergie renouvelable novateurs et viables tels que l’hydrogène vert. Le lancement de l’Alliance numérique UE-ALC constituera une autre étape importante de la coopération en matière d’infrastructure numérique. Dans le domaine de la santé, le lancement du partenariat UE-ALC sur la fabrication de vaccins, de médicaments et de technologies de la santé et le renforcement des systèmes de santé, qui stimulera la capacité de fabrication de la région et la résilience de la santé, est particulièrement pertinent.

Tout cet agenda devra prendre en compte la demande légitime et raisonnable exprimée par les dirigeants actuels de la région de ne pas pousser leurs économies vers la primarisation et d’opter pour des modèles productifs connectés aux chaînes de valeur mondiales, loin de l’extractivisme qui a toujours imprégné leurs relations commerciales. Exploiter nos complémentarités en nous entraidant sans perpétuer nos asymétries. C’est la clé de voûte de notre échafaudage économique et commercial pour les décennies à venir.

Conclusions

Pour toutes ces raisons, il est essentiel de revitaliser l’Alliance stratégique birégionale Union-Amérique latine afin de la transformer en un instrument réellement utile à la relance économique et sociale, en élaborant un plan stratégique global qui propose et mette en œuvre des solutions concrètes et efficaces, tant pour les citoyens que pour les administrations, dans le but de surmonter les conséquences de la pandémie et les cicatrices laissées également dans la région par la guerre en Ukraine. En même temps, elle devra répondre aux demandes d’une plus grande justice sociale et permettre un bloc mondial qui défende ses démocraties et ses systèmes de droits et de libertés.

La région latino-américaine peut jouer un rôle décisif en tant qu’alliée dans la défense de l’ordre multilatéral et la nécessaire reconstruction des organisations multilatérales, y compris financières, mais elle dispose également d’un énorme potentiel pour répondre à la crise énergétique et alimentaire et constitue un partenaire clé pour relever le défi mondial du changement climatique. En outre, notre coopération sincère et mutuellement bénéfique peut jouer un rôle de levier dans les transitions verte et numérique, ainsi qu’avoir une influence décisive sur la gouvernance mondiale de la santé.

Alliés dans la reconstruction du multilatéralisme dans le but de fournir un espace institutionnel pour un système multipolaire efficace qui évite une dangereuse voie binaire dans les relations internationales qui nous pousserait vers la périphérisation. Renforcer nos liens en faveur de notre propre autonomie, en évitant de devenir un terrain de jeu pour la concurrence d’autres grands acteurs.

C’est pourquoi les deux régions doivent tirer le meilleur parti des opportunités et éviter les risques du contexte géopolitique actuel, coopérer plutôt que se concurrencer, et renforcer autant que possible leurs liens actuels pour former une véritable alliance structurelle. Ce n’est qu’ainsi que nous pourrons relever avec succès les défis auxquels nous sommes confrontés et conquérir les horizons auxquels nous aspirons. Cela devrait être l’une des tâches prioritaires pour nos deux régions en cette année fatidique que nous commençons.