Comprendre le débat sur la dette publique par la mode : 10 points

Lors de cette dernière année et demie, le débat sur la dette publique en France et en Europe a épousé les rythmes des collections de mode. La saison printemps-été 2020 a été celle de la mise en sommeil du débat. La collection automne-hiver 2020-2021 a visé le dépouillement puisque c’est la question de l’annulation de la dette qui a prévalu. Retour en grâce d’allures plus robustes et attention aux « grandes tailles », la saison printemps-été 2021 a été marquée par une forte inquiétude sur le niveau élevé de la dette. Enfin, le nouveau cycle printemps-hiver 2021-2022 sera celui de la campagne présidentielle française et du débat sur le Pacte de stabilité et de croissance au niveau européen, où toutes les nuances et éclats devraient défiler.

1 – Printemps-été 2020 : le débat sur la dette n’est pas à la mode

Durant les premiers mois de la pandémie, la dette publique était quasiment absente du débat public. La suspension du Pacte de stabilité et de croissance en mars 2020 par la Commission européenne a élargi l’espace budgétaire de tous les États membres. Ainsi, la dette publique française a atteint 120 % du PIB en décembre 2020 (contre 98 % en 2019). Elle représentait 115 % du PIB à la fin du 2ème trimestre 2021 (la baisse du ratio étant due à la hausse du PIB, et non à une baisse de l’endettement).

Cette hausse a été motivée par la pandémie, qui a poussé à des dépenses publiques massives (le « quoi qu’il en coûte »¹), mais aussi par le contexte économique favorable à l’endettement : les taux d’intérêt réels étaient inférieurs à 0 pour de nombreux pays (France notamment) et la BCE a renforcé sa politique monétaire non conventionnelle en ajoutant le programme d’achat d’urgence pandémique (PEPP) en mars 2020 aux autres programmes d’assouplissement quantitatif.

2 – Automne-hiver 2020-2021 : l’annulation de la dette devient tendance

À l’automne 2020-hiver 2021, juste après la deuxième vague du Covid-19 en France (et les politiques de soutien économique qui ont suivi), le débat sur la dette publique a bondi et s’est très vite articulé autour de l’idée de l’annulation de la dette publique détenue par la BCE (environ 20 % de la dette française). Ce sont essentiellement des économistes qui se sont exprimés sur le sujet, même si certains hommes politiques ont également apporté leur contribution. Dans une certaine mesure, les arguments ont dépassé les positions politiques traditionnelles.

La missive a été lancée par plusieurs économistes menés par Gaël Giraud et Jézabel Couppey-Soubeyran. Leurs principaux arguments² étaient les suivants :

• Des investissements massifs seront nécessaires après les dépenses liées à la pandémie ; la perspective d’un remboursement de la dette dans un avenir proche est donc impossible ; une autre solution doit être trouvée ;
• Le contexte est historique, donc des solutions historiques sont nécessaires ;
• La BCE peut fonctionner avec des fonds propres négatifs sans problème et peut créer de la monnaie si nécessaire ;
• « L’annulation de la dette » n’est pas strictement interdite par les traités européens ;
• L’espace budgétaire libéré permettra de financer les transitions écologiques et sociales.

Cette initiative s’est ensuite développée et a culminé en février 2021, lorsque plus de 100 économistes (dont Thomas Piketty) de 13 pays européens ont signé une pétition dans Le Monde³ appelant la BCE à annuler les dettes publiques qu’elle détient.

Toute cette initiative a été soutenue par Jean-Luc Mélenchon⁴, leader de La France Insoumise, Aurore Lalucq, économiste et députée européenne (du mouvement Place Publique), ou encore le candidat Arnaud Montebourg (ex-PS). Mais il a également reçu le soutien d’intellectuels plus libéraux, comme Alain Minc⁵, un ancien haut-fonctionnaire très influent, ou Guillaume Peltier⁶, membre des Républicains.

3 – La contre-offensive des économistes

Une majorité d’économistes ont contre-attaqué en affirmant que l’annulation de la dette n’était pas pertinente. C’était le cas de nombreux économistes centristes, comme Jean Pisani-Ferry⁷ et Agnès Benassy-Quéré⁸, Jean Tirole, Olivier Blanchard, Hélène Rey⁹, tous plus ou moins proches du président Macron. Mais ils étaient également soutenus par des économistes de gauche inquiets de l’impact d’une telle annulation de la dette, comme Henri Sterdyniak¹⁰ et un groupe composé d’Adam Tooze ou de Daniela Gabor¹¹. Bien évidemment, de nombreux économistes et personnalités politiques de droite étaient également opposés à l’annulation de la dette pour des raisons plus traditionnelles. Les principaux arguments de toutes ces personnes étaient les suivants :

• Les taux d’intérêt sont si bas que le remboursement de la dette (la charge de la dette) a un coût décroissant dans le temps. La dette Covid-19 est donc sous contrôle ;

• C’est la politique d’achat de dette de la BCE (sur le marché secondaire, via l’assouplissement quantitatif), qui permet des taux d’intérêt aussi bas. Si la BCE cessait d’acheter et de détenir la dette, les taux d’intérêt pourraient augmenter rapidement ;

• Il n’est pas certain que les traités permettent une telle initiative. La BCE ne devrait pas être impliquée dans le financement direct des États membres (d’où la raison pour laquelle les programmes d’assouplissement quantitatif se situent sur le marché secondaire). Christine Lagarde l’a clairement indiqué¹².

• La dette dont il est question est la propriété de l’Eurosystème stricto sensu, et non de la BCE, ce qui signifie qu’elle appartient à 100 % aux États membres par l’intermédiaire de leurs banques centrales nationales. Annuler quelque chose qui appartient à soi-même est un non-sens et relève de la simple écriture comptable ;

• Des arguments plus traditionnels sur le défaut de paiement : risque d’inflation, image détériorée vis-à-vis des investisseurs, rupture de l’indépendance de la banque centrale, augmentation de la prime de risque sur les marchés, etc. Même Marine Le Pen a avancé ce type d’arguments¹³.

Au crépuscule de l’hiver 2021, le rapport de la Commission pour l’avenir des finances publiques, instituée fin 2020 par le Premier ministre, et présidée par l’économiste Jean Arthuis, remet son rapport intitulé « Nos finances publiques post-Covid-19 : pour de nouvelles règles du jeu »¹⁴. Le rapport conclut qu’en raison des taux bas, l’endettement n’est pas un problème majeur actuellement, et que le ratio dette sur PIB n’est pas un indicateur pertinent de la soutenabilité des dépenses publiques. Pourtant, trois risques pèsent sur la dette : la remontée des taux d’intérêt à court ou moyen terme ; la stabilité de la zone euro ; l’impossibilité de trouver de nouvelles ressources ou marges de manœuvre pour relever les défis de demain, comme celui de la transition écologique ou de la survenance d’une prochaine crise. De ce fait, « la situation apparaîtrait alors comme intenable à long terme ».

La commission considérait qu’il était impossible dans le contexte actuel d’augmenter les prélèvements obligatoires et soutenait par conséquent une réduction des dépenses publiques. Elle proposait alors une solution fondée sur trois piliers : la création d’une norme en dépense pluriannuelle ; l’installation d’une vigie budgétaire pour une approche de long terme ; l’approfondissement du débat parlementaire pour une large appropriation démocratique des enjeux de finances publiques. Enfin et surtout, elle concluait : « l’annulation de la dette détenue par la BCE serait une grave erreur et hypothèquerait notre avenir ».

Le débat sur l’annulation est toujours en cours et même si la commission Arthuis n’a pas du tout trouvé de consensus, les opposants à l’annulation de la dette par la BCE semblent avoir gagné et leurs adversaires se font moins entendre dans le débat public actuellement.

4 – Printemps-été 2021 : regain d’attention pour la hausse de la dette à droite

Si des hommes politiques de tous bords ont participé à ce premier débat sur l’annulation de la dette publique, celui-ci est resté essentiellement technique et circonscrit aux économistes et à la presse. À l’approche de l’élection présidentielle française et alors que le gouvernement a annoncé la fin de la politique du « quoi qu’il en coûte », de nombreux dirigeants affichent leur position sur le sujet.

D’abord, il y a eu à droite les réactions au rapport Arthuis. Le sénateur Les Républicains Jérôme Bascher déclarait « Le rapport de Jean Arthuis sur la dette rappelle ce que prône l’administration de Bercy depuis vingt ans. Hélas, il manque la constance d’une volonté politique pour diminuer la dépense publique ». Éric Woerth abondait dans le même sens¹⁵.

En septembre 2021, alors que l’été venait de s’achever, l’ancien Premier ministre français Édouard Philippe accordait une interview aux allures de scandale au magazine libéral français Challenges¹⁶, alertant sur l’augmentation de la dette. Il proposait au gouvernement de repousser l’âge de la retraite jusqu’à 67 ans. En octobre, il lançait son parti politique de centre-droit, Horizons, qui sera fidèle à Macron en 2022 (mais personne ne sait ce qui se passera ensuite). Il établissait comme l’un de ses grands principes « L’ordre dans les comptes. L’ordre dans la rue » et appelait à réduire les dépenses publiques afin de rembourser progressivement la dette publique¹⁷.

Au sein du principal parti de droite, Les Républicains, l’opinion est assez traditionnelle et tous les candidats potentiels sont favorables à une réduction de la dette dans le temps, principalement par une baisse des dépenses publiques. Tous les candidats potentiels ont profité des discussions sur le projet de loi de finances (PLF) au Parlement (toujours en cours) pour s’opposer au gouvernement, affirmant qu’il continue à augmenter les dépenses publiques, notamment pour des raisons électorales. Valérie Pécresse a déclaré vouloir ramener le ratio dette/PIB à 100 % d’ici 2027¹⁸, par exemple en repoussant l’âge de la retraite jusqu’à 65 ans et en réduisant le nombre de fonctionnaires. Xavier Bertrand a déclaré que « Macron est le président de la dette » ¹⁹ et veut commencer le remboursement en 2025²⁰, même s’il s’est montré moins loquace sur le sujet.

5 – L’extrême-droite snobe la mode

À l’extrême droite, Marine Le Pen n’a pas beaucoup parlé du sujet – son programme est principalement composé de questions de pouvoir d’achat, en plus des traditionnelles préoccupations d’immigration/sécurité. Elle a quand même déclaré  qu’ « une dette doit être remboursée »²¹ en mars 2021, s’inquiétant de la confiance accordée à la France sur les marchés financiers. En revanche, elle est favorable à l’âge de la retraite fixé à 60 ans (avec 40 ans de cotisation) et opposée aux augmentations d’impôts. Elle n’a évoqué qu’un emprunt national, et n’est donc pas apparue crédible aux yeux de nombreux observateurs²².

Éric Zemmour, fidèle à son mépris – son ignorance ? – en matière d’économie²³, n’a évidemment pas abordé le sujet de la dette publique.

6 – La gauche joue sur les différents styles

Au centre-gauche, Arnaud Montebourg (cf. supra) était déjà favorable à l’annulation de la dette, mais il fait clairement figure d’outsider dans cette campagne.

Anne Hidalgo, maire de Paris et candidate officielle du Parti socialiste, n’a pas beaucoup parlé de la dette publique, bien qu’elle ait annoncé des augmentations de dépenses (doublement du salaire des enseignants, financement des hôpitaux, etc.) Elle a beaucoup été critiquée pour avoir fait largement augmenter la dette publique de Paris au cours de son mandat de 6 ans, en disant qu’elle servait à financer des investissements durables.

Le candidat Yannick Jadot (du parti Europe Écologie-Les Verts) a annoncé un plan d’investissement vert de 50 milliards d’euros qui serait principalement financé par la dette publique en raison des faibles taux d’intérêt²⁴. Son parti affirme que l’équilibre budgétaire doit être fondé non pas sur la réduction de la dette mais sur sa cohérence avec la transition écologique²⁵.

À l’extrême-gauche, Jean-Luc Mélenchon est favorable à l’annulation de la dette publique. Son parti, La France Insoumise, vient de publier un contre-budget pour 2022 affirmant que l’annulation de la dette est un moyen de «  refuser le chantage », reprenant les mêmes arguments que ceux mentionnés plus haut²⁶. Par ailleurs, il parle de plus en plus de sortir des traités européens, afin de «  stopper la fuite en avant libérale ». Le parti veut «  retrouver la liberté d’investir dans le progrès social et écologique […] face aux diktats austéritaires de Bruxelles »²⁷.

7 – Le gouvernement préfère les cycles longs et les Français sont hors mode

Finalement, le gouvernement lui-même a déclaré que la politique du « quoi qu’il en coûte » était terminée, mais qu’il prévoyait de rembourser la dette de la COVID-19 pendant 20 ans, jusqu’en 2042²⁸. Ses prévisions montrent une diminution de la dette publique (en valeur brute) seulement à partir de 2027 (c’est-à-dire l’année de la future élection présidentielle, laissant la place à un autre quinquennat avec des dépenses publiques et une dette élevées)²⁹. Le PLF en discussion au Parlement est clairement fondé sur des dépenses publiques élevées.

Cependant, le soutien d’Édouard Philippe reste crucial pour Macron, et on s’attend donc à ce que des engagements (sans doute vagues) soient pris sur le remboursement de la dette par La République en Marche pendant la campagne. Espérons pour autant, avec Barry Eichengreen, que la défense de la dette se fasse sur une base « constructive ».

Ce débat conditionnera la suite de la campagne. On notera toutefois que la dette publique n’est citée dans leurs 3 sujets les plus importants en vue de l’élection de 2022 que par 8 % des Français, contre 45 % pour le pouvoir d’achat (sondage d’octobre 2021³⁰).

8 – Automne-hiver 2021 : le Pacte de stabilité et de croissance sera-t-il démodé ?

La majorité de ces débats sont conditionnés par la suspension actuelle du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui ordonne que la dette publique des États membres ne dépasse pas 60 % du PIB et le déficit public 3 % du PIB – bien que de nombreux ajustements aient été mis en œuvre et que la France n’ait pratiquement jamais affiché un ratio dette/PIB aussi bas.

Le PSC est actuellement suspendu jusqu’au début de 2023. Depuis le 19 octobre, la consultation publique sur la réforme du PSC a été lancée par le commissaire européen italien Paolo Gentiloni. Faut-il le démanteler purement et simplement ? Faut-il rendre les règles budgétaires plus flexibles, anticycliques et adaptées aux spécificités des pays ? Les investissements verts doivent-ils être exclus des calculs ?

9 – Les styles nationaux face à la réforme

L’espace politique pour la réforme est actuellement assez faible. Dans la coalition « feux tricolores » prévue en Allemagne, le leader du parti libéral FDP, Christian Lindner, qui pourrait obtenir le ministère des Finances, est historiquement opposé à une réforme du Pacte, bien que les Verts de la coalition soient très pro-européens et souhaitent un investissement massif dans la transition. Notons cependant que Lindner a lui-même soutenu mercredi dans un entretien au FAZ³¹ qu’il acceptait un débat sur la passage du seuil de 60 % à 100 %, même s’il pense que le PSC permet déjà suffisamment de flexibilité dans le respect des règles. Un sujet à suivre de près. 

Par ailleurs, huit pays surnommés les « frugaux » (Pays-Bas, Finlande, Suède, Slovaquie, République tchèque, Autriche, Danemark et Lettonie) ont récemment souligné leur réticence à l’égard d’une réforme majeure dans une lettre commune³². En outre, le commissaire Valdis Dombrovskis a fait valoir qu’il ne serait guère possible de relever le seuil de 60 %, puisqu’il est mentionné dans les traités, alors qu’il est possible d’agir sur le rythme de réduction de la dette publique pour atteindre cet objectif³³.

L’axe Rome-Paris est la principale coalition d’États favorables à une réforme profonde du PSC. Mario Draghi a annoncé un budget 2022-2024 (c’est-à-dire même après le retour en application du PSC en 2023) où le déficit public dépasse le seuil des 3 %³⁴. La France et l’Italie devraient signer d’ici la fin de l’année un traité commun qui les unira pour des décennies et alignera leurs positions. Le commissaire européen Paolo Gentiloni est également italien. Cet axe Rome-Italie est donc crucial, en l’absence d’un consensus franco-allemand sur le sujet.

10 – Hiver-printemps 2021-2022 : la BCE risque de déstabiliser les rythmes traditionnels

Finalement, la politique de la BCE est cruciale car l’un des principaux arguments en faveur de l’endettement est le faible niveau des taux d’intérêt. Mi-octobre, la BCE a encore une fois minimisé le risque d’inflation dans la zone euro et a confirmé ses taux d’intérêt et ses politiques d’assouplissement quantitatif³⁵. Christine Lagarde – à qui le Bild a reproché son port de tailleurs Chanel, titrant « L’amoureuse du luxe Lagarde rend plus pauvres les épargnants et les retraités »³⁶ – a annoncé que le PEPP se poursuivrait cet automne et cet hiver, mais à un rythme plus lent.

La fin du PEPP est prévue pour mars 2022, si la pandémie est jugée terminée. En effet, la BCE tiendra le 16 décembre 2021 un débat crucial, puis une conférence de presse très attendue, qui déterminera sa position – et par ricochet, le niveau des taux – pour les premiers mois de 2022. De nombreux analystes pensent que le PEPP sera remplacé par un autre mécanisme de soutien, afin de faciliter la transition.

Que deviendra donc la dette publique en 2025, en 2030, en 2050, lorsque – espérons-le – la pandémie sera derrière nous ? Pour Barry Eichengreen, « Il y a des raisons de penser que cette nouvelle vision de l’endettement par les gouvernements, plus tolérante, reflète plus que la simple urgence de santé publique. […] L’histoire montre que les pays qui ont réussi à résoudre les problèmes de viabilité de la dette sans connaître de bouleversements économiques, financiers et politiques majeurs l’ont fait en maintenant des conditions financières stables, en recourant à la restriction budgétaire au moment opportun et en faisant croître leur économie. Si l’on n’aborde pas le problème sous ces trois angles, on court à la catastrophe. »