Stratégie industrielle européenne de défense : la « révolution colbertiste » n’a pas eu lieu

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Le 5 mars dernier, à Bruxelles, les commissaires Thierry Breton, Margrethe Vestager et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrell ont présenté la première « stratégie industrielle européenne de défense » (EDIS, ci-après la Stratégie¹), complétée par le « programme européen pour l’industrie de la défense » (EDIP, ci-après le Programme²).

La publication de cette Stratégie (EDIS) et de ce Programme (EDIP) s’inscrit dans le contexte de la guerre en Ukraine déclenchée le 24 février 2022 par la Russie de Vladimir Poutine, de l’augmentation à travers le monde des capacités nationales de défense et d’un possible désengagement des États-Unis de l’Europe après une victoire de Donald Trump à l’élection présidentielle américaine de novembre 2024. Elle a lieu également quelques mois avant la fin des mandats des dirigeants des institutions de l’Union, les élections européennes se déroulant en juin 2024. La publication de cette stratégie avait été annoncée lors du discours sur l’état de l’Union³ prononcé en septembre 2023 par la présidente de la Commission européenne Ursula Von der Leyen et fait suite aux engagements pris par les chefs d’État et de gouvernement lors du dernier Conseil européen des 14 et 15 décembre 2023⁴. La Stratégie avait alors été présentée comme le prolongement de deux initiatives législatives votées à l’été 2023 par le Conseil et le Parlement sur proposition de la Commission, la première portant sur la production d’armement (ASAP), le seconde sur leur acquisition (EDIRPA)⁵.

Si la Stratégie fixe un agenda politique et industriel clair, les instruments présentés dans le Programme ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées par la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Deux ans après le début de la guerre en Ukraine et à quelques mois des élections européennes, il n’y a donc pas eu de « révolution colbertiste » à Bruxelles.

Passer de l’artisanat de défense à l’industrie de guerre : un objectif politique 

Dans ce contexte de la guerre la plus meurtrière qu’ait connue l’Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la Stratégie s’ouvre sur la constatation de trois faiblesses structurelles rencontrées par les acteurs politico-industriels européens. La première est l’insuffisance des capacités de production : les entreprises qui produisent des technologies militaires en Europe ne sont pas en mesure de répondre à la demande accrue en temps de guerre pour soutenir l’Ukraine et assurer la défense de l’Europe. La deuxième est la faiblesse des coopérations et des acquisitions communes. Ainsi, entre 2021 et 2022, seuls 18 % des achats d’armement effectués par les États européens ont été issus de programmes menés dans le cadre d’une coopération européenne⁶. La troisième faiblesse, qui est une conséquence des deux autres, est que les États européens sont fortement dépendants des entreprises extra-européennes, en particulier étatsuniennes, pour s’approvisionner en technologies militaires, et plus encore depuis le début de la guerre en Ukraine. En 2022, près de 80 % des armements achetés par les États européens ont été importés d’États se situant à l’extérieur des frontières de l’Union dont près des deux tiers (63 %) des États-Unis. 

En réponse à ces trois faiblesses politico-industrielles, la Commission et le SEAE listent trois objectifs qu’ils résument dans une formule : il s’agit d’« investir plus, mieux, ensemble, européen ». Le premier objectif est d’accroître la « compétitivité » de l’industrie de la défense  : depuis le début de la guerre, la Base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) a augmenté sa capacité de production de munitions d’artillerie de 50 %. Elle est déjà capable de produire un million d’obus d’artillerie par an et devrait atteindre une capacité de plus de 1,4 million d’ici la fin de 2024, et de 2 millions avant 2026. La Commission souhaite également développer les programmes d’armement collaboratifs pour que 40 % des équipements de défense acquis par les États membres de l’Union résultent de tels programmes d’ici 2030. De plus, la Stratégie estime que la valeur des échanges commerciaux de défense intra-Union devrait représenter 35 % de la valeur du marché de la défense de l’Union en intégrant les entreprises ukrainiennes à ce dispositif. Finalement, la Stratégie vise également à augmenter l’autonomie stratégique industrielle et technologique de l’Europe. 50 % des acquisitions militaires des États membres devraient provenir de l’industrie européenne de la défense d’ici 2030, et 60 % à l’horizon 2035.

Ce faisant, l’objectif développé dans la Stratégie est de donner les moyens à l’Union d’organiser ses dispositifs d’intervention pour ne pas seulement répondre à la crise (« emergency response ») mais travailler à la disponibilité des capacités stratégiques de l’Union à moyen terme (« EU Defence readiness »).

Instruments d’action : de nouveaux acronymes, une même stratégie 

En complément de la Stratégie (EDIS), la Commission et le SEAE ont présenté une proposition de règlement pour un « programme européen pour l’industrie de la défense » (EDIP). Ce Programme est pensé comme un instrument budgétaire et réglementaire.

Sur le volet financier, le Programme prévoit une enveloppe budgétaire de 1,5 milliard d’euros issus du budget de l’Union. Ce budget serait utilisé à la fois comme une extension financière des règlements ASAP et EDIRPA et pour alimenter le « Fonds pour l’accélération de la transformation de la chaîne d’approvisionnement de la défense » (FAST) créé par la Stratégie. FAST est un instrument visant à faciliter l’accès au financement par endettement et/ou par fonds propres pour les petites et moyennes entreprises (PME). Il est aussi précisé que le budget du Programme serait utilisé pour renforcer les coopérations industrielles entre l’Ukraine et l’Union.

Sur le volet réglementaire, le Programme prévoit quatre instruments. Premièrement, la « Structure du programme européen d’armement » (SEAP, Structure for European Armament Programme)⁷ a pour ambition de favoriser les coopérations européennes entre les États membres. 

Deuxièmement, le « Mécanisme européen de ventes d’équipements militaires » (EMSM) a pour objectif de favoriser la disponibilité des équipements de l’Uniono dans le temps et en volume. La Commission propose de tester ce Mécanisme par le biais d’un projet pilote mis en œuvre avec les États membres et les acteurs industriels. 

Troisièmement, le Programme propose la création d’un « Comité de préparation industrielle dans le domaine de la défense » (DIRB, Defence Industrial Readiness Board) qui réunirait les États membres, le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la sécurité et la Commission pour superviser les missions de programmation et d’acquisition communes de l’Union, ainsi que pour assurer le contrôle de la mise en œuvre du Programme. 

Quatrièmement, le Programme prévoit le lancement de projets de défense européenne « d’intérêt commun » (IPCEI) dans le but de concentrer les efforts et les programmes de financement de l’Union. Les projets d’intérêt commun seraient définis et choisis par le Comité, et s’articuleraient aux instruments existants, y compris CARD et PESCO.

Ces instruments sont en deçà de ce qui serait nécessaire pour assurer la défense de l’Europe et des premières propositions émises par la Commission. En effet, lors de la phase d’élaboration de la Stratégie et du Programme, Thierry Breton avait proposé de créer un fonds de 100 milliards d’euros. Le commissaire au marché intérieur, à l’industrie de la défense et à l’espace affirmait alors : « Si nous sommes sérieux et que les États membres pensent que le développement de notre défense fait partie des priorités des années à venir, il faut que nous nous donnions les moyens de ces ambitions […] Ces 100 milliards sont nécessaires, selon moi, afin d’augmenter significativement notre base de défense, mais également pour développer des infrastructures communes de sécurité⁸ ». 

Or ni l’EDIS, ni l’EDIP, ne font mention d’un tel fonds. La seule ligne budgétaire supplémentaire qui a été annoncée est le budget de 1,5 milliard d’euros prévu pour mettre en œuvre le règlement EDIP — un budget identique à celui octroyé au Fonds européen de défense (FED) lors du Conseil européen du mois de décembre dernier⁹. Cette enveloppe budgétaire visant à pérenniser les ressources financières des règlements ASAP et EDIRPA n’est pas annuelle mais pourrait être utilisée sur la période 2025-2027. En somme, le niveau d’engagement budgétaire de l’Union n’a pas évolué de manière significative depuis le début de la guerre en Ukraine.

Engagement budgétaire : ce que la guerre en Ukraine n’a pas changé 

Ce que nous écrivions au lendemain du Conseil européen qui s’était tenu à Versailles en mars 2022, dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union (PFUE), se confirme : « En ce qui concerne l’offre, on ne trouvera aucune trace dans la déclaration de Versailles de la création d’un « fonds d’investissement » de 200 milliards d’euros, idée qui circulait ces derniers temps dans les cercles informés. […] Le niveau d’investissement [annuel] de l’Union demeure celui des millions d’euros plutôt que des milliards d’euros en matière de défense. Il faudra des incitatifs économiques d’un autre niveau pour générer des changements structurels ». 

Prenons un exemple : un des objectifs clairement formulé par la Stratégie est que, d’ici 2030, les États membres de l’Union acquièrent 40 % de leurs équipements de défense en coopération européenne. Cet objectif n’est pas si éloigné de celui préalablement défini par la CARD de 35 %. Or actuellement, les États membres de l’Union coopèrent, à l’échelle européenne, dans seulement 18 % des cas¹⁰. Comme nous l’avons mentionné, la Commission indique dans la stratégie que les importations d’armements des États-Unis ont doublé depuis 2022, et les États membres de l’Union continuent de préférer dépenser plus de la moitié de leurs budgets d’acquisitions d’équipements militaires en faveur de programmes nationaux (52 %). Fin novembre 2023, le rapport annuel de l’Agence européenne de la défense (AED) partageait cette donnée qui confirmait la faible « intimité stratégique » interétatique en Europe : en 2022, 70 % des États membres de l’Union — soit dix-neuf des vingt-sept — n’ont pas souhaité transmettre à l’Union la proportion de leur budget national engagé dans des programmes d’armement en coopération européenne.

Si bien que sans incitatifs politiques forts, on ne prend pas beaucoup de risques à affirmer que l’objectif des 40 % ne sera pas atteint, et sur une temporalité si courte, il n’est pas déraisonnable de le considérer comme du « wishful thinking ».

Il faudra davantage d’efforts politiques, budgétaires et institutionnels pour que le tournant géoéconomique du marché européen de la défense, de sa libéralisation à l’institutionnalisation d’une politique industrielle soit pris¹¹, c’est-à-dire que les instruments interventionnistes aient des capacités d’intervention sérieuses. La question budgétaire est reportée, de facto, aux négociations autour du prochain budget pluriannuel de l’Union (2028-2034) qui sera au cœur du travail politique de la prochaine mandature des acteurs du Conseil européen, du Parlement et de la Commission (2024-2029).

La prudence des États dans l’européanisation de la défense 

La publication de ces deux documents positionne la Commission dans un rôle d’intermédiaire ou de courtier politique consistant à se présenter en appui de l’action menée par les États membres qui demeurent les maîtres du jeu. En réponse à un journaliste lors d’une interview à la chaîne de télévision française France Info le 4 mars 2024, Thierry Breton affirmait ainsi que « la défense devait rester la responsabilité des États ». Cette déclaration rejoint une prise de position de Josep Borrell lors d’un débat organisé le 18 février 2024 lors duquel il rappelait qu’« une chose est l’industrie de la défense, une autre est la défense […]. La défense est une compétence des États membres de l’Union ». Cette ligne politique visant le statu quo institutionnel afin de conserver la Commission dans un rôle de courtier politique l’a emporté sur les tenants de changements politiques plus structurels correspondant à un rôle d’entrepreneur politique. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a par exemple défendu ces derniers mois la proposition d’un poste de commissaire à la défense et pas seulement à l’industrie de la défense. Cette proposition n’a pas été reprise ou discutée lors de la présentation de l’EDIS et de l’EDIP le 5 mars 2024.

En ayant joué la carte de la « prudence politique », la Commission et le SEAE se sont évités une levée de boucliers de certains acteurs puissants — grands États ou prime contractors. En effet, depuis la présentation de la Stratégie et du Programme, il n’y a pas eu de réactions politiques vives provenant des oppositions à l’échelle nationale ou européenne. Mais l’éloignement réussi des conflits politiques a peut-être par là même compliqué le travail de mise en œuvre bureaucratique de la Stratégie en renforçant la complexité du système et les potentielles oppositions entre services au sein de la Commission, avec le SEAE et l’Agence Européenne de Défense. Pour le dire simplement, il ne s’agit pas d’affirmer que les nouveaux instruments vont compléter les précédents, et que l’ensemble des parties prenantes vont travailler en bonne intelligence, pour qu’il en soit ainsi. C’est sous-estimer les logiques bureaucratiques propres à une institution, un département, un service, un programme, et aux acteurs qui les font vivre ou les mettent en échec.

L’intégration de l’Ukraine dans la défense européenne

La Stratégie innove en ce qu’elle propose d’intégrer les entreprises ukrainiennes aux initiatives de l’Union en faveur de l’industrie de la défense et aux coopérations européennes. Il s’agit donc d’une sorte d’« opt-in » par le marché : permettre aux acteurs industriels d’un État tiers, en l’occurrence l’Ukraine, de bénéficier des incitations y compris budgétaires prévues par la Stratégie. Cette ingénieuse innovation institutionnelle était poussée depuis plusieurs mois par le politiste français Pierre Haroche¹². L’Union ambitionne d’ouvrir un « bureau de l’innovation » à Kiev afin « d’assurer la mise en relation entre les start-ups et les innovateurs de l’Union et l’industrie et les forces armées ukrainiennes ». La Stratégie annonce aussi l’organisation d’un « forum UE-Ukraine de l’industrie de la défense » en 2024. Il sera intéressant d’observer dans les mois à venir quels acteurs — nationaux, européens, ukrainiens ; politiques, institutionnels, industriels — se saisissent de ces instruments, pour en faire quels usages politiques et avec quels effets.

Si nous n’avons pas fait référence une seule fois au Royaume-Uni, acteur politique, militaire et industriel pourtant de premier plan en Europe — la plus grande entreprise constitutive de l’industrie de la défense en Europe est BAE Systems, une entreprise britannique — c’est qu’on ne trouve pas une seule occurrence du Royaume-Uni, ni dans la Stratégie, ni dans le Programme. Presque huit ans après le référendum sur le Brexit et plus de quatre ans après la sortie définitive du Royaume-Uni de l’Union, les rapports politiques entre l’Union, ses États membres et le Royaume-Uni demandent du travail, entre autres, sur le volet de l’autonomie stratégique industrielle¹³.

Finalement, l’avenir nous dira si la publication d’EDIS et d’EDIP a été une occasion manquée d’institutionnaliser la politique industrielle de la défense, la Commission conservant un rôle de courtier des intérêts nationaux de la Commission ou si ces deux documents représentaient un « petit pas » supplémentaire sur le chemin d’une « révolution colbertiste » plus en phase avec les objectifs annoncés d’économie de guerre, d’autonomie stratégique et d’Europe géopolitique. Le décalage entre la formulation des objectifs et la proposition des instruments demeure abyssal — et préoccupant deux ans après le début de la guerre en Ukraine.