Estrategia industrial europea de defensa: la «revolución colbertista» nunca sucedió

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Los comisarios Thierry Breton y Margrethe Vestager y el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell, presentaron el 5 de marzo en Bruselas la primera Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS, en lo sucesivo la Estrategia),¹ complementada con el Programa Europeo de Inversiones en Defensa (EIDP, en lo sucesivo el Programa).²

La publicación de esta Estrategia (EDIS) y Programa (EDIP) tiene como telón de fondo la guerra en Ucrania desencadenada el 24 de febrero de 2022 por la Rusia de Vladimir Putin, el aumento mundial de las capacidades nacionales de defensa y la posible desvinculación de Estados Unidos de Europa tras la victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2024. También llega unos meses antes de que finalicen los mandatos de los dirigentes de las instituciones de la Unión, con las elecciones europeas de junio de 2024. La publicación de la estrategia se anunció durante el discurso sobre el estado de la Unión³ pronunciado en septiembre de 2023 por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen, y es la continuación de los compromisos asumidos por los jefes de Estado y de gobierno en el último Consejo Europeo de los días 14 y 15 de diciembre de 2023.⁴ En aquel momento, la Estrategia se presentó como una prolongación de dos iniciativas legislativas aprobadas en el verano de 2023 por el Consejo y el Parlamento a propuesta de la Comisión, la primera sobre la producción de armas (ASAP) y la segunda sobre la adquisición de armas (EDIRPA).⁵

Si bien la Estrategia establece una agenda política e industrial clara, los instrumentos presentados en el Programa no corresponden con las ambiciones declaradas por la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). Dos años después del inicio de la guerra en Ucrania y a pocos meses de las elecciones europeas, no se ha producido ninguna «revolución colbertista» en Bruselas.

Pasar de la artesanía de defensa a la industria de guerra: un objetivo político

Con el telón de fondo de la guerra más mortífera que ha vivido Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la Estrategia se abre con la constatación de tres debilidades estructurales a las que se enfrentan los actores políticos e industriales europeos. La primera es la insuficiente capacidad de producción: las empresas que producen tecnologías militares en Europa son incapaces de satisfacer el aumento de la demanda en tiempo de guerra para apoyar a Ucrania y garantizar la defensa de Europa. El segundo es la debilidad de la cooperación y las adquisiciones conjuntas. Por ejemplo, entre 2021 y 2022, sólo el 18% de las compras de armas de los Estados europeos habrán procedido de programas realizados en el marco de la cooperación europea.⁶ La tercera debilidad, consecuencia de las otras dos, es que los Estados europeos dependen en gran medida de empresas no europeas, sobre todo estadounidenses, para sus suministros de tecnología militar, y más aún desde el inicio de la guerra en Ucrania. En 2022, casi el 80% de las armas compradas por los Estados europeos fueron importadas de países fuera de las fronteras de la Unión, incluyendo casi dos tercios (63%) de Estados Unidos.

En respuesta a estas tres debilidades políticas e industriales, la Comisión y el SEAE han enumerado tres objetivos, que resumen en una fórmula: «invertir más, mejor, juntos, europeo». El primer objetivo es aumentar la «competitividad» de la industria de defensa: desde el comienzo de la guerra, la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa Europea (BTID) ha aumentado su capacidad de producción de munición de artillería en un 50%. Ya es capaz de producir un millón de proyectiles de artillería al año y debería alcanzar una capacidad de más de 1.4 millones a finales de 2024, y de 2 millones en 2026. La Comisión también quiere desarrollar programas de armamento en colaboración para que el 40% de los equipos de defensa adquiridos por los Estados miembros de la Unión procedan de tales programas de aquí a 2030. Además, la Estrategia estima que el valor del comercio intracomunitario de defensa debería representar el 35% del valor del mercado de defensa de la Unión, incluyendo en este régimen a las empresas ucranianas. Por último, la Estrategia también pretende aumentar la autonomía estratégica industrial y tecnológica de Europa. El 50% de las adquisiciones militares de los Estados miembros deberían proceder de la industria europea de defensa para 2030, y el 60% para 2035.

De este modo, el objetivo desarrollado en la Estrategia es dotar a la Unión de los medios necesarios para organizar sus mecanismos de intervención, no sólo para responder a las crisis (emergency response), sino también para trabajar en pro de la disponibilidad de las capacidades estratégicas de la Unión a mediano plazo (EU Defence readiness).

Instrumentos de acción: nuevas siglas, misma estrategia

Además de la Estrategia (EDIS), la Comisión y el SEAE han presentado una propuesta de reglamento para un Programa Europeo de Inversiones en Defensa (EDIP). Este programa está concebido como un instrumento presupuestario y reglamentario.

En el aspecto financiero, el Programa prevé un presupuesto de 1 500 millones de euros con cargo al presupuesto de la Unión. Este presupuesto se utilizaría tanto como extensión financiera de los reglamentos ASAP y EDIRPA como para alimentar el Fondo para la Aceleración de la Transformación de la Cadena de Suministro de Defensa (FAST) creado por la Estrategia. El FAST es un instrumento destinado a facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) a la financiación mediante deuda y/o capital. También se especifica que el presupuesto del Programa se utilizará para reforzar la cooperación industrial entre Ucrania y la Unión.

En el plano normativo, el Programa prevé cuatro instrumentos. En primer lugar, la Estructura del Programa Europeo de Armamento (SEAP)⁷ pretende fomentar la cooperación europea entre los Estados miembros.

En segundo lugar, el Mecanismo Europeo de Ventas Militares (MEVM) pretende fomentar la disponibilidad de equipos de la Unión en términos de tiempo y volumen. La Comisión propone probar este mecanismo mediante un proyecto piloto realizado con los Estados miembros y los agentes industriales.

En tercer lugar, el Programa propone la creación de un Comité de Preparación Industrial en Materia de Defensa (DIRB) que reuniría a los Estados miembros, al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Seguridad y a la Comisión para supervisar las misiones conjuntas de programación y adquisición de la Unión, así como para supervisar la aplicación del Programa.

En cuarto lugar, el Programa prevé la puesta en marcha de proyectos europeos de defensa de “interés común” con el fin de concentrar los esfuerzos y los programas de financiación de la Unión. Los proyectos de interés común serían definidos y seleccionados por el Comité, y estarían vinculados a los instrumentos existentes, incluidos CARD y PESCO.

Estos instrumentos no están a la altura de las necesidades de la defensa de Europa ni de las propuestas iniciales de la Comisión. En efecto, durante la elaboración de la Estrategia y el Programa, Thierry Breton propuso la creación de un fondo de 100 mil millones de euros. El comisario de Mercado Interior, Industria de Defensa y Espacio declaró entonces: «Si somos serios y los Estados miembros creen que el desarrollo de nuestra defensa es una de las prioridades para los próximos años, tenemos que dotarnos de los recursos necesarios para estar a la altura de estas ambiciones […] Creo que esos 100 mil millones de euros son necesarios para aumentar significativamente nuestra base de defensa, pero también para desarrollar infraestructuras comunes de seguridad».⁸

Sin embargo, ni el EDIS ni el EDIP mencionan tal fondo. La única partida presupuestaria adicional que se ha anunciado es la de 1 500 millones de euros destinada a la aplicación del reglamento EDIP, una dotación idéntica a la concedida al Fondo Europeo de Defensa en el Consejo Europeo del pasado mes de diciembre.⁹ Esta dotación presupuestaria, destinada a garantizar la viabilidad a largo plazo de los recursos financieros de los reglamentos ASAP y EDIRPA, no es anual, sino que podría utilizarse durante el periodo 2025-2027. En resumen, el nivel de compromiso presupuestario de la Unión no ha cambiado significativamente desde el inicio de la guerra en Ucrania.

Compromiso presupuestario: lo que la guerra en Ucrania no ha cambiado

Lo que escribimos al día siguiente del Consejo Europeo de Versalles de marzo de 2022, en el marco de la presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, se confirma: «Por lo que respecta a la oferta, no hay rastro en la declaración de Versalles de la creación de un ‘fondo de inversión’ de 200 mil millones de euros, una idea que circula últimamente en círculos bien informados. […] El nivel de inversión [anual] de la Unión sigue siendo de millones de euros y no de miles de millones en defensa. Se necesita otro nivel de iniciativas económicas para generar un cambio estructural».

Tomemos un ejemplo: uno de los objetivos claramente formulados por la Estrategia es que, para 2030, los Estados miembros de la Unión adquieran el 40% de sus equipos de defensa a través de la cooperación europea. Este objetivo no está tan alejado del anteriormente definido por el CARD del 35%. En la actualidad, sin embargo, los Estados miembros de la Unión sólo cooperan a nivel europeo en el 18% de los casos.¹⁰ Como ya se ha mencionado, la Comisión afirma en la estrategia que las importaciones de armas estadounidenses se han duplicado desde 2022, y los Estados miembros de la Unión siguen prefiriendo gastar más de la mitad de sus presupuestos de adquisiciones militares en programas nacionales (52%). A finales de noviembre de 2023, el informe anual de la Agencia Europea de Defensa (AED) compartía esos datos, que confirmaban el bajo nivel de «intimidad estratégica» interestatal en Europa: en 2022, el 70% de los Estados miembros de la Unión —es decir, 19 de los 27— no deseaban informar a la Unión de la proporción de sus presupuestos nacionales comprometida en programas europeos de cooperación armamentística.

Así pues, sin fuertes incentivos políticos, es poco arriesgado afirmar que no se alcanzará el objetivo del 40%, y en un plazo tan corto, no es descabellado considerarlo como “wishful thinking”.

Será necesario un mayor esfuerzo político, presupuestario e institucional para garantizar el giro geoeconómico del mercado europeo de la defensa, desde su liberalización hasta la institucionalización de una política industrial,¹¹ es decir, que los instrumentos intervencionistas tengan una seria capacidad de intervención. La cuestión presupuestaria queda aplazada de facto hasta las negociaciones sobre el próximo presupuesto plurianual de la Unión (2028-2034), que constituirá el núcleo del trabajo político de la próxima legislatura del Consejo Europeo, el Parlamento y la Comisión (2024-2029).

La prudencia de los Estados miembros en la europeización de la defensa

La publicación de estos dos documentos sitúa a la Comisión en el papel de intermediario o de agente político, presentándose en apoyo de la acción de los Estados miembros, que siguen siendo los dueños del juego. En respuesta a un periodista durante una entrevista en la cadena de televisión francesa France Info el 4 de marzo de 2024, Thierry Breton declaró que «la defensa debe seguir siendo responsabilidad de los Estados». Esta afirmación hace eco de otra realizada por Josep Borrell durante un debate celebrado el 18 de febrero de 2024, cuando recordó que «una cosa es la industria de defensa y otra la defensa […]. La defensa es competencia de los Estados miembros de la Unión». Esta línea política, destinada a mantener el statu quo institucional para mantener a la Comisión en el papel de intermediario político, prevaleció sobre los partidarios de cambios políticos más estructurales correspondientes a un papel de emprendedor político. En los últimos meses, por ejemplo, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha defendido la propuesta de un comisario de Defensa y no sólo de la industria de defensa. Esta propuesta no fue retomada ni debatida durante la presentación de la EDIS y el EDIP el 5 de marzo de 2024.

Al jugar la carta de la «prudencia política», la Comisión y el SEAE evitaron la protesta de ciertos actores poderosos: grandes Estados o contratistas principales. De hecho, desde la presentación de la Estrategia y el Programa, no ha habido fuertes reacciones políticas de oposición a nivel nacional o europeo. Sin embargo, el hecho de que los conflictos políticos se hayan mantenido a raya con éxito puede haber complicado la aplicación burocrática de la Estrategia al aumentar la complejidad del sistema y los posibles conflictos entre departamentos dentro de la Comisión, con el SEAE y la Agencia Europea de Defensa. En pocas palabras, no se trata de afirmar que los nuevos instrumentos complementarán a los anteriores y que todas las partes interesadas colaborarán bien para que así sea. Hacerlo es subestimar las lógicas burocráticas propias de una institución, un departamento, un servicio o un programa, y a los actores que las hacen funcionar o las frustran.

La integración de Ucrania en la defensa europea

La Estrategia es innovadora porque propone integrar a las empresas ucranianas en las iniciativas de la industria de defensa de la UE y en la cooperación europea. Se trata, pues, de una especie de «opt-in» por parte del mercado: permitir que los agentes industriales de un tercer país, en este caso Ucrania, se beneficien de los incentivos, incluidos los presupuestarios, previstos en la Estrategia. Esta ingeniosa innovación institucional viene siendo preconizada desde hace varios meses por el politólogo francés Pierre Haroche.¹² La Unión Europea tiene previsto abrir una «oficina de innovación» en Kiev para «conectar a las start-ups e innovadores de la Unión con la industria y las fuerzas armadas ucranianas». La Estrategia también anuncia la organización de un «Foro UE-Ucrania de la Industria de Defensa» en 2024. Será interesante ver en los próximos meses qué actores —nacionales, europeos, ucranianos; políticos, institucionales, industriales— toman estos instrumentos, qué uso político les dan y con qué efecto.

Si no nos hemos referido ni una sola vez al Reino Unido, actor político, militar e industrial de primer orden en Europa —la mayor empresa de la industria europea de defensa es BAE Systems, una empresa británica— es porque no hay ni una sola mención al Reino Unido, ni en la Estrategia ni en el Programa. Casi ocho años después del referéndum del Brexit y más de cuatro años después de la salida definitiva del Reino Unido de la Unión, la relación política entre la Unión, sus Estados miembros y el Reino Unido necesita trabajo, sobre todo en la cuestión de la autonomía industrial estratégica.¹³

En última instancia, el futuro dirá si la publicación de la EDIS y del EDIP fue una oportunidad perdida para institucionalizar la política industrial de defensa, conservando la Comisión su papel de intermediaria de los intereses nacionales, o si esos dos documentos representaron un «pequeño paso» más en el camino hacia una «revolución colbertista» más acorde con los objetivos anunciados de economía de guerra, autonomía estratégica y Europa geopolítica. La distancia entre la formulación de objetivos y la propuesta de instrumentos sigue siendo abismal, y preocupante dos años después del inicio de la guerra en Ucrania.