Extraction et protectionnisme : industrialiser l’Indonésie

En plein sommet des BRICS à Johannesburg, « Capitalismes politiques en guerre », la série phare de la revue pour comprendre les transformations macrocritiques mondiales dans les transitions au prisme de la rivalité Chine-États-Unis, fait sa rentrée ce mercredi. Vous pouvez retrouver ici tous les épisodes de l’année dernière.

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L’histoire longue de la lutte pour les ressources indonésiennes 

La colonisation des Indes orientales a été initiée par la recherche de produits de valeur tels que les épices. Les Européens, friands de ressources naturelles exotiques, firent leur entrée dans l’archipel au XVIe siècle. Au XVIIème siècle, la Compagnie néerlandaise de l’Asie orientale, également connue sous l’acronyme V.O.C., bénéficiant de droits souverains et d’un avantage comparatif en matière d’armement, réussit à étendre sa présence dans les îles et à conquérir des parts de marché dans le commerce maritime international. Les néerlandais ne furent pas seuls à exercer leur domination coloniale : au cours des siècles, Portugais, Français et Britanniques ont également contrôlé tout ou partie de l’archipel. Située au bas de la chaîne de valeur mondiale, l’Indonésie n’a connu jusqu’à l’indépendance qu’une industrialisation et un développement limités, tandis que les colonisateurs engrangeaient de considérables profits. Les Européens consacrèrent ainsi beaucoup d’énergie aux îles aux épices, où l’on trouve des noix de muscade et des clous de girofle. Et beaucoup de sang fut versé lorsque la population indigène défia la domination étrangère.

Au XXIe siècle, la course mondiale vers cette région se poursuit. Une grande partie du nickel indonésien se trouve dans cette région, aujourd’hui connue sous le nom d’îles Maluku, ainsi que dans l’île voisine à l’ouest, appelée Sulawesi. 

Le nickel sous les projecteurs

La demande de nickel est en constante augmentation. Elle a déjà fortement cru grâce au développement de l’industrie chinoise de l’acier, car le nickel est employé pour produire de l’acier inoxydable. La révolution des véhicules électriques provoque une nouvelle accélération de la demande. Révolution elle-même due aux politiques de relance économique massives mises en œuvre à la suite de la crise financière mondiale de 2008, de la pandémie de Covid-19, de la généralisation des politiques vertes dans plusieurs pays occidentaux et de la compétition en cours autour des technologies vertes, qui conduit à l’octroi de subventions en faveur des véhicules électriques, au développement d’infrastructures et à des modifications réglementaires. 

Les ventes de nouveaux véhicules électriques ne s’élevaient qu’à 7 570 unités en 2010. En 2022, 10 millions d’unités ont été vendues¹. L’Agence internationale de l’énergie prévoit qu’en 2030, ces ventes atteindront les 37 millions d’unités par an.

L’intérêt récent, dans le secteur des batteries, pour les cathodes à forte teneur en nickel laisse présager une expansion rapide de la demande de nickel à l’avenir. En 2019, 69 % de la demande mondiale de nickel provenait de l’industrie de l’acier inoxydable, alors que le secteur des batteries ne représentait que 6 % de la consommation de nickel. Au cours des deux prochaines décennies, l’industrie de l’acier inoxydable continuera à être un consommateur dominant de nickel, tandis que le secteur des batteries devrait s’imposer comme un nouveau consommateur majeur. Une étude prévoit que la consommation de nickel de l’industrie des batteries augmentera de 13,5 % par an entre 2020 et 2040², soit plus de trois fois le taux de croissance de la demande totale de nickel. Par conséquent, l’industrie des batteries pourrait représenter 26 % de la consommation totale de nickel d’ici 2030 et 36 % d’ici 2040. Cette augmentation rapide serait principalement due à la demande du secteur des véhicules électriques, qui représenterait 95 % de la consommation de nickel du secteur des batteries d’ici 2040.

L’Indonésie, qui produira 48 % du minerai de nickel mondial en 2022, devrait bénéficier de ce boom. Mais le pays souhaite obtenir une plus grande part des bénéfices directs et indirects liés au développement des véhicules électriques, et c’est ici que les politiques industrielles entrent en jeu.

Tentatives de prise de contrôle

En 2009, le gouvernement indonésien a adopté une nouvelle loi sur l’exploitation des minerais et du charbon (ci-après « la nouvelle loi minière »). L’une des principales dispositions nationalistes de la nouvelle loi minière interdit les exportations de minerais métalliques et exige des sociétés minières qu’elles effectuent le traitement et le raffinage en Indonésie. Elles doivent ajouter de la valeur aux minerais dans le pays et ainsi contribuer à l’industrialisation de l’Indonésie.

Pendant plusieurs années, diverses mesures transitoires, telles que l’assouplissement des conditions applicables à certains minerais, ont été adoptées pour limiter les chocs dans l’industrie et encourager la construction d’installations de traitement et de raffinage. En vertu de cette législation, les sociétés minières ont dû obtenir des permis d’exportation que le gouvernement a délivrés sur la base de l’examen de divers facteurs, tels que les progrès réalisés par la société dans la construction d’une capacité nationale de traitement et de raffinage. Cette politique, ou ce que ses critiques appellent une volte-face politique, a pris fin — au moins dans le secteur du nickel — lorsque l’interdiction totale des exportations de minerai de nickel a été imposée en 2020. 

Une autre mesure protectionniste majeure portant sur les ressources a été mise en place : l’obligation de désinvestissement pour les sociétés minières étrangères. Là encore, la politique a fait l’objet d’ajustements ou de volte-face pendant plusieurs années. En 2017, le gouvernement a décidé de limiter la présence étrangère au capital des entités minières opérant en Indonésie. La limite s’applique à partir de la sixième année d’entrée en production d’une opération minière. La part détenue par des capitaux étrangers ne peut s’élever à plus de 80 %, cette limite diminuant chaque année pour atteindre 49 % au cours de la dixième année. Cette règle a été appliquée pour nationaliser partiellement certaines des plus grandes sociétés minières étrangères en Indonésie.

L’une des principales cibles était Freeport Indonesia, un important exploitant de cuivre et d’or dont la société mère était la société américaine Freeport McMoRan. En utilisant une société holding d’État dans le secteur minier, le gouvernement a acheté des actions pour une valeur de près de 4 milliards de dollars, faisant passer sa participation de 9 % à 51 %. Peu après, le gouvernement indonésien a acquis 20 % de Vale Indonesia, l’un des plus grands producteurs de nickel du pays, en payant environ 290 millions de dollars. À la suite de cette transaction, les parts de Vale Canada Limited et de Sumitomo Metal Mining dans Vale Indonesia ont été réduites à 44 % et 15 %, respectivement. 

En outre, le gouvernement indonésien a adopté des politiques visant à établir un écosystème des véhicules électriques. Le gouvernement indonésien essaie de construire une chaîne de valeur de production de véhicules électriques dans tout le pays en tirant parti de sa position en tant que principal exploitant de minerai de nickel et producteur de métal. Le gouvernement a créé une société holding d’État dans le secteur des batteries, appelée Indonesia Battery Corporation, détenue à parts égales par quatre entreprises d’État. L’Indonesia Battery Corporation est chargée de promouvoir l’écosystème indonésien des véhicules électriques, chaque participant étant chargé de soutenir les différentes étapes de la chaîne de valeur, depuis les stations de recharge électrique jusqu’à la fourniture d’électricité.

L’Indonésie a également annoncé une série d’incitations fiscales, notamment des exonérations de droits d’importation et des exonérations fiscales pluriannuelles, afin d’attirer les investissements dans le secteur des véhicules électriques.

Collaborations asiatiques

Certains des premiers indicateurs suggèrent que les politiques industrielles de l’Indonésie dans le secteur du nickel ont été couronnées de succès. 

Après une chute brutale de la production de nickel due à une première interdiction soudaine des exportations en 2014, la production s’est redressée entre 2017 et 2020, lorsque l’interdiction des exportations a été assouplie sous conditions. Le niveau de production en 2020, l’année de l’interdiction totale des exportations, a légèrement diminué mais est resté robuste, tandis que le niveau de production en 2021 a dépassé le niveau le plus élevé avant l’interdiction des exportations.

Une autre tendance importante est qu’à présent, tout le minerai de nickel est employé en Indonésie pour y être transformé, alors que la plus grande partie était exportée avant l’entrée en vigueur de l’interdiction. Les exportations de minerais de nickel ont donc soudainement chuté tandis que la production et les exportations de produits liés au nickel, tels que le ferronickel et l’acier inoxydable, ont fortement augmenté.

Ces tendances sont le résultat d’investissements directs étrangers considérables, en particulier de la part de la Chine. Les IDE dans le secteur métallurgique ont dépassé ceux à destination du secteur minier depuis 2019, sous l’impulsion d’entreprises telles que Tsingshan. Une grande partie de ces investissements fut destinée à la construction de fonderies et de transformateurs de nickel, en particulier dans et autour des zones industrielles telles que le parc industriel de Weda Bay ou le parc industriel de Morowali. En 2021, le pays comptait 25 usines de traitement du nickel, et ce nombre devrait plus que doubler si les usines en construction et en projet étaient toutes achevées.

Après avoir établi sa position de producteur majeur de nickel raffiné, l’Indonésie a l’intention de remonter encore la chaîne de valeur. Actuellement, les fonderies sont utilisées pour produire des produits de classe 2 à faible teneur en nickel par pyrométallurgie, mais plusieurs nouvelles usines visent à produire, par hydrométallurgie, des produits de classe 1 de qualité suffisante pour être utilisés dans des batteries.

La production de cathodes pour batteries nécessite des produits de classe 1 contenant plus de 99,8 % de nickel, généralement issus du traitement de ressources sulfurées, que l’Indonésie ne possède pas. Avec une augmentation significative de la demande et du prix des cathodes pour batteries, les entreprises chinoises ont commencé à explorer de nouvelles technologies pour transformer les ressources en latérite de l’Indonésie en produits intermédiaires, qui peuvent ensuite être raffinés en produits de classe 1. L’une des solutions consiste à traiter le nickel indonésien par le biais d’un traitement hydrométallurgique utilisant la lixiviation acide à haute pression, également connue sous l’acronyme HPAL (High Pressure Acid Leaching). Ce processus complexe permet d’obtenir des précipités d’hydroxydes mixtes (MHP) ou des précipités de sulfures mixtes (MSP), qui peuvent ensuite être purifiés pour produire du sulfate de nickel, des produits de classe 1 destinés à être utilisés dans les batteries. Or le gouvernement indonésien a pour objectif de devenir un producteur majeur de MHP et de MSP d’ici 2020-2024 et de devenir un producteur important de sulfate de nickel d’ici 2025-2035.

L’extension et le développement de la chaîne de valeur des véhicules électriques en Indonésie constituent un autre résultat, même s’il n’en est qu’à ses débuts. En plus des investissements dans l’extraction et la fusion du nickel, un certain nombre d’entreprises ont annoncé leur intention d’investir dans la production de batteries et de véhicules électriques dans tout le pays. En particulier, les conglomérats coréens ont été jusqu’à aujourd’hui le principal moteur de la vague d’investissements dans la chaîne de valeur des véhicules électriques.

Les entreprises coréennes ont tardé à établir des bases de production automobile en Indonésie par rapport à leurs concurrents japonais. Toutefois, dans le domaine de la fabrication de véhicules électriques, les entreprises coréennes ont rapidement progressé. Souhaitant accéder aux considérables ressources en nickel et au marché indonésien, elles ont pris au sérieux les objectifs du gouvernement indonésien en matière d’industrialisation et de création de valeur ajoutée et ont réagi rapidement. Elles prévoient d’investir des milliards de dollars dans l’établissement de lignes de production de batteries et de voitures, d’une fonderie de nickel et d’une usine de précurseurs et de cathodes. Parmi les projets les plus remarquables, on peut citer la première usine automobile de Hyundai en Asie du Sud-Est, qui a commencé à fonctionner en 2022, ainsi qu’une gigantesque usine de batteries construite par le consortium LG.

En attirant les investissements dans la chaîne de valeur des véhicules électriques, le gouvernement vise à augmenter la part des intrants locaux de 40 % à 80 % d’ici 2026 pour les véhicules électriques à deux et trois roues et de 35 % à 80 % d’ici 2030 pour les véhicules électriques à quatre roues ou plus, contribuant ainsi à l’industrialisation de l’Indonésie.

Des obstacles venus d’Occident

L’Indonésie a toutefois rencontré un certain nombre de problèmes qui ont jeté un froid sur sa stratégie de développement du secteur du nickel.

Plusieurs pays ont critiqué les politiques de l’Indonésie dans le secteur du nickel et ont contesté la légalité des mesures protectionnistes. L’Union européenne a demandé à l’OMC d’établir un groupe spécial pour examiner les restrictions à l’exportation de minerai de nickel. L’Union a fait valoir que l’interdiction d’exportation et les exigences de transformation nationale « restreignent illégalement l’accès des producteurs d’acier de l’Union aux matières premières nécessaires à la production d’acier inoxydable ». En novembre de l’année dernière, le groupe spécial a constaté que les politiques de l’Indonésie violaient les règles de l’OMC et a recommandé que l’Indonésie mette ses mesures en conformité. En décembre, l’Indonésie a notifié au Conseil de règlement des différends sa décision de faire appel auprès de l’organe d’appel des questions de droit et des interprétations juridiques contenues dans le rapport du groupe spécial.

Le gouvernement indonésien a utilisé ce conflit pour susciter un soutien populaire national. La réponse du président Jokowi a été directe et, à certaines occasions, enflammée. Se référant à la plainte de l’Union auprès de l’OMC, il a ainsi déclaré : « nous nous battrons de toutes les manières possibles » et « peu importe s’ils continuent à nous poursuivre » car « il s’agit de notre nickel, de notre pays ».

Il convient de citer longuement la remarque plus récente du président Jokowi lors de la commémoration du 50e anniversaire du PDI-P, son parti politique. Ce discours est une preuve importante de la façon dont l’héritage de l’expérience coloniale se perpétue dans la politique nationale et l’élaboration de la politique économique de l’Indonésie :

« Nous devons être déterminés. Nous ne reculerons pas, nous n’hésiterons pas car ces ressources naturelles appartiennent à l’Indonésie. C’est notre souveraineté. Nous les déterminons pour qu’elles profitent à notre peuple, à notre société… J’ai mentionné que le partenariat devrait être égal, sans contraintes, qu’aucun pays ne devrait dicter sa conduite et qu’aucun pays développé ne devrait penser que ses normes sont meilleures que les nôtres… Bung Karno [Sukarno, le premier président indonésien] l’a déclaré en 1965 — nous ne pouvons donc pas nous laisser dicter notre conduite et être dépendants d’un autre pays. C’est ce que nous voulons faire : être autosuffisants, être autosuffisants et être autosuffisants. »

La position du président Jokowi peut sembler motivée par des considérations idéologiques mais, en fait, elle ressemble de plus en plus à une manœuvre stratégique calculée. Le règlement des affaires par le mécanisme de règlement des différends de l’OMC est généralement lourd et long. Par conséquent, même s’il est prouvé que l’Indonésie a violé les règles du commerce international, cette conclusion interviendra alors que des investissements importants auront déjà été effectués en Indonésie. Compte tenu du rythme des récentes entrées de capitaux et des plans de développement futurs dans le secteur du nickel, la nécessité de politiques restrictives pourra même avoir disparu lorsque la conclusion sera tirée. En outre, étant donné que de nombreuses sociétés multinationales sont désormais impliquées dans la chaîne de valeur du nickel indonésien ou y sont liées, les pays d’origine pourraient hésiter à mettre en œuvre des mesures de rétorsion.

Tout cela se produit alors que l’influence et la confiance dans l’OMC s’affaiblissent. On ne s’attend donc pas à ce que l’Indonésie fasse marche arrière de sitôt. 

La loi américaine sur la réduction de l’inflation (IRA) adoptée en août 2022 représente un second défi pour l’Indonésie. Les dispositions de l’IRA relatives aux véhicules électriques prévoient que, pour que les acheteurs de véhicules électriques bénéficient de 3 750 dollars de crédit d’impôt, un pourcentage spécifique de la valeur des minéraux critiques, y compris le nickel, contenus dans les batteries doit être soit extrait, soit traité aux États-Unis et dans les pays avec lesquels ils sont liés par un accord de libre-échange, soit recyclé en Amérique du Nord. Les acheteurs peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt supplémentaire de 3 750 dollars si un certain pourcentage de la valeur des composants des batteries des véhicules électriques est fabriqué ou assemblé en Amérique du Nord. Ces « pourcentages applicables », qui doivent augmenter tout au long de la décennie, exacerbent l’incertitude pour le gouvernement indonésien, ainsi que pour les entreprises qui prévoient d’investir en Indonésie. 

L’autre disposition potentiellement inquiétante de l’IRA pour l’Indonésie concerne les « entités étrangères préoccupantes ». En effet, si les minéraux essentiels de la batterie sont extraits, traités ou recyclés, ou si l’un de ses composants est fabriqué ou assemblé par une telle entité, les acheteurs du véhicule transportant cette batterie n’ont pas droit au crédit d’impôt. Cette règle a des implications non seulement pour les entreprises chinoises de métallurgie en Indonésie, mais aussi pour les entreprises coréennes qui ont établi des partenariats avec ces entreprises.

Un point chaud géoéconomique ?

Le secteur indonésien du nickel ayant des implications significatives pour les chaînes de valeur et l’économie mondiales, la situation actuelle pourrait exacerber les tensions entre les États-Unis et la Chine autour de la plus grande économie d’Asie du Sud-Est.

Le nickel d’origine indonésienne étant susceptible de jouer un rôle dans la satisfaction de la demande croissante des États-Unis, l’Indonésie espère obtenir des concessions. L’une des méthodes envisagées consiste à traiter les membres du cadre économique indo-pacifique (IPEF) comme des partenaires d’un accord de libre-échange. Dans une seconde option,  l’Indonésie, par la voix du ministre des affaires maritimes et des investissements, Luhut Pandjaitan, a proposé aux États-Unis la négociation d’un accord de libre-échange au champ d’application restreint aux minerais critiques, sur le modèle de celui conclu en mars dernier entre le Japon et les États-Unis³.

Sans ces concessions, l’Indonésie, qui se rapproche prudemment de l’IPEF dirigé par les États-Unis, pourrait se tourner vers son principal investisseur dans le secteur du nickel, la Chine, afin de sauver ce que Jokowi considère comme l’une de ses plus grandes réussites. Le nouveau président, qui entrera en fonction en 2024, maintiendra probablement cette orientation politique. Si l’Europe et les États-Unis estiment que l’Indonésie est un acteur important en ces temps de compétition économique mondiale et de transformation des chaînes de valeur, il serait avisé de travailler avec elle — et non contre elle.