Extracción y proteccionismo: industrializar Indonesia

En plena cumbre de los BRICS en Johannesburgo, vuelve este miércoles «Capitalismos políticos en guerra», la serie estrella de la revista sobre la comprensión de las transformaciones macrocríticas mundiales en transición a través del prisma de la rivalidad entre China y Estados Unidos. Puede encontrar todos los episodios del año pasado aquí.

Para recibir cada día nuevos análisis exclusivos, mapas, datos y gráficos, puede suscribirse a nuestras producciones.

La larga historia de la lucha por los recursos de Indonesia 

La colonización de las Indias Orientales se inició por la búsqueda de productos valiosos como las especias. Los europeos, ávidos de recursos naturales exóticos, entraron al archipiélago en el siglo XVI. En el siglo XVII, la Compañía Holandesa de Asia Oriental, también conocida como VOC, con derechos de soberanía y una ventaja comparativa en transporte marítimo, logró ampliar su presencia en las islas y ganar cuota de mercado en el comercio marítimo internacional. Los holandeses no fueron los únicos en su dominio colonial: a lo largo de los siglos, portugueses, franceses y británicos, también, controlaron todo o parte del archipiélago. Situada en la parte inferior de la cadena de valor mundial, Indonesia sólo experimentó una industrialización y un desarrollo limitados hasta la independencia, mientras que los colonizadores cosechaban considerables beneficios. Los europeos les dedicaron mucha energía a las islas de especias, donde se encuentran la nuez moscada y el clavo. Y se derramó mucha sangre cuando la población indígena desafió la dominación extranjera.

En el siglo XXI, la carrera mundial hacia esta región continúa. Gran parte del níquel de Indonesia se encuentra en esta región, ahora, conocida como las islas Malucas, así como en la isla vecina al oeste, llamada Sulawesi. 

El níquel en la mira

La demanda de níquel aumenta de manera constante. Se incrementó mucho por el desarrollo de la industria siderúrgica china, ya que el níquel se utiliza para producir acero inoxidable. La revolución de los vehículos eléctricos está provocando una nueva aceleración de la demanda. Esta revolución se debe, a su vez, a las políticas de incentivo económico masivo aplicadas tras la crisis financiera mundial de 2008 y de la pandemia de COVID-19, a la generalización de políticas ecológicas en varios países occidentales, a la actual competencia en torno a tecnologías verdes, que está dando lugar a subvenciones para vehículos eléctricos, al desarrollo de infraestructuras y a cambios normativos. Las ventas de vehículos eléctricos nuevos apenas alcanzaron las 7570 unidades en 2010.

Las ventas de vehículos eléctricos nuevos apenas alcanzaron las 7.570 unidades en 2010. En 2022, se vendieron 10 millones de unidades¹. La Agencia Internacional de la Energía prevé que, en 2030, estas ventas alcancen los 37 millones de unidades anuales.

El reciente interés por los cátodos con alto contenido de níquel en el sector de las baterías sugiere que la demanda de níquel se expandirá rápidamente en el futuro. En 2019, el 69 % de la demanda mundial de níquel provino de la industria del acero inoxidable, mientras que el sector de las baterías representó sólo el 6 % del consumo de níquel. En las próximas dos décadas, la industria del acero inoxidable seguirá siendo un consumidor dominante de níquel, mientras que se espera que el sector de las baterías surja como un nuevo consumidor importante. Un estudio predice que el consumo de níquel por parte de la industria de las baterías aumentará un 13.5 % anual entre 2020 y 2040², más del triple de la tasa de crecimiento de la demanda total de níquel. Como resultado, la industria de las baterías podría representar el 26 % del consumo total de níquel, en 2030, y el 36 %, en 2040. Este rápido aumento se debería, principalmente, a la demanda del sector de los vehículos eléctricos, que representaría el 95 % del consumo de níquel en el sector de las baterías en 2040.

Indonesia, que produjo el 48 % del mineral de níquel del mundo en 2022, debería beneficiarse de este auge, pero el país quiere obtener una mayor parte de los beneficios directos e indirectos del desarrollo de vehículos eléctricos y aquí es donde entran en juego las políticas industriales.

Intentos de adquisición

En 2009, el gobierno indonesio aprobó una nueva ley sobre la explotación de minerales y de carbón («la nueva Ley Minera» en adelante). Una de las principales disposiciones nacionalistas de la nueva Ley Minera prohíbe la exportación de minerales metálicos y obliga a las empresas mineras a procesarlos y a refinarlos en Indonesia. Deben añadir valor a los minerales del país y contribuir, así, a la industrialización de Indonesia.

Durante varios años, se adoptaron diversas medidas transitorias, como la flexibilización de las condiciones aplicables para determinados minerales, para limitar los choques en la industria y fomentar la construcción de instalaciones de procesamiento y refinado. En virtud de esta legislación, las empresas mineras estaban obligadas a obtener permisos de exportación, que el gobierno expedía en función de una evaluación de diversos factores, como el progreso de la empresa en la construcción de capacidad nacional de procesamiento y refinado. Esta política de ajuste, o lo que los críticos denominan volteretas políticas, llegó a su fin –al menos, en el sector del níquel– cuando se impuso la prohibición total de exportar mineral de níquel en 2020. 

Se introdujo otra importante medida proteccionista relacionada con los recursos: la obligación de desinversión para las empresas mineras extranjeras. También, en este caso, la política ha estado sujeta a ajustes y cambios de rumbo durante varios años. En 2017, el gobierno decidió limitar la propiedad extranjera de las entidades mineras que operan en Indonesia. El límite se aplica a partir del sexto año de ejecución de una operación minera. La propiedad extranjera no puede superar el 80 % y este límite disminuye cada año hasta alcanzar el 49 % en el décimo año. Esta norma se utilizó para nacionalizar parcialmente algunas de las mayores empresas mineras extranjeras de Indonesia. 

Uno de los principales objetivos era Freeport Indonesia, una importante minera de cobre y oro cuya matriz era la empresa americana Freeport McMoRan. Utilizando un holding estatal del sector minero, el gobierno compró acciones por un valor de casi 4000 millones de dólares, lo que aumentó sus acciones del 9 % al 51 %. Poco después, el gobierno indonesio adquirió el 20 % de Vale Indonesia, uno de los mayores productores de níquel del país, al pagar unos 290 millones de dólares. Tras esta operación, las acciones de Vale Canada Limited y Sumitomo Metal Mining en Vale Indonesia se redujeron al 44 % y al 15 %, respectivamente. 

Además, el gobierno indonesio ha adoptado políticas destinadas a establecer un ecosistema de vehículos eléctricos. Está tratando de construir una cadena de valor de producción de vehículos eléctricos en todo el país aprovechando su posición como uno de los principales mineros de mineral de níquel y como productor de metal de níquel. El gobierno creó un holding estatal de baterías llamado Indonesia Battery Corporation, propiedad a partes iguales de cuatro empresas estatales. Indonesia Battery Corporation se encarga de promover el ecosistema de vehículos eléctricos de Indonesia y cada participante es responsable de apoyar las distintas etapas de la cadena de valor, desde las estaciones de carga eléctrica hasta el suministro de electricidad.

El gobierno también anunció una serie de incentivos fiscales, como exenciones de derechos de importación y vacaciones fiscales plurianuales, para atraer inversiones al sector de los vehículos eléctricos. 

Colaboraciones asiáticas 

Algunos indicadores iniciales sugieren que las políticas industriales de Indonesia en el sector del níquel han tenido éxito. 

Tras una fuerte caída de la producción de níquel debido a una repentina prohibición inicial de las exportaciones en 2014, la producción se recuperó entre 2017 y 2020, cuando la prohibición de las exportaciones se relajó condicionalmente. El nivel de producción en 2020, el año de la prohibición total de las exportaciones, descendió ligeramente, pero se mantuvo robusto, mientras que el nivel de producción en 2021 superó el nivel más alto antes de la prohibición de las exportaciones. 

Otra tendencia importante es que todo el mineral de níquel se utiliza, ahora, en Indonesia, para su procesamiento, mientras que la mayor parte se exportaba antes de la entrada en vigor de la prohibición. Así pues, las exportaciones de mineral de níquel han disminuido repentinamente, mientras que la producción y las exportaciones de productos relacionados con el níquel, como el ferroníquel y el acero inoxidable, han aumentado considerablemente.

Estas tendencias son el resultado de una considerable inversión extranjera directa, en particular, de China. Gran parte de esta inversión se ha destinado a la construcción de fundiciones y procesadoras de níquel, sobre todo, en polígonos industriales como el Parque Industrial de Weda Bay y el Parque Industrial de Morowali y sus alrededores. En 2021, el país contó con 25 plantas de procesamiento de níquel y este número debería más que duplicarse si se completan todas las plantas en construcción y las previstas.

Una vez consolidada su posición de gran productor de níquel refinado, Indonesia se propone avanzar en la cadena de valor. En la actualidad, las fundiciones se utilizan para fabricar, por pirometalurgia, productos de clase 2 con bajo contenido de níquel, pero varias plantas nuevas aspiran a producir, por hidrometalurgia, productos de clase 1 de calidad suficiente para ser utilizados en baterías. 

La fabricación de cátodos para baterías requiere productos de clase 1 que contengan más de un 99.8 % de níquel, por lo general, derivados del procesamiento de recursos de sulfuro, que Indonesia no posee. Con un aumento significativo de la demanda y del precio de los cátodos para baterías, las empresas chinas ya empezaron a explorar nuevas tecnologías para transformar los recursos lateríticos de Indonesia en productos intermedios, que, luego, pueden refinarse y convertirse en productos de clase 1. Una solución es procesar el níquel indonesio mediante tratamiento hidrometalúrgico con lixiviación ácida a alta presión, también conocida como HPAL (High Pressure Acid Leaching). Este complejo proceso produce precipitados mixtos de hidróxido (MHP) o precipitados mixtos de sulfuro (MSP), que, luego, pueden purificarse para producir sulfato de níquel, productos de clase 1 para su uso en baterías. El gobierno indonesio aspira a convertirse en uno de los principales productores de MHP y MSP para 2020-2024 y en uno de los principales productores de sulfato de níquel para 2025-2035.

La ampliación y el desarrollo de la cadena de valor de los vehículos eléctricos en Indonesia es otro de los resultados, aunque todavía se encuentra en sus primeras fases. Además de las inversiones en minería y fundición de níquel, varias empresas han anunciado su intención de invertir en la producción de baterías y vehículos eléctricos en todo el país. En particular, los conglomerados coreanos han sido, hasta ahora, los principales impulsores de la oleada de inversiones en la cadena de valor de los vehículos eléctricos.

Las empresas coreanas han tardado más en establecer bases de producción de automóviles en Indonesia que sus competidoras japonesas. Sin embargo, las empresas coreanas han progresado rápidamente en la fabricación de vehículos eléctricos. Las empresas coreanas, deseosas de acceder a los enormes recursos de níquel y al mercado de Indonesia, se han tomado en serio los objetivos de industrialización y de valor añadido del gobierno indonesio y han respondido con rapidez. Tienen previsto invertir miles de millones de dólares en la creación de líneas de producción de baterías y de automóviles, de una fundición de níquel y de una planta de precursores y cátodos. Algunos de los proyectos más destacados son la primera fábrica de autos de Hyundai, que empezó a funcionar en 2022, y una gigantesca fábrica de baterías construida por el consorcio LG.

Al atraer inversiones a la cadena de valor de los vehículos eléctricos, el gobierno pretende aumentar la cuota de insumos locales del 40 % al 80 % en 2026, para los vehículos eléctricos de dos y tres ruedas, y del 35 % al 80 % en 2030 para los vehículos eléctricos de cuatro o más ruedas, lo que contribuye, así, a la industrialización de Indonesia.

Obstáculos de Occidente 

Sin embargo, Indonesia se ha topado con una serie de problemas que han frenado su estrategia de desarrollo del sector del níquel.

Varios países han criticado la política de Indonesia en el sector del níquel y han cuestionado la legalidad de las medidas proteccionistas. La Unión Europea le pidió a la OMC que creara un grupo especial para examinar las restricciones sobre la exportación de mineral de níquel. La Unión alegó que la prohibición de exportar y los requisitos de procesamiento nacional «restringen ilegalmente el acceso de los productores de acero de la UE a las materias primas necesarias para la producción de acero inoxidable». En noviembre del año pasado, el grupo de expertos consideró que las políticas de Indonesia infringían las normas de la OMC y recomendó que Indonesia ajustara sus medidas en conformidad. En diciembre, Indonesia le notificó al Consejo de Solución de Diferencias su decisión de recurrir al Órgano de Apelación para rebatir las cuestiones de derecho e interpretaciones jurídicas que contenía el informe del grupo especial.

El gobierno indonesio ha utilizado este conflicto para ganarse el apoyo popular en todo el país. La respuesta del presidente Jokowi fue directa y, en algunas ocasiones, encendida. Refiriéndose a la denuncia de la UE ante la OMC, el presidente Jokowi declaró que «lucharemos como podamos» y que «no importa que sigan demandándonos» porque «éste es nuestro níquel, nuestro país». 

Vale la pena citar el comentario más reciente del presidente Jokowi en la conmemoración del 50° aniversario del PDI-P, su partido político. Este discurso es una prueba importante de cómo el legado de la experiencia colonial sigue vivo en la política y en la formulación de la política económica de Indonesia:

«Debemos estar decididos. No retrocederemos ni vacilaremos porque estos recursos naturales le pertenecen a Indonesia. Son nuestra soberanía. Los determinamos para beneficio de nuestro pueblo, de nuestra sociedad… Mencioné que la asociación debe ser igualitaria, sin limitaciones, que ningún país debe dictar su conducta y que ningún país desarrollado debe pensar que sus normas son mejores que las nuestras… Bung Karno [Sukarno, primer presidente de Indonesia] lo dijo en 1965. Así que no podemos permitir que nos dicten ni podemos depender de otro país. Eso es lo que queremos hacer: ser autosuficientes, ser autosuficientes y ser autosuficientes.«

La postura del presidente Jokowi puede parecer motivada ideológicamente, pero, en realidad, se parece cada vez más a una calculada maniobra estratégica. Resolver casos a través del mecanismo de solución de diferencias de la OMC suele ser engorroso y lento. Por ello, incluso si se determina que Indonesia infringió las normas de comercio internacional, esta conclusión llegará después de que ya se hayan realizado importantes inversiones en Indonesia. Dado el ritmo de las recientes entradas de capital y los futuros planes de desarrollo del sector del níquel, la necesidad de políticas restrictivas puede, incluso, haber desaparecido para cuando se produzca la conclusión. Además, dado que muchas empresas multinacionales participan, ahora, en la cadena de valor del níquel indonesio o están vinculadas con ella, los países de origen pueden mostrarse reacios a aplicar medidas de represalia.

Todo esto ocurre en un momento en el que la influencia y la confianza en la OMC están disminuyendo. Así que no esperamos que Indonesia dé marcha atrás a corto plazo. 

Un segundo reto para Indonesia es la Inflation Reduction Act (IRA), aprobada en agosto de 2022. Las disposiciones sobre vehículos eléctricos de la IRA estipulan que, para que los compradores de vehículos eléctricos reciban una desgravación fiscal de 3750 dólares, un porcentaje determinado del valor de los minerales críticos, incluido el níquel, contenidos en las baterías debe extraerse, procesarse en EEUU y en los países con los que tiene un acuerdo de libre comercio o reciclarse en Norteamérica. Los compradores pueden beneficiarse de un crédito fiscal adicional de 3750 dólares si un determinado porcentaje del valor de los componentes de las baterías de los vehículos eléctricos se fabrica o ensambla en Norteamérica. Estos «porcentajes aplicables», que aumentarán a lo largo de la década, agravan la incertidumbre para el gobierno indonesio, así como para las empresas que planean invertir en Indonesia. 

La otra disposición potencialmente preocupante de la IRA se refiere a las «entidades extranjeras de interés». Si los minerales esenciales de la batería son extraídos, procesados o reciclados o si alguno de sus componentes es fabricado o ensamblado por una entidad extranjera de interés, los compradores del vehículo que lleve esa batería no tendrán derecho a la desgravación fiscal. Esta norma tiene implicaciones no sólo para las empresas metalúrgicas chinas en Indonesia, sino, también, para las coreanas que han establecido asociaciones con estas empresas.

¿Un hotspot geoeconómico?

Dado que el sector indonesio del níquel tiene importantes implicaciones para las cadenas de valor mundiales y para la economía global, la situación actual podría exacerbar las tensiones entre Estados Unidos y China en torno a la mayor economía del sudeste asiático. 

Dado que es posible que el níquel indonesio contribuya a satisfacer la creciente demanda americana, Indonesia espera obtener concesiones. Uno de los métodos que se barajan es tratar a los miembros del Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF) como socios en un acuerdo de libre comercio. En una segunda opción, Indonesia, a través del ministro de Asuntos Marítimos e Inversiones, Luhut Pandjaitan, le propuso a Estados Unidos la negociación de un acuerdo de libre comercio con un alcance restringido en cuanto a los minerales críticos, siguiendo el modelo del acuerdo concluido entre Japón y Estados Unidos el pasado mes de marzo³.

Sin estas concesiones, Indonesia, que se acerca con cautela al IPEF, liderado por Estados Unidos, podría recurrir a su principal inversor en níquel, China, para salvar lo que Jokowi considera uno de sus mayores éxitos. Es posible que el nuevo presidente, que tomará posesión en 2024, mantenga esta postura política. Si Europa y Estados Unidos creen que Indonesia es un actor importante en estos tiempos de competencia económica mundial y de transformación de la cadena de valor, sería pertinente trabajar con ella, no contra ella.