El gran relato de la política industrial y de la descarbonización

Creemos estar en un punto de inflexión en la transición energética: ahora estamos en condiciones de lanzarla en serio y estamos intentando comprender colectivamente lo que eso significa. Cuando intentamos entender una situación, una forma clásica y familiar de hacerlo es recurrir a una forma novelística. Si nos fijamos en Estados Unidos, podemos dibujar un modelo ideal de novela, como expresa Ezra Klein en sus artículos a favor del «liberalismo constructivo» y del «progresismo del lado de la oferta». Esa historia tiene tres fases. La primera es la atracción inevitable; la segunda es el momento de tensión en el que todo puede salir terriblemente mal; y la tercera es el momento de la resolución.

La primera fase es la que casi todos sentimos en el fondo: el problema climático nos obliga a centrarnos en la tecnología, lo que puede tener implicaciones aterradoras. Esto nos remite a cosas que siempre deberían habernos preocupado intelectualmente. Teníamos una idea de las distintas épocas del pasado en las que los Estados tenían formas de tratar el problema mediante mecanismos de planificación y un intervencionismo sin trabas. Por tanto, pensamos que el problema climático actual nos llevaría a ese punto. Pero entonces ocurre algo chocante, que es un acto del destino: el momento en que la cuestión de la política climática afloró a la escena política mundial fue precisamente el momento en que el neoliberalismo y la revolución del mercado se hicieron con el control de la agenda política.

Es una coincidencia cósmica que la primera reunión internacional sobre política climática tuviera lugar el lunes 6 y el martes 7 de noviembre de 1989. El miércoles era un día festivo en la historia mundial, y el jueves cayó el Muro de Berlín. Fue uno de esos extraños momentos en los que dos naves se cruzan. A partir de este ejemplo, Klein construye la historia del paréntesis de 30 años que, en el caso de Estados Unidos, está motivado por la ideología neoliberal. Desde un punto de vista narrativo, el rey Exxon separa a los amantes, el New Deal y su apogeo verde.

La alegría de la política estadounidense actual es que ya salimos de ese paréntesis. Un importante punto de inflexión se produjo el verano pasado, cuando los demócratas aprobaron la Ley de Reducción de la Inflación (IRA). En los Estados Unidos de hoy, esta combinación de legislación sobre infraestructuras e inversión masiva es una especie de nuevo consenso de Washington. Y aún hay más: está en juego algo más que la política industrial técnica y el cambio climático. La política industrial promete resolver la cuestión de las clases sociales.

Los estadounidenses no pueden hablar directamente de clase social, pero de lo que hablan es de la clase media, y por eso intentan construir una visión de la política estadounidense centrada en la clase media estadounidense. Un proyecto importante, que está teniendo una gran influencia en el pensamiento de la política exterior, es «la política exterior para la clase media estadounidense». Esto no tiene precedentes. Los socialdemócratas europeos nunca han dicho: «Vamos a formular una política exterior para la clase trabajadora europea».

En Estados Unidos, la política industrial verde forma parte del esfuerzo por desarrollar una diplomacia basada en el electorado. Y lo que une a ambas es China. Nunca se insistirá lo suficiente en lo central que es para el imaginario político internacional estadounidense, cómo el proteccionismo progresista puede vincular la política industrial y la cuestión de la clase media. Lo práctico es que permite tapar todas las grietas del muro; eso es lo que hace una buena historia.

Sin embargo, en términos de volumen, la ley IRA no es ni de lejos tan grande como sugiere el bombo publicitario. En un periodo de diez años y en relación con la enorme cifra que representa el producto interior bruto de Estados Unidos, es apenas una décima de punto porcentual del PIB de Estados Unidos; esto incluso si tomamos las estimaciones más altas -no la cifra utilizada para que el proyecto de ley se aprobara en el Congreso, sino la fantaseada impulsada por la inversión privada- de 130 mil millones de dólares en 10 años según los miembros del Congreso. 130 mil millones de dólares de un PIB que actualmente asciende a 20 mil billones de dólares.

En cuanto a su componente antichino, como la mayoría de las políticas antichinas actuales, simplemente no está claro cómo vamos a hacerlo, dada la posición que los chinos han establecido en tantas áreas estratégicas; literalmente, nuestros teléfonos móviles y todos sus sucesores en un futuro previsible no existen sin China. Esta es una descripción correcta del estado actual del mundo, una especie de política expresiva.

Aprendemos a criticar la política de los populistas de derecha -Meloni y Trump- como expresiva. También deberíamos reconocer que los progresistas tienen la misma tendencia y deseo: necesitaban hacer algo, Estados Unidos necesitaba aprobar algún tipo de legislación verde. Teníamos que sentir su fuerza: es la única legislación verde que es probable que aprueben a corto plazo. Tenían que hacerlo.

Así que tenemos que ser un poco menos positivistas, un poco menos ingenuos en nuestra lectura de esos datos y cifras, porque son políticos en el sentido más rico de la palabra; aterrorizan a los europeos. Es política simbólica, y el objetivo del juego es demostrar que Estados Unidos ha vuelto. Los chinos observan y se divierten al ver cómo la ley IRA se dinamiza, se sobrecarga, hasta el punto de desestabilizar la conversación europea.

La vieja política industrial de la Unión

Esta historia también puede aplicarse a Europa. Casi se podría decir que la Unión es hija del Estado neoliberal: es bastante obvio que a los europeos se les ocurrió la idea de la tarificación del carbono. Fue el Environmental Defense Fund, un think tank neoliberal estadounidense, el que vendió la idea de la tarificación del carbono a la administración de Bush. No consiguió poner en marcha el proyecto con Clinton, pero la idea llegó a Bruselas.

También es cierto que la Unión Europea, que se fundó sobre la base de la política industrial, ha adoptado normas mucho más estrictas que Estados Unidos en materia de ayudas estatales. Una de las cosas que siempre subestimamos cuando decimos «la respuesta europea de la IRA rompe la unidad europea y aumenta las disparidades», es que la ley IRA hace lo mismo dentro de Estados Unidos, porque los estadounidenses no tienen límites sobre lo que los estados, ciudades y condados pueden subvencionar. En Estados Unidos, la ley IRA es un polarizador masivo a lo largo de una serie de líneas muy complejas, todas ellas incrustadas en el modelo estadounidense.

¿Hasta qué punto nos creemos realmente esta historia? ¿Tiene realmente sentido? Porque si esta es su versión neoliberal, también hay razones para ser escépticos sobre el comercio de derechos de emisión. Podemos considerarlo un ejercicio simbólico sin efectos tangibles. Aunque fuera el mecanismo de tarificación del carbono más sofisticado del mundo, ¿ha servido para algo? En realidad, no importa; el mecanismo ni siquiera se diseñó para eso, ni siquiera en la letra pequeña.

Así que es un triunfo del neoliberalismo, una versión aldeana del mismo: el mecanismo es algo bueno cuando necesitas mostrar a los inspectores liberales que estás haciendo las cosas de la manera correcta; sin embargo, si miras las tasas de precios, verás que son cifras insignificantes, que no marcan ninguna diferencia. Todos tienen montones de certificados y ganan dinero a manos llenas vendiéndolos en ese mercado. Es un sistema de regalos, un neoliberalismo curioso.

En cuanto a su política industrial, los europeos a veces dicen «pasamos por un periodo en el que no invertimos en la industria». Es un poco extraño, porque si usted toma un avión, lo más probable es que se siente en uno de los dos aviones siguientes: o un Boeing, producto de la política industrial estadounidense dependiente del petróleo, o un Airbus, producto del mayor proyecto industrial europeo. 

Esto no es casualidad, sino consecuencia de la inversión europea en defensa. Hasta principios de los años noventa, la defensa ocupaba el centro de la conversación sobre la política industrial europea. Hoy, Airbus es un vestigio de aquella época, porque el sector aeroespacial está vinculado a la defensa y al complejo industrial militar. Si nos fijamos en otras áreas, por ejemplo, el sector energético desde una perspectiva estadounidense, el sector energético europeo no parece haber tenido una política unificada que lograra nada. Europa tuvo tres políticas energéticas: en primer lugar, el programa nuclear más avanzado y completo del mundo, que se puso en marcha en colaboración con los estadounidenses sobre la base de tecnología estadounidense bajo licencia; en segundo lugar, la carrera por el gas, que fue una decisión de política industrial por parte de una serie de Estados europeos y de los principales productores de turbinas y compresores de gas ; en tercer lugar, las grandes compañías petroleras europeas, como Total y Shell, eran actores importantes en el nuevo mundo del petróleo mundial en los años noventa, sobre todo en el espacio postsoviético que se había abierto a la exploración.

Así pues, dado que el antiguo complejo energético europeo se ha extendido por todo el mundo de una forma nueva, justo cuando el tren de alta velocidad empezaba a despegar gracias a las empresas europeas, parece un poco extraño decir, desde una perspectiva estadounidense, que Europa no tiene política industrial, sobre todo si pensamos en la vergüenza que supone que los estadounidenses construyan una sola línea de tren de alta velocidad en California.

También podemos fijarnos en los coches. Los europeos tardan en desarrollar vehículos eléctricos en comparación con los chinos. Hay datos fascinantes sobre la adopción del Prius, el primer vehículo de combustión interna comercializado en masa. Fue fabricado por japoneses y californianos, y fue el mercado californiano el que permitió que el Prius y la movilidad híbrida se hicieran realidad y entraran en la imaginación de la gente. El Tesla no surgió por casualidad: triunfó por ser más atractivo que el Prius. El Tesla era todo rendimiento. Si eres un inversionista de capital riesgo en California, no puedes conducir un Prius, no es un buen coche. Necesitas un vehículo potente, y eso es lo que fabrica Tesla. Pero es importante reconocer que había un espacio en la imaginación automotriz que los japoneses y los estadounidenses construyeron.

¿Qué estaban haciendo los europeos? ¿Dónde estaban los europeos, «que no tenían política industrial»? Estaban perfeccionando la turbocompresión. Fue un enorme éxito industrial, que permitió a los diesel alcanzar hasta 40 millas por galón, o seis litros por cada 100 kilómetros. Ahora sabemos que fue un callejón sin salida, pero en su día fue un proyecto enorme, perseguido con determinación y considerable apoyo gubernamental por toda la industria automovilística europea.

Así que ya ven lo que intento hacer: estoy erosionando la idea de que no había amor entre la industria y Europa. Desde luego, no íbamos a acabar con el amor limpio; era desastroso y mal concebido.

El difunto mercado energético europeo y el ascenso de China

¿Tenía Europa una política energética verde que funcionara? Sí, pero no el régimen de comercio de derechos de emisión, sino el llamado modelo alemán de tarifas reguladas… Lo curioso del modelo alemán es que exagera totalmente el papel de los alemanes. Ciertamente ellos lo iniciaron, pero si nos fijamos en los datos, a finales de la primera década del siglo XXI, España e Italia hicieron contribuciones muy significativas a ese movimiento. Fue una política industrial que funcionó, y todos conocemos la historia que se cuenta hoy sobre este fracaso de la política industrial: dejamos que los chinos se hicieran con todo el sector solar. Hay algo de verdad en ello, pero decir que los chinos acabaron con la industria solar europea es un poco como decir que alguien que muere de un ataque al corazón justo antes de ser atropellado por un camión de 10 toneladas debería haber cuidado su dieta.

El tamaño de la industria china no importaba. Los europeos estaban a punto de acabar con su propia industria solar, debido a una combinación de retirada de subvenciones y presiones macroeconómicas. Los costos de financiación iban a matar a las dos partes más dinámicas -España e Italia- porque forman parte de la periferia de la eurozona. Cuando los gobiernos español e italiano se vieron presionados, tuvieron que recortar sus programas de subvenciones: los europeos acabaron con los suyos. Así que, retomando la narrativa de la política industrial, teníamos una relación amorosa, todo iba bien, y entonces alguien tomó una serie de decisiones catastróficas sobre la inversión en la relación, decidiendo que quizá no tenían tiempo para eso. En resumen, los europeos iban a reducir considerablemente la influencia macroeconómica.

Así que no se trataba tanto de que Europa estuviera gobernada por un régimen neoliberal poderoso y coherente, sino de que estaba lidiando con un conjunto incoherente de imperativos que empujaban en distintas direcciones. Existía una arquitectura neoliberal, que operaba en forma de Régimen de Comercio de Derechos de Emisión. Pero durante la primera fase de su existencia -la primera década- fue una especie de fachada que permitía a las empresas industriales seguir estrategias independientes. Las políticas estaban ahí, pero no estaban coordinadas. En ese punto, el relato creó un impasse. El llamado paradigma neoliberal atrajo contradicciones. Llegó un momento en que se derrumbó. La prohibición de la fusión Alstom/Siemens en febrero de 2019 fue la gota que derramó el vaso.

Pero para que tal decisión fuera la que precipitó la crisis, hay que tener en cuenta toda una serie de otras razones. La decisión de febrero de 2019 fue cataclísmica, porque se tomó en el contexto del miedo a Trump y el miedo a China, que se habían acumulado durante los años anteriores. Luego fue catalizada por la pandemia sin precedentes de Covid, que creo que nos ha enseñado dos lecciones. 

La primera es que se necesita una política industrial coherente para hacer políticas industriales: todo se basaba en el éxito de las vacunas. Nos enfrentamos al hecho de que el destino macroeconómico pasó a depender de ensayos médicos muy estructurados. En California, todo empezó a girar en torno a eso, y la colaboración entre laboratorios se impuso en todo el mundo.

El otro imperativo es simplemente que Berlín y París tenían que idear un plan de recuperación a gran escala. En ese momento, la neutralidad ecológica en el sentido más amplio del término desapareció: no basta con decir que necesitamos un paquete de inversiones, hay que decir que necesitamos un paquete de inversiones en digitalización y ecología. Una vez hecho esto, puedes hacer tambalear la CDU modernizada de Angela Merkel más allá de la decisión y estás listo para grandes cambios.

¿Serán lo suficientemente rápidos o eficaces, sea cual sea la política industrial que surja del plan? Tenemos que ser constantemente conscientes del desfase que puede producirse entre la retórica y la formulación de políticas. ¿Y cómo financiamos la política industrial verde? ¿Cómo podemos garantizar que se compartan los beneficios y los riesgos? ¿Cómo podemos ayudar a promover una versión global de estas políticas para evitar que se nos deje de lado?

Sabemos lo que ha ocurrido desde la guerra de Rusia contra Ucrania. La administración de Biden ha confirmado que los estadounidenses pueden estar de vuelta, pero que no son los mismos. Son nuevos estadounidenses y sus nuevas reglas están cambiando las condiciones; esta decisión ha desencadenado un motín en los gobiernos nacionales de toda Europa.

Geoeconomía de la descarbonización

La transición hacia una economía sin carbono exigirá enormes inversiones. Para estabilizar algo el clima en los próximos 20 o 30 años, estamos hablando de billones de dólares al año durante los próximos 30 años. Cuatro billones es una cifra consensuada: entre el 4 y el 5% del PIB mundial. Eso es lo que se gastó en defensa durante la Guerra Fría. La República Federal de Alemania gastaba un 3% anual sin inmutarse en los años setenta y ochenta. Tenemos que alcanzar ese objetivo pero nos quedamos constantemente cortos, no por un orden de magnitud, sino por múltiplos: estamos muy lejos.

¿Podemos conseguirlo? ¿Es sostenible? Permítanme presentarles a uno de los grandes narradores del mundo capitalista: Mckinsey. La consultora estimó hace dos años la viabilidad de descarbonizar Europa y, según sus cifras, un precio del carbono bastaría para financiarlo. Por sectores (empresas, construcción, electricidad), un precio del carbono de 100 euros por tonelada cubriría todas las inversiones necesarias en Europa.

Empecemos a explorar el impacto desigual y combinado de tal choque de precios y energía en la economía energética mundial y en la economía mundial en general. Imaginemos que nos encontramos en un mundo en el que los argumentos a favor de una transición masiva a las energías renovables se vuelven muy difíciles de refutar en lugares donde la tarificación del carbono es correcta, como Europa -y pongamos por caso China-; ¿qué ocurriría?

Para China y Europa, el argumento contra la ecologización es prácticamente indefendible: la transición energética bajará los precios y ofrecerá mayor seguridad de abastecimiento. China, Asia y el bloque euroasiático están empezando a descarbonizarse. Como consecuencia, la demanda de combustibles fósiles está disminuyendo a largo plazo. Los combustibles fósiles proporcionan un pico para la demanda restante. Sin embargo, la tarificación del carbono en Europa y China impide que se produzca el efecto rebote y no aumenta la demanda de los combustibles fósiles baratos disponibles.

Pero las consecuencias de un escenario en el que cae la demanda mundial de combustibles fósiles son bien conocidas. Los últimos productores van solos e influyen en los precios: Arabia Saudita, por ejemplo. El resultado es un daño lateral, un grupo de productores de combustibles fósiles de alto costo. Un grupo de investigadores ha simulado las ganancias y pérdidas macroeconómicas acumuladas por país. Europa y China se beneficiarían enormemente de este cambio, mientras que Estados Unidos sufriría pérdidas. No estamos hablando de quiebra, sino de una pérdida de entre 2 mil y 4 mil billones de dólares a lo largo de varias décadas, frente a una economía estadounidense de 20 mil billones de dólares. Se trata de pérdidas concentradas para los principales grupos de interés. Otro documento publicado el año pasado por el mismo grupo destacaba las pérdidas asociadas a los activos varados. El capital angloamericano de los combustibles fósiles se ve gravemente afectado por este proceso. La analogía en este caso sería la crisis de los precios de los cereales en la agricultura europea en las décadas de 1870 y 1880. En los años treinta, los mercados agrícolas de todo el mundo se dividieron en lotes autónomos que aún existen hoy.

Una transición energética global dentro del sistema euroasiático requeriría bancos para compensar el costo, pero en general podemos imaginar que esto ocurra en América. Es un hecho poco conocido, pero en los años 50 y 60 -de hecho, a partir de los años 30- se prohibieron las importaciones de petróleo a Estados Unidos, porque en aquella época los productores estadounidenses de petróleo de Texas, Oklahoma y Pensilvania eran productores de alto costo. Creemos que Estados Unidos es un país donde el costo del petróleo es bajo; eso es sólo porque no cobran impuestos. Los europeos y los japoneses tenían petróleo muy barato, pero encima pagaban enormes impuestos. Entre las décadas de 1930 y 1960, Estados Unidos estableció una economía petrolera cerrada, proteccionista y de alto costo, con sus multinacionales operando a ambos lados de la valla, por supuesto. Es posible imaginar un escenario semejante en el futuro. Implica un conflicto.

Ya podemos ver el comienzo de la disputa, o más bien los esfuerzos por desactivar la disputa entre los europeos y los estadounidenses. La Casa Blanca quiere resaltar que Europa y Estados Unidos se han declarado la paz en la guerra de la energía verde y que, por tanto, quieren iniciar negociaciones sobre un acuerdo crucial en materia de minerales. Quieren un diálogo sobre incentivos a las energías limpias para lograr una alineación de incentivos, un eufemismo para no decir «desactivar la ley IRA». El Consejo de Comercio y Tecnología debería coordinar las acciones de la Unión y Estados Unidos contra China, y este año debería concluirse un acuerdo mundial sobre el acero y el aluminio, planteado por primera vez en la COP 26 de Glasgow.

Estados Unidos también mira al mundo entero. Quiere crear una asociación mundial para la inversión en infraestructuras. Es la respuesta de Europa y Estados Unidos a la iniciativa de las Nuevas Rutas de la Seda. Es un clásico: mucha palabrería y casi nada de dinero.

¿Es Estados Unidos un socio fiable?

Rivalidad con China

La pregunta que debe hacerse Europa es la fiabilidad y el costo de este posible acuerdo. Si tenemos en cuenta las pérdidas ya existentes en la cartera estadounidense, en términos de activos varados, si consideramos el escenario de descarbonización y su impacto, ¿debería una persona racional confiar en los estadounidenses como socio en la descarbonización?

La respuesta se basa en las estructuras subyacentes de la situación: el mayor exportador mundial de combustibles fósiles -que son los estadounidenses- es un socio improbable para Europa a largo plazo. Los liberales estadounidenses también lo saben y se esfuerzan por compensarlo. Los realistas europeos deberían fijarse en esto y ver lo que les están vendiendo. La otra cosa que un realista europeo necesita observar es el factor China. Si nos fijamos en cada una de las propuestas -la propuesta sobre materias primas, el Consejo de Comercio y Tecnología, el acuerdo sobre aluminio y acero, la iniciativa del G7 sobre infraestructuras, el cambio de dirección del Banco Mundial-, todas forman parte de la gran estrategia estadounidense de intentar encontrar aliados como parte de una estrategia para contener a China.

Es una estrategia muy explícita por su parte. Para Europa, esto plantea dilemas bastante fundamentales. Muchos de los organizadores del continente tienen la pesimista sensación de que Europa está entre la espada y la pared. Europa dispone de un amplio margen de maniobra y debe reflexionar sobre las opciones que se le ofrecen y sopesarlas frente al problema.

Aquí es donde vuelve a entrar en juego la definición del problema, porque si se parte de una política europea de empleo, de un futuro industrial para Europa o del punto de vista de la integración europea como principal objeto de interés, se va en una dirección en la que China es claramente la principal amenaza para la supervivencia de lo que queda de industria en Europa.

La lucha contra el cambio climático

Desde el punto de vista del clima, el problema es bastante diferente. Si somos neutrales sobre cómo van a ganarse la vida los europeos, al final da igual dónde se fabrique el acero, siempre y cuando se entregue cuando lo compres.

Según datos de Bloomberg sobre la inversión en energías renovables el año pasado ascendió a 1.1 billones en todo el mundo, más del doble de lo invertido en combustibles fósiles. Son buenas noticias. Pero la mitad de esa inversión está en China. La situación es aún más dramática si nos fijamos no en la producción total y la inversión total, sino en la inversión previa en fábricas de baterías: el 90% de esa inversión se ha realizado en China en los últimos cinco años.

China domina totalmente todos los sectores, ya se trate de baterías, paneles solares o electrolizadores. No cabe duda de que estos mercados se desarrollarán considerablemente en otros países, pero tenemos que reconocer la posición actual de China y sus consecuencias. Hay consecuencias para el clima: basta con observar el patrón global de emisiones de hoy en comparación con 1990 para comprender la realidad: China es responsable por sí sola de más emisiones que todo el G7. Y el otro crecimiento entre 1990 y hoy afecta al G20: Indonesia, Pakistán, Turquía y los países de Oriente Medio.

No lo digo desde el punto de vista de la justicia climática. Lo digo desde el punto de vista del pragmatismo político: ¿dónde podemos resolver realmente este problema y qué podemos hacer si tenemos una comprensión más amplia y occidental de nuestra posición en el mundo?

Ahora mismo, estamos esperando el momento en que el PIB de China supere al de Estados Unidos. Nos preguntamos si China alcanzará alguna vez a Estados Unidos en términos de poder militar, cuando las emisiones de China superaron a las de Estados Unidos en 2004. En cierto modo, el Protocolo de Kioto sabía que eso iba a ocurrir y comprendió cómo iba a cambiar la balanza. A principios de la década de 2010, China produjo más concreto en tres años que Estados Unidos en todo el siglo XX.

Esto no lo equilibra la industria occidental; pesa poco en una historia que, en última instancia, se centra en Asia, impulsada por uno de los desarrollos de civilización urbana más épicos de la historia. Deberíamos felicitar a los chinos por lo que han hecho. 600 millones de personas se han trasladado a las ciudades en un lapso de 25 años. Es como si las sucesivas revoluciones industriales estadounidenses hubieran tenido lugar en una sola generación, con nuestro nivel tecnológico actual.

Por eso el equilibrio es fundamentalmente diferente. Y el punto fundamental es que ya no controlamos nuestro propio destino, por «nosotros» me refiero a Europa y Estados Unidos. Tomemos el ejemplo de un mundo que se calienta. Con un aumento de 4 a 5 grados, se activan todos los puntos de inflexión. En los escenarios hacia los que nos dirigimos, con todas las difíciles decisiones relativas a la descarbonización, la adaptación, las pérdidas y los daños, las decisiones se tomarán básicamente en Asia; en este momento, es Asia la que lidera todo el proceso.

Por tanto, Europa y Estados Unidos deben darse cuenta de que son pasajeros de un tren conducido por otros.