Comercio para el clima

La comunidad del carbono y el acero

Durante su visita a Estados Unidos la semana pasada, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, reafirmó el compromiso conjunto con el presidente Joe Biden de situar el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles, dos metales cuya producción representa algo más del 10% de las emisiones mundiales de CO2¹, en el centro de la cooperación transatlántica en materia de clima y comercio. Anunciado inicialmente en octubre de 2021, este acuerdo histórico creará un grupo de Estados afines, que deberán acordar un conjunto de medidas para restringir el acceso a sus mercados del acero y el aluminio intensivos en carbono y combatir las prácticas que distorsionan el mercado en el sector metalúrgico. Tras el acuerdo, Estados Unidos suspendió los aranceles relativos a la seguridad nacional que impuso el presidente Trump al acero y aluminio² procedentes de la Unión para ayudar a combatir los efectos depresores del mercado por el exceso de capacidad china subvencionada. Al mismo tiempo, la Unión suspendió sus aranceles de represalia sobre los productos estadounidenses y un litigio en curso en la OMC. Además, Estados Unidos y la Unión Europea acordaron crear un grupo de trabajo técnico para debatir una metodología y medir el carbono presente en el acero y el aluminio comercializados.

Aunque estos primeros pasos son prometedores, aún quedan por concretar los detalles del acuerdo sobre acero y aluminio sostenibles. En diciembre de 2022, Estados Unidos le presentó a la Unión Europea su propuesta inicial en forma de documento conceptual. Según varios medios de comunicación, el documento propone adoptar dos principios clave. En primer lugar, para garantizar que sólo los Estados realmente comprometidos con el objetivo de descarbonización -y de forma que eso permita remediar el exceso de capacidad mundial- formen parte del acuerdo, el documento conceptual establece criterios de adhesión. Exige que los miembros cumplan determinadas normas de emisión para los metales cubiertos³, se comprometan a no contribuir al exceso de capacidad mundial y limiten la actividad de las empresas estatales. En segundo lugar, el plan pide a los miembros del acuerdo mundial que impongan conjuntamente una serie de aranceles a los metales producidos de forma perjudicial para el medio ambiente. A cambio de adherirse al acuerdo e imponer estos aranceles, los miembros se beneficiarían de condiciones comerciales más favorables, en particular para el acero y el aluminio sostenibles.

Como todos los acuerdos internacionales bien pensados, el acuerdo mundial sobre acero y aluminio sostenibles ayudaría a los Estados firmantes a dar credibilidad a sus compromisos con objetivos comunes, en este caso, climáticos. Esto es especialmente importante para Estados Unidos después de que la administración de Trump se retirara rápidamente de los Acuerdos de París, mismos que la administración Obama había ayudado a conseguir. Por lo tanto, los socios comerciales de Estados Unidos tienen buenas razones para dudar de que las palabras de hoy sobre el clima vayan seguidas de acciones mañana. La administración de Biden está abordando esta cuestión de dos maneras importantes. En primer lugar, a nivel nacional, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) está dedicando casi 400 mil millones de dólares a la descarbonización -potencialmente entre el doble y el triple- incluyendo incentivos para descarbonizar la producción de acero y aluminio.  Esto se traducirá en creación de empleo y desarrollo económico en todo el país, de manera desproporcionada en los llamados estados y distritos «rojos» (republicanos). 

Estos puestos de trabajo, a su vez, reforzarán la ley IRA y la transición verde en general, al dar a los republicanos, que se han opuesto a la IRA y a otros esfuerzos climáticos, un incentivo político para apoyar su aplicación. En segundo lugar, el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles garantizará que los productores nacionales que emprendan costosos esfuerzos de descarbonización dispongan de un mercado protegido para los metales baratos pero intensivos en carbono. Estos esfuerzos transformarán los incentivos y las preocupaciones políticas de los grupos de interés de una manera que hará prácticamente imposible que Estados Unidos dé marcha atrás en sus compromisos climáticos. Incluso una presidencia de Trump o de DeSantis, ideológicamente opuesta a las políticas climáticas, tendrá dificultades para quitar puestos de trabajo en el sector manufacturero. Por su parte, la Unión también podría dar marcha atrás. A pesar de una retórica climática más coherente, la tarificación del carbono en la Unión siempre ha carecido de dientes para la industria pesada, y el pasado mes de marzo, países clave de la Unión bloquearon la eliminación progresiva de los vehículos con motor de combustión interna. El acuerdo ayudará a todos sus miembros a adherirse a normas más estrictas que el Acuerdo de París, cuya aplicación es deficiente.

Mecanismo de ajuste y acuerdo global: la misma batalla

Aunque la Unión no ha reaccionado públicamente al documento de debate estadounidense, sus intervenciones anteriores reflejan un deseo comprensible de que el acuerdo (que sólo se aplicaría al acero y al aluminio) no haga descarrilar los avances de Europa hacia un mecanismo de ajuste del carbono en frontera (CBAM, por sus siglas en inglés), que se aplicaría a una gama más amplia de sectores. Los responsables políticos europeos también han invocado pública y regularmente la importancia de diseñar políticas climáticas compatibles con la OMC.  Por ello, es posible que les preocupe, por ejemplo, que el trato preferencial para los miembros en virtud del Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles infrinja la norma de nación más favorecida de la OMC -una norma que prohíbe la discriminación entre los miembros de la OMC- y obligue a las partes del acuerdo a incumplir su compromiso con otros miembros de la OMC de mantener los aranceles sobre las importaciones de acero y aluminio por debajo de un determinado nivel. Por último, en prácticamente todos los debates sobre cooperación climática transatlántica, a los europeos les preocupa que Estados Unidos no tenga un sistema nacional de fijación de precios del carbono similar al Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE) de la Unión.

Pero muchas de estas objeciones están fuera de lugar. Desde una perspectiva global, la Unión debería aceptar las implicaciones económicas y políticas de una estrategia de descarbonización que respete su compromiso con Estados Unidos de proteger a los trabajadores. Una postura de objeción sistemática a estrategias comerciales y climáticas innovadoras sólo hará más difícil adoptar medidas comerciales que no socaven los derechos de los trabajadores, abrirá una brecha entre aliados comprometidos con la descarbonización y socavará el apoyo al sistema de comercio mundial que ha contribuido a extender la paz y la prosperidad por gran parte del mundo en los últimos 70 años. El trato preferente a los miembros de los clubes comerciales medioambientales frente a terceros es también una práctica bien establecida. El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono es el mejor ejemplo: el artículo 4 obliga a los miembros a prohibir el comercio con terceros de sustancias controladas que agotan la capa de ozono. Las partes del Protocolo están sujetas a un proceso de control del cumplimiento más laxo, pero siguen teniendo la opción de adoptar medidas comerciales en caso de incumplimiento sistemático. Tal sistema supone un incentivo para que los Estados se adhieran al acuerdo internacional y trabajen en pro de los objetivos medioambientales que establece, en lugar de permanecer al margen del acuerdo. En resumen, las distinciones entre miembros y terceros crean incentivos para la cooperación a lo largo del tiempo, lo que puede producir mayores beneficios medioambientales.

A un nivel más granular, esas objeciones también ignoran la realidad de la política comercial europea y las normas comerciales internacionales. En cuanto a la primera, la Unión ya ha demostrado que está dispuesta a hacer acuerdos sobre la aplicación del principio de nación más favorecida en nombre de la lucha contra el cambio climático. El CBAM de la Unión prevé una exención para los terceros países que participen en el RCDE⁴ o adopten un régimen de comercio de derechos de emisión de carbono y lo vinculen al RCDE. Basar las exenciones del CBAM en la pertenencia directa o indirecta al RCDE convierte al CBAM en una forma de club climático y probablemente viola la norma de la nación más favorecida. Y lo que es más importante, es exactamente la misma táctica que Estados Unidos ha propuesto utilizar para el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles. Tanto la propuesta estadounidense como el proyecto europeo del CBAM darían un trato preferente a los países que hayan adoptado determinadas políticas de descarbonización⁵.

Sin embargo, el hecho de que tanto el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles como el CBAM violen la obligación de nación más favorecida no significa que sean incompatibles con las normas de la OMC. Las normas de la OMC contienen una serie de excepciones para la protección del medio ambiente (o, más concretamente, la conservación de recursos naturales agotables como la atmósfera), la salud pública y la seguridad nacional. Las normas de la OMC también prevén una excepción para las medidas adoptadas en virtud de un acuerdo internacional sobre productos básicos, que podría ser el acuerdo. Esta excepción se ha puesto menos a prueba, pero es una vía interesante que Estados Unidos y la Unión podrían explorar para justificar la cooperación en el marco del acuerdo sobre el acero y el aluminio o cualquier otro club climático de productos específicos⁶.

Bien entendidas, estas excepciones deberían legitimar tanto el Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles como el CBAM. No cabe duda de que la crisis climática es la mayor crisis medioambiental, de salud pública y de seguridad nacional de nuestro tiempo. El Director General de la OMC ha pedido una mayor compatibilidad entre los regímenes comerciales y climáticos. Los tribunales de la OMC ya concluyeron que las medidas para proteger la atmósfera pueden estar cubiertas por la excepción medioambiental y han confirmado las restricciones al acceso al mercado cuando están vinculadas a medidas medioambientales nacionales. Incluso los paneles de la OMC que se han pronunciado en contra de los aranceles de seguridad nacional de Estados Unidos alegando que no hay base suficiente para constatar «una emergencia en las relaciones internacionales», como exige esta excepción, probablemente no podrían encontrar las mismas lagunas con las medidas para abordar la crisis climática. Al fin y al cabo, 194 países son parte del Acuerdo de París sobre el cambio climático y no pasa una semana sin que se conozcan nuevos hallazgos científicos sobre la urgente necesidad de tomar medidas climáticas si queremos evitar los peores efectos del cambio climático. Tal vez lo más notable sea que la guerra en Ucrania y los esfuerzos europeos por desprendernos de los combustibles fósiles rusos han dejado claro que la descarbonización está fundamentalmente vinculada a la paz y la seguridad mundiales.

La OMC en la guerra ecológica

Desde una perspectiva climática, la compatibilidad con la OMC no debería ser la primera preocupación, ni siquiera la segunda o la tercera. Aunque la crisis climática exige niveles diferenciados de ambición, ahora es imposible tratar a todos los países por igual. Sin embargo, los tribunales de la OMC han aplicado a menudo de forma excesivamente restrictiva las excepciones previstas en la normativa de la organización, aun reconociendo el margen de maniobra que abren para perseguir objetivos como la lucha contra el cambio climático. Por lo tanto, los Estados deberían idear herramientas de cooperación capaces de impulsar la lucha contra el cambio climático, y los miembros de la OMC deberían ampliar su comprensión de las excepciones para incluir estas herramientas. Irónicamente, la propia Unión ya ha seguido tácitamente esta táctica con su propuesta del mecanismo de ajuste del carbono en frontera, que viola casi con toda seguridad las normas de no discriminación de la OMC, así como la interpretación más restringida de las excepciones por parte de la OMC. 

La Unión y Estados Unidos tienen muchos más intereses en común que puntos de desacuerdo. Para dejarlo claro, deberían seguir una estrategia ambiciosa que incluyera tanto un mecanismo de ajuste del carbono en frontera como un Acuerdo Global sobre Acero y Aluminio Sostenibles. Esto crearía un suelo para los aranceles que, de otro modo, podrían fluctuar debido a la forma en que los aranceles del CBAM están vinculados a los precios del RCDE⁷. Como hemos argumentado en otro lugar, las normas de la OMC pueden y deben interpretarse de forma que favorezcan esta agenda de descarbonización. Pero si los tribunales de la OMC no están de acuerdo, Estados Unidos y Europa pueden hacer lo que ya han hecho muchas veces: reescribir las reglas del orden mundial para hacerlo más justo y estable. En resumen, el sistema comercial internacional ha fracasado a la hora de hacer frente al desafío planteado por el choque chino en general y la subvención china del exceso de capacidad en particular. Si quiere seguir siendo relevante, este sistema no puede obstaculizar la búsqueda de soluciones al reto más acuciante de nuestro tiempo.