Después de Ucrania, ¿qué queda de la Carta de las Naciones Unidas?

Seguramente, no exageramos al afirmar que, desde 1945, el orden jurídico internacional nunca se ha enfrentado a amenazas tan existenciales como las que se han ido acumulado desde principios de la década de 2020. Algunas son inmediatas; otras, a mediano o largo plazo, pero todas se deben, más o menos directamente, a la locura de los hombres, a la incompetencia de los políticos para asumir sus responsabilidades y resistir a las sirenas del nacionalismo y del populismo y, a veces, a los demonios de su propia codicia. La agresión de Rusia contra Ucrania es sólo una de tantas, sin duda, la más espectacular, pero no necesariamente la más peligrosa a largo plazo.

Los nobles ideales de 1919, 1928 y 1945 de «proscribir la guerra» no han erradicado, en absoluto, los conflictos armados, ya sean internacionales o internos¹. Por muy espectacular y publicitada que sea, la agresión de Rusia contra Ucrania dista mucho de no tener precedentes; la de Estados Unidos y el Reino Unido contra Irak, en 2003, es un ejemplo reciente y lamentable². Lo cierto es que, desde 1945, una gran potencia nunca ha despreciado tan cínicamente tantos principios de la Carta; desde la crisis de los cohetes de 1962, en todo caso, nunca se ha esgrimido tan abiertamente la amenaza del uso de armas nucleares, salvo por parte de Corea del Norte, fiel partidaria de Rusia; desde la Segunda Guerra Mundial, un conflicto armado, aunque se limite al territorio de un solo Estado, nunca ha tenido consecuencias tan nefastas para tantos países.

El resultado ha sido, y seguirá siendo, importantes trastornos en el contenido y el ordenamiento de los principios y las normas jurídicas internacionales. No obstante, es difícil, si no imposible, determinar con certeza las consecuencias directas de la guerra en Ucrania y la devastación causada por otras crisis que también han puesto de manifiesto los fallos del orden jurídico internacional.

Al lanzar la «operación militar especial», el presidente de la Federación de Rusia violó prácticamente todos los principios establecidos en el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas³.

Éste es, por supuesto, el caso del principio establecido en el apartado 4, que insta a los miembros de la Organización a abstenerse «en sus relaciones internacionales, de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o de incurrir en cualquier otro proceder incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas». Por supuesto, hay excepciones a este principio; sólo dos: una decisión del Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII de la Carta que autorice el uso de la fuerza armada, lo que, evidentemente, está fuera de toda duda, o una situación de legítima defensa, prevista en el artículo 51. Esta circunstancia, invocada por Putin, no puede aceptarse a pesar de que Rusia cumplió formalmente con la obligación procedimental de «informarle al Consejo» sobre las medidas adoptadas en el ejercicio de este «derecho natural» mediante la difusión del discurso pronunciado por el presidente ruso en la madrugada del 24 de febrero, cuando comenzó la «operación especial»⁴. Sin embargo, en cuanto al fondo, los rocambolescos motivos esgrimidos, sin la menor prueba de supuestos preparativos de agresión por parte de Ucrania ni de la OTAN contra Rusia, no pueden ser mal utilizados, incluso si se admitiera que la legítima defensa «preventiva» pudiera ser lícita, lo cual es muy dudoso⁵. La Asamblea General de las Naciones Unidas no se equivocó y, en una resolución, adoptada el 2 de marzo de 2022 por una amplísima mayoría, deploró «en los términos más enérgicos, la agresión cometida por la Federación de Rusia contra Ucrania en violación del párrafo 4 del Artículo 2 de la Carta»⁶.

Al tratar de anexionar Crimea, en 2014, y, luego, en septiembre de 2022, las provincias de Lugansk y Donetsk y las regiones de Zaporijia y Jerson, Rusia ha socavado clara y gravemente, aunque de distintas maneras, el principio de integridad territorial de los Estados. En el caso de Crimea, que pasó a formar parte de Ucrania en 1954, Rusia no utilizó abiertamente la fuerza armada, a pesar de la infiltración masiva de unidades especiales que, sin derramamiento de sangre ni resistencia por parte de las tropas ucranianas, tomaron el control de los principales centros políticos e infraestructuras civiles y militares de Crimea, como preludio de un referéndum irregular. Incuestionablemente incompatible con el derecho internacional, la operación no podía, sin embargo, calificarse, jurídicamente, de agresión⁷, a diferencia de la anexión de Donbass, precedida por el «control efectivo», militar, político y económico que Rusia ejercía sobre esta región desde mayo de 2014⁸ y por violentos combates dirigidos por el ejército ucraniano. Esta anexión supone, también, una violación flagrante del Acuerdo de Minsk II (12 de febrero de 2015). En ambos casos, la violación de la integridad territorial de Ucrania, que debe evaluarse en la fecha de adhesión a la independencia⁹, es sorprendente y ha sido condenada por resoluciones firmes de la Asamblea General de las Naciones Unidas que recuerdan que «no se reconocerá como legal ninguna adquisición territorial resultante de la amenaza o del uso de la fuerza»¹⁰.

Al impugnar la legitimidad de la propia existencia de Ucrania, un Estado «creado artificialmente», el presidente ruso niega la igualdad soberana de los miembros de la ONU, el primero de los principios proclamados por la Carta para alcanzar sus objetivos¹¹. Al mismo tiempo, Rusia ha violado tanto el principio de igualdad de derechos y autodeterminación de los pueblos¹² como el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados. En su discurso del 24 de febrero de 2022, y en muchos otros, el jefe de Estado ruso proclamó que su objetivo era la «desmilitarización y desnazificación de Ucrania» y exigió neutralidad¹³. Parafraseando un dictum del Tribunal Internacional de Justicia (T.I.J.) en su famosa sentencia de 1986, en el caso de Nicaragua contra Estados Unidos: «En cualquier caso, aunque [Rusia puede], ciertamente, hacer [su] propia evaluación de la situación de los derechos humanos [en Ucrania], el uso de la fuerza no puede ser el método adecuado para verificar ni garantizar el respeto de esos derechos»¹⁴; además, «no existen, en derecho internacional, más normas que las que el Estado en cuestión pueda aceptar, por tratado o de otro modo, que impongan limitaciones a nivel del armamento de un Estado soberano, con este principio válido para todos los Estados sin distinción»¹⁵.

Al hacer un uso masivo de la fuerza armada para resolver las disputas con Ucrania –en gran parte, por motivos imaginarios–, Rusia ha despreciado el principio consagrado en los Artículos 2, párrafo 3 y 33 de la Carta sobre que «los miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz ni la seguridad internacionales ni la justicia». En su discurso del 24 de febrero de 2022, Putin culpó a Ucrania: «Durante ocho años, ocho años infinitamente largos, hemos hecho todo lo posible para encontrar una solución pacífica a la situación por medios políticos. En vano»¹⁶. En vísperas de la agresión, declaró que estaba «siempre abierto al diálogo directo y honesto para encontrar soluciones diplomáticas a los problemas más complejos». No obstante, añadió: «Sin embargo, los intereses y la seguridad de nuestros ciudadanos no son negociables para nosotros»¹⁷. Desde entonces, él y otros políticos rusos de alto rango han repetido esta «oferta» con condiciones más o menos precisas (pero siempre exigiendo la desmilitarización, neutralización y «desnazificación» de Ucrania y el reconocimiento de las conquistas territoriales de Rusia)¹⁸. Esto significa que las negociaciones supuestamente ofrecidas carecen de todo significado de antemano y, como insistió el TIJ, «la noción de ‘negociaciones’ […] implica, como mínimo, que una de las partes intente, realmente, entablar una discusión con la otra parte con vistas a resolver la controversia»¹⁹ y, si hay discusiones, «las partes tienen la obligación de comportarse de manera que la negociación tenga sentido, lo que no ocurre cuando una de ellas insiste en su propia posición sin considerar ninguna modificación»²⁰.

En términos más generales, el resultado de todos estos incumplimientos es, también, una clara violación del principio establecido en el párrafo 2 del Artículo 2 de la Carta, según el cual los miembros de las Naciones Unidas «cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas en virtud de esta Carta». Sin duda, el principio de buena fe, que «es uno de los principios básicos que rigen la creación y el cumplimiento de las obligaciones jurídicas, [no es], en sí mismo, fuente de obligación donde, de otro modo, no existiría ninguna»²¹, pero, en este caso, todos los demás incumplimientos imputables a Rusia se caracterizan por una manifiesta mala fe.

La consecuencia es un desafío sistemático de uno de los principios fundadores del derecho internacional, según el cual «todo tratado en vigor obliga a las partes y debe cumplirse de buena fe»²² (Pacta sunt servanda), ya que la Carta de las Naciones Unidas no es el único tratado que Rusia no ha cumplido. Los principales convenios sobre el «derecho humanitario de la guerra», en particular, los Convenios de Ginebra de 1949 (cuyas disposiciones reflejan, en gran medida, las normas consuetudinarias), también sufren violaciones sistemáticas, lo que justifica la acusación no sólo de quienes las cometen directamente sobre el terreno, sino, también, del jefe del Estado y de otros responsables rusos, por crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad, como demuestran las recientes órdenes de detención dictadas por la Corte Penal Internacional contra Vladimir Putin y Maria Lvova-Belova, comisionada rusa de Derechos Infantiles, por su implicación en la deportación y traslado a Rusia de niños ucranianos²³. Otros tratados, que imponen obligaciones más específicas para Rusia, también sufren violaciones de su parte; por ejemplo, los Acuerdos de Minsk de 2014 y 2015 o el Memorándum de Budapest del 5 de diciembre de 1994, por el que, conjuntamente con Estados Unidos y el Reino Unido, se comprometió a «respetar la independencia y soberanía [de Ucrania] y sus fronteras existentes», por el que reafirmó su «obligación de abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de Ucrania» y por el que garantizó que «ninguna de [sus] armas será utilizada contra Ucrania, salvo en legítima defensa o, de otro modo, de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas»²⁴. Sin duda, esto no es más que una reafirmación de obligaciones preexistentes, pero su repetición en compromisos específicos para los dos Estados en cuestión refuerza su fuerza jurídica; a la luz de la guerra desencadenada por Rusia en Ucrania, el compromiso que había asumido en virtud del artículo 4 del Memorándum de «solicitar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que intervenga inmediatamente para ayudar a Ucrania, como Estado no poseedor de armas nucleares, parte del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares [TNP], en caso de ser objeto de una agresión o de una amenaza de agresión con armas nucleares» suena amargamente irónico. Además, las repetidas amenazas de Vladimir Putin sobre el posible uso de tal arma²⁵ son contrarias tanto al Artículo 5 del Memorándum como al propio TNP, que, también, prohíbe, en términos especialmente amplios y categóricos, la transferencia directa o indirecta de armas nucleares u «otros artefactos explosivos nucleares a cualquier persona»²⁶; el anunciado despliegue de armas nucleares «tácticas» en Bielorrusia²⁷ constituiría una nueva violación.

Rara vez, aparte de la Alemania nazi en su día, un Estado ha violado tantos principios y normas del derecho internacional en tan poco tiempo. No cabe duda de que se trata de una política deliberada, parte del deseo del dictador ruso de desafiar el orden jurídico internacional de posguerra -al mismo tiempo que finge querer restaurarlo a su pureza original-. Ya en 2017, durante la reunión ampliada del Consejo de la Comunidad de Estados Independientes (formada por los jefes de los Estados surgidos de la antigua Unión Soviética), Putin pidió «la construcción de un orden internacional justo basado en los principios generalmente aceptados del derecho internacional»²⁸. Más recientemente, cuando su ministro de Asuntos Exteriores criticó el «orden basado en normas de Occidente»²⁹, acusó a Estados Unidos de haber «desmantelado la arquitectura de las relaciones internacionales posterior a la Segunda Guerra Mundial»³⁰.

No cabe duda de que la acumulación de violaciones de las normas más establecidas del derecho internacional por parte de un Estado importante, aunque ya no sea una gran potencia, con el apoyo (cauteloso) de China, puede contribuir por sí misma a socavarlas. En su reunión en Moscú, los días 20 y 21 de marzo de 2023, los presidentes de China y Rusia no ocultaron su deseo de cambiar radicalmente el orden jurídico internacional y, como dijo el primero al despedirse del segundo, «hoy, hay más cambios de los que ha habido en 100 años. Cuando estamos juntos, estamos en el origen de estos cambios»³¹. ¿Se están produciendo realmente? Eso aún es incierto.

Lo cierto es que estos golpes son tan amenazadores para el orden internacional, concebido en 1945 y reforzado con la caída del Muro de Berlín en 1989, como que los propios Estados occidentales, que fueron sus promotores y principales beneficiarios, han violado cínicamente las normas que pretendían imponer al resto del mundo, sobre todo, en lo que se refiere a la protección de los derechos humanos e, incluso, al uso de la fuerza armada. No cabe duda de que, entre otras causas, la suma de las violaciones por parte de Rusia a las reiteradas infracciones cometidas por los países occidentales socava estos principios. Además, el mundo bipolar en el que fueron adoptadas y florecieron estas normas se ha roto más y más, en gran medida, en favor de una multipolaridad desigual y de lo que se ha propuesto como «polilateralismo», caracterizado por el papel que desempeñan, en la definición y aplicación de las normas correspondientes a las actividades transnacionales, una gran variedad de actores –los Estados, por supuesto, pero, también, en detrimento de su monopolio tradicional, las organizaciones de la sociedad civil o las empresas transnacionales³². En este nuevo entorno, Rusia no está aislada en su contestación; la comparten una gran parte de los Estados del «sur global» y China, que, presentándose como alternativa a la asociación «Occidente-Sur» y adalid del multilateralismo, se esfuerza por confiscarla en beneficio propio a costa de una nueva «guerra fría».

El hecho es que, en cierto modo, la agresión contra Ucrania ha contribuido, al menos, a corto plazo, no sólo a cerrar filas en Occidente y a reforzar la UE y la OTAN, sino, también, en términos jurídicos, a la reafirmación solemne de los principios transgredidos por Rusia, en particular, por la Asamblea General, en varias resoluciones adoptadas en su undécima sesión extraordinaria de emergencia³³. El 24 de abril de 2023, Rusia tuvo, incluso, el cinismo de organizar un debate en el Consejo de Seguridad, presidido por su ministro de Asuntos Exteriores, Serguéi Lavrov, sobre «el multilateralismo eficaz mediante la defensa de los principios de la Carta de las Naciones Unidas». Y, derechos humanos aparte –lo que, es cierto, no es poco–, China también se refiere a ellos constantemente, prueba de su vitalidad. 

Es cierto que, parodiando una famosa frase aplicada al apartado 4 del Artículo 2 de la Carta, es prematuro enviar esquelas mortuorias a los principios de la Carta³⁴, cuya fragilidad, sin embargo, ha puesto de manifiesto la guerra de Ucrania. Los valores de paz que encarnan siguen siendo tan pertinentes como siempre y no hay razón para ceder a los llamados al relativismo en materia de derechos humanos, a pesar de las virulentas críticas vertidas contra la Declaración Universal de 1948, los Pactos de 1966 y, sobre todo, sus –aunque inciertos– mecanismos de aplicación. El hecho es que la resilencia a largo plazo de los principios proclamados en 1945 estaría mejor garantizada si se adaptaran y completaran para responder a las exigencias del mundo actual. Es necesario un aggiornamento serio, para darle cabida a la salvación del planeta, que no se menciona, en absoluto, en la Carta, concebida como respuesta a los traumas causados por la guerra y la barbarie nazi. Sin este aggiornamento, los principios que enuncia, congelados en una formulación anticuada, serán criticables por sus detractores e incapaces de responder a los terribles desafíos de nuestro tiempo.