Le capitalisme politique et la sécuritisation des échanges commerciaux constituent une tendance de fond de la décennie écoulée. Comme le formulent les chercheurs Henry Farrell et Abraham Newman dans un article rapidement devenu classique, c’est l’ère de la weaponized interdependance ou de l’interdépendance coercitive 1. Cela signifie qu’au-delà les considérations d’efficacité, de plus-value ou de rapidité, l’identité politique des parties à la transaction est fondamentale pour chaque choix économique, même lorsqu’il s’agit d’entreprises privées — TikTok, Huawei mais aussi Alstom ou Siemens. Si, dans la majorité des cas, identité politique est synonyme de nationalité, l’Union européenne présente un cas très particulier. La réponse que l’Union apporte à l’interdépendance coercitive n’est pas seulement une question de pensée économique libérale ou protectionniste, mais plutôt un choix entre identités politiques atlantique et européenne. En d’autres termes, l’Union est-elle la moitié orientale d’un plus grand ensemble, l’Occident, ou une communauté politique autonome ? Ce choix s’est posé de manière particulièrement aiguë lorsqu’il s’est agi de la réponse à adopter vis-à-vis de l’Inflation Reduction Act (IRA) américain. Si ce sont surtout les implications militaires des récentes déclarations d’Emmanuel Macron sur le risque d’une attitude « suiviste » envers les États-Unis qui ont été commentés dans le débat politique européen, ces discussions sur la réponse européenne à l’IRA étaient présentes en arrière-fond. L’Union peut se faire une place dans la politique américaine du « friendshoring » qui vise à endiguer la Chine, ou tenter de devenir un troisième pôle dans les affaires internationales comme l’a appelé de ses vœux Emmanuel Macron.
La réponse qu’elle adoptera finalement vis-a-vis de l’IRA et de manière plus générale vis-a-vis de l’interdépendance coercitive, doit être replacée dans une perspective historique. Si chaque cas est unique et toute théorisation est une simplification de la réalité, identifier des variables communes peut faciliter la compréhension des nouvelles questions. Cela est d’autant plus vrai que l’histoire de l’intégration européenne présente des continuités sur le temps long 2. Malgré les différences, notamment l’élargissement et la fin de la Guerre froide, la situation actuelle présente des similarités frappantes avec les crises monétaire et pétrolière des années 1970. Ces deux crises, qui se sont déroulées à la même époque, ont produit des résultats radicalement différents. La crise monétaire a enclenché un processus historique qui a culminé dans la création de l’Euro, c’est-à-dire le choix de l’identité politique européenne, tandis que la crise énergétique a mené d’une part à la reconfiguration du marché global de l’énergie par un cartel occidentaux d’acheteurs — la solution atlantique — et, d’autre part, à l’adoption de solutions nationales différenciées : nucléaire civil en France, Ostpolitik et importations depuis l’URSS en Allemagne.
Ces deux crises sont par ailleurs caractérisées par un certain nombre de caractéristiques communes. L’élément déclencheur est une tentative par les États-Unis de renégocier les termes d’un régime international qu’ils jugent désavantageux.
Lors de la crise monétaire, le président Nixon a annoncé la fin de la convertibilité entre l’or et le dollar (1971), et donc du régime international dit « de Bretton Woods » de taux de change fixe entre monnaies nationales. Lors de la crise pétrolière, les États-Unis ont cherché — et sont finalement parvenus — à rééquilibrer le rapport de force entre pays exportateurs et importateurs. Dans les deux crises, la France a cherché à promouvoir l’identité politique européenne comme réponse appropriée, qu’il s’agisse de la création d’une union monétaire ou d’une agence européenne de l’énergie. Si la dépendance sécuritaire des pays membres de l’Union, ou de la Communauté économique européenne (CEE) à l’époque, peut paraître comme une considération omniprésente dans le contexte actuel d’invasion russe en Ukraine, l’histoire nous enseigne que ce n’est pas elle qui vient déterminer l’issue de la crise.
Les relations transatlantiques dans les années 1970 étaient ambivalentes. D’une part, l’Europe de l’Ouest dépendait des garanties de sécurité américaine contre l’URSS. Dans un contexte de Guerre froide, les perceptions de menaces étaient en grande partie communes. D’autre part, les divergences d’intérêts menaient à des frustrations mutuelles lorsqu’était abordé le régime monétaire et économique international. La décision du président Nixon de quitter unilatéralement le système de Bretton Woods a fait l’objet de vives critiques en Europe. Par ailleurs, leur alliance militaire n’a jamais empêché les États-Unis et l’Europe occidentale d’être des concurrents économiques dans le secteur des hautes technologies 3. La situation actuelle présente plusieurs parallèles. Le Conseil européen insiste simultanément sur le caractère indispensable de l’OTAN et des États-Unis pour la défense de l’Europe, et appelle à une réponse commune face au tournant protectionniste pris par Washington depuis la présidence Trump et qui, avec l’IRA, s’installe dans la durée.
Un même acteur clef ressort de l’étude des deux crises des années 1970 : l’Allemagne. Dire que les choix de l’Allemagne (de l’Ouest ou réunifiée) sont déterminants pour l’Union européenne peut apparaître comme une banalité. Il ne s’agit pas de considérer l’Allemagne comme un hégémon mais plutôt comme un État pivot (au sens des swing states américain). Si personne ne nie l’importance structurelle de l’Allemagne — et auparavant de la RFA — en Europe, sa volatilité est souvent négligée. Cette volatilité résulte d’une politique étrangère très particulière, axée sur une volonté de maintenir un équilibre diplomatique entre les engagements atlantiques et européens mais aussi d’un processus de décision interne fondé sur des coalitions et compromis entre acteurs hétérogènes. L’Allemagne ne peut donc pas exercer un réel leadership européen qui refléterait son poids économique. Car elle est tiraillée entre deux orientations opposées. D’un côté, la France et la Commission européenne ont poussée vers des solutions intégratives — avec pour la France, l’arrière-pensée de contrebalancer les États-Unis et pour la Commission, la finalité de l’intégration — que ce soit une agence européenne de l’énergie ou une monnaie commune durant les années 1970, ou un « fonds de souveraineté européenne » dans le contexte actuel. De l’autre côté, les États-Unis — et aujourd’hui un certain nombre d’États d’Europe du Nord et de l’Est — ont poussé pour un ancrage accru de l’Europe au sein d’un ensemble occidental plus vaste. L’Allemagne, en tant qu’État pivot, a fait basculer la balance européenne dans un sens ou dans l’autre.
Les clefs d’un monde cassé.
Du centre du globe à ses frontières les plus lointaines, la guerre est là. L’invasion de l’Ukraine par la Russie de Poutine nous a frappés, mais comprendre cet affrontement crucial n’est pas assez.
Notre ère est traversée par un phénomène occulte et structurant, nous proposons de l’appeler : guerre étendue.
Crise monétaire
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’économie et le système monétaire international reposaient sur des taux de change fixes entre monnaies nationales. Les accords de Bretton Woods (1944) prévoyaient une convertibilité fixe de l’or et du dollar américain, assurant donc stabilité et prévisibilité. Confronté à un déficit de la balance des paiements en rapide dégradation, notamment en raison des dépenses occasionnées par la Guerre du Vietnam, l’Administration Nixon décide en 1971 de mettre fin à la convertibilité or/dollar et de passer à un système de taux de change flottants 4. Cette décision a mis fin à la stabilité des taux de change reliant les différentes devises européennes, menaçant par là-même le marché commun ainsi que la Politique agricole commune (PAC). La CEE a d’abord réagi en créant le serpent monétaire européen (1972-1979), un système dans lequel les monnaies européennes flottent librement entre elles, avec des seuils de 2,25 % autour de la parité. Au cours de la décennie suivante, les taux de change furent l’objet de polémiques entre les deux rives de l’Atlantique. En particulier, l’Allemagne critiquait les dépréciations régulières du dollar qui compromettaient la compétitivité de ses exportations. Les désaccords transatlantiques autour du système monétaire ont rapproché les Européens : à la suite d’un accord entre le président français Valéry Giscard d’Estaing et le chancelier allemand Helmut Schmidt (1974-1982), après de longues négociations, la création du système monétaire européen, qui succède au serpent monétaire et instaure un mécanisme de change entre les monnaies nationales, est annoncée au Conseil européen de Brême en 1978.
L’une des motivations de la France était certainement de contrebalancer la politique monétaire allemande en Europe et le rôle dominant de la Bundesbank. Toutefois, le gouvernement français visait aussi à contrer la position hégémonique du dollar et son rôle en tant que monnaie de réserve mondiale. L’Allemagne, pour sa part, était frustrée par les négociations permanentes autour des revalorisations de monnaie en Europe. Le chancelier Schmidt soutenait aussi l’intégration monétaire en Europe dans l’espoir qu’elle mène à l’unité européenne. En somme, la coopération monétaire européenne était le résultat d’une dispute monétaire transatlantique. Si la France défendait l’intégration monétaire depuis longtemps, c’est la frustration allemande vis-à-vis des États-Unis qui a donné l’impulsion nécessaire. Une fois que la France et l’Allemagne ont trouvé un accord, la plupart des autres États européens ont ensuite adhéré au projet.
Crise pétrolière
À la même époque, la coopération franco-allemande et l’intégration européenne ont conduit à des résultats très différents dans le domaine de l’énergie. Après le déclenchement de la guerre de Yom Kippour en octobre 1973, les pays arabes membres de l’OPEP décident de limiter leur production de pétrole. Ils décident également d’augmenter le prix du pétrole vendu aux États-Unis et à la CEE de 70 %, en raison du soutien qu’ils apportent alors à Israël. Le prix du pétrole dans la CEE quadruple, entraînant une inflation élevée et une récession économique (la « stagflation »). « L’arme pétrolière » utilisée par les pays arabes teste les limites de la coopération européenne en matière de politique étrangère. La France et le Royaume-Uni vont notamment conduire des négociations séparées avec les Etats arabes pour obtenir des arrangements préferentiels.
Les États-Unis proposent de réagir à l’embargo pétrolier en créant un cartel occidental d’acheteurs de pétrole, afin de faire pression sur l’OPEP. La France, quant à elle, défend l’initiative Jobert-Pompidou 5 — à savoir l’organisation de discussions directes entre la CEE et les pays arabes. Par ailleurs, Paris — avec le soutien de la Belgique — suggère la création d’une Agence Européenne de l’Énergie pour réguler les importations de pétrole en Europe et déterminer politiquement les prix de l’énergie. L’Allemagne au contraire, adhère complètement aux plans américains. Si Bonn était en faveur d’une position commune contre les pays producteurs de pétrole, tout en évitant le terme de « cartel » — tabou dans la pensée économique ordolibérale — les propositions de la France furent négativement associées au dirigisme notamment par Helmut Schmidt, à l’époque ministre des finances (1972-1974). Les ministres et diplomates allemands annoncèrent tout simplement que leur pays avait les moyens de payer plus cher pour l’énergie. Contrairement à la France, l’Allemagne n’avait d’ailleurs pas de grandes entreprises pétrolières à soutenir.
Les États-Unis organisent en février 1974 la conférence de Washington et proposent, au grand dam de la France, la création d’un groupe de coordination énergétique sous égide occidentale. Celle-ci deviendra l’Agence Internationale de l’Énergie en novembre 1974 6.
Lors de cette conférence, organisée par le président Nixon et le secrétaire d’État Kissinger, les différences entre décideurs allemands et français s’étalent au grand jour. Michel Jobert, le ministre français des affaires étrangères, refuse d’approuver plusieurs des dispositions clefs du communiqué final de la conférence de Washington, et la France ne rejoint pas l’Agence Internationale de l’Énergie lors de sa création à l’automne de la même année. Le ministre des finances Helmut Schmidt affirme alors clairement que s’il devait choisir entre la France et les États-Unis, il choisirait les seconds 7. Cet épisode ne témoigne pas seulement de disputes ouvertes entre États membres de la CEE. Il empêche surtout durablement l’émergence d’un marché européen de l’énergie et d’une politique énergétique commune. Le fossé s’est creusé au fil des années et jusqu’à nos jours. Tandis que l’Allemagne investissait dans des partenariats énergétiques et importait des hydrocarbures en masse depuis l’URSS, la France poursuivait son programme nucléaire.
Vers un « fond de souveraineté européenne » ?
L’analogie entre les crises monétaire et énergétique des années 1970 et les enjeux actuels est claire. En promulguant l’IRA, les États-Unis veulent renégocier les termes du régime international centré sur l’Organisation mondiale du commerce (OMC), en particulier en ce qui concerne les aides d’États. Le gouvernement français et la Commission européenne veulent riposter par un « fonds de souveraineté européenne » 8 mais ne parviennent pas à obtenir un accord entre gouvernements, notamment en ce qui concerne la création de ressources fiscales au niveau européen — une condition sine qua non pour une politique industrielle commune. Le choix de l’Allemagne sera déterminant dans la mesure ou elle sera en mesure de forger un compromis entre la position des États dits « frugaux », et celle de la France et de la Commission européenne 9. Là encore, l’Allemagne est un État pivot déchiré entre les partenaires de la coalition SPD-Verts-FDP, d’un côté, et ses réflexes internationaux divergents et ambigus, de l’autre.
Vis-a-vis des déclarations du président Macron sur la confrontation sino-américaine, les élites politiques allemandes se sont divisées en deux camps. Certaines figures du SPD, dont le leader du groupe parlementaire Rolf Mützenich, ont soutenu Macron et insisté sur la nécessité de travailler pour « l’autonomie stratégique européenne », notamment sur les questions industrielles. Contrairement à la bienveillance relative du SPD, la CDU — actuellement dans l’opposition — a clairement pris ses distances avec le président français sur l’idée d’un désalignement de l’allié historique américain sur la question de Taïwan, comme en témoignent les déclarations de Norbert Röttgen 10, l’ancien président du comité des affaires étrangères du Bundestag. Quant au fond européen de souveraineté, le ministre des finances libéral Christian Lindner continue de s’y opposer catégoriquement alors que ses partenaires du SPD ont infléchi leur position — il convient par ailleurs de rappeler que le « fonds de souveraineté » a été proposée par la présidente von der Leyen, ancienne ministre de la défense CDU.
L’avenir de l’Union passe par Berlin
Quelles leçons tirer des crises monétaire et pétrolière des années 1970 ? Alors que l’Union fait de nouveau face de nouveau à une détérioration des régimes internationaux — commerce, énergie, etc. —, la capacité de la France et de l’Allemagne de coopérer sera clef. Il y a une certaine convergence entre les positions de la France et de la Commission européenne pour mettre en place une politique industrielle commune avec des ressources fiscales au niveau européen. Le plan de relance post-Covid-19 a créé un important précédent. Cependant, alors que la question de la confrontation sino-américaine se pose avec de plus en plus d’acuité, l’Allemagne reste indécise. Dans les années 1970, les positionnements de Berlin ont mené à des résultats radicalement divergents pour les décennies suivantes et dont les effets se font encore sentir de nos jours.
Encore aujourd’hui, le pays est tiraillé entre deux scénarios. L’Union et les Etats-Unis pourront consolider un capitalisme politique occidental, qui vise à endiguer la Chine. L’alternative est de chercher à positionner l’Union comme un troisième pôle dans les affaires économiques mondiales. Les deux scénarios présentent un niveau comparable de risques. Si l’intégration européenne nécessite une solidarité fiscale loin d’être évidente, rien ne garantit que les États-Unis veilleront à éviter une désindustrialisation de l’Europe. L’administration Biden pourra être — ou est déjà — contrainte par la politique intérieure de dévier du « friendshoring » vers une politique « d’America First ». À l’Allemagne reviendra de faire basculer l’Union vers une identité politique plus européenne ou plus atlantique.
Sources
- Henry Farrell, Abraham L. Newman ; Weaponized Interdependence : How Global Economic Networks Shape State Coercion. International Security 2019 ; 44 (1) : 42–79. doi : https://doi.org/10.1162/isec_a_00351
- Warlouzet L. (2021) Entre Liberté, Solidarité et Puissance. CNRS Editions : Paris.
- Servan Schreiber J.J. (1967) Le Défi Américain. Denoel : Paris
- Gowa J. (1983) Closing the Gold Window : Domestic Politics and the End of Bretton Woods. Ithaca : Cornell University Press. Ithaca. Voir aussi Gilpin R. (1987) The Political Economy of International Relations. New Jersey : Princeton University Press.
- Cox R. (1979) ‘Ideologies and the New International Economic Order : reflections on some recent literature’. International Organization Vol. 33 No. 2 pp. 257-302.
- Keohane R. (1978) ‘The International Energy Agency : state influence and transgovernmental politics’. International Organization Vol. 32 No. 4, pp. 929-951.
- Le Monde, 15 Février 1974, ‘M. Jobert n’a pas approuvé la formation d’un « club » des grands pays consommateurs de pétrole. Les huit partenaires de la France dans la C.E.E. ont signé en totalité le communiqué de Washington. La machine de M. Kissinger est en marche’. Voir aussi Jobert M. (1976) L’Autre Regard. Grasset : Paris, p.380 et Schramm L. (2023) ‘Bilateral leadership in critical moments : France, Germany, and the management of major European integration crises’. Comparative European Politics, publié en ligne.
- Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, discours du 14 septembre 2022 sur l’état de l’Union.
- Krotz U. and Schramm L. (2022) ‘Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics : France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund’. Journal of Common Market Studies Vol. 60 No. 3, pp. 526-544.
- « Macron a réussi à transformer sa visite en Chine en un coup de communication pour Xi Jinping et un désastre de politique étrangère pour l’Europe », tweet du 10 avril 2023.