Alemania y el posible futuro del capitalismo político europeo

El capitalismo político y la securitización del comercio son una tendencia de la última década. En palabras de los investigadores Henry Farrell y Abraham Newman en un artículo que, rápidamente, se convirtió en un clásico, ésta es la era de la weaponized interdependence o interdependencia coercitiva¹. Esto significa que, más allá de consideraciones de eficacia, valor añadido o de rapidez, la identidad política de las partes de la transacción es fundamental en toda elección económica, incluso cuando se trata de empresas privadas (TikTok, Huawei, pero, también, Alstom y Siemens). Aunque, en la mayoría de los casos, la identidad política es sinónimo de nacionalidad, la Unión Europea presenta un caso muy especial. La respuesta de la Unión ante la interdependencia coercitiva no es una simple cuestión de pensamiento económico liberal o proteccionista, sino, más bien, una elección entre las identidades políticas atlántica y europea. En otras palabras, ¿la Unión es la mitad oriental de un todo mayor, Occidente, o una comunidad política autónoma? Esta opción es particularmente aguda cuando se trata de la respuesta ante la Inflation Reduction Act (IRA) americana. Mientras que las implicaciones militares de las recientes declaraciones de Emmanuel Macron sobre el riesgo de una actitud de «seguir a mi líder» con respecto a Estados Unidos fueron el principal foco de comentarios en el debate político europeo, estas discusiones sobre la respuesta europea ante la IRA estuvieron presentes en un segundo plano. La Unión puede encontrar su lugar en la política americana de «friendshoring«, que pretende contener a China o intentar convertirse en un tercer polo en los asuntos internacionales, como mostraba la inclinación de Emmanuel Macron. 

La respuesta final de la Unión ante la IRA, y ante la interdependencia coercitiva en general, debe verse desde una perspectiva histórica. Aunque cada caso es único y toda teorización es una simplificación de la realidad, la identificación de variables comunes puede facilitar la comprensión de lo que está en juego. Esto es tan cierto como que la historia de la integración europea muestra continuidades a lo largo del tiempo². A pesar de las diferencias, en particular, la ampliación y el final de la guerra fría, la situación actual presenta similitudes notables con las crisis monetaria y del petróleo de los años setenta. Estas dos crisis, que surgieron al mismo tiempo, produjeron resultados radicalmente diferentes. La crisis monetaria puso en marcha un proceso histórico que culminó con la creación del euro, es decir, la elección de una identidad política europea, mientras que la crisis energética condujo, por una parte, a la reconfiguración del mercado mundial de la energía por un cártel occidental de compradores (la solución atlántica) y, por otra, a la adopción de soluciones nacionales diferenciadas: energía nuclear civil en Francia, Ostpolitik e importaciones de la URSS en Alemania. 

Las dos crisis comparten una serie de características comunes. El detonante fue el intento de Estados Unidos de renegociar los términos de un régimen internacional que consideraba desventajoso.

Durante la crisis monetaria, el presidente Nixon anunció el fin de la convertibilidad entre el oro y el dólar (1971) y, por lo tanto, del llamado régimen internacional de «Bretton Woods» de tipos de cambio fijos entre las monedas nacionales. Durante la crisis del petróleo, Estados Unidos intentó (y, finalmente, consiguió) reequilibrar la balanza de poder entre países exportadores e importadores. En ambas crisis, Francia trató de promover una identidad política europea como respuesta adecuada, ya fuera la creación de una unión monetaria o de una agencia europea para la energía. Aunque la dependencia en materia de seguridad de los países miembros de la Unión, o de la Comunidad Económica Europea (CEE) en su momento, pueda parecer una consideración omnipresente en el contexto actual de la invasión rusa de Ucrania, la historia nos enseña que esto no es lo que determina el desenlace de la crisis. 

Las relaciones transatlánticas en los años setenta eran ambivalentes. Por un lado, Europa Occidental dependía de las garantías de seguridad americana frente a la URSS. En el contexto de la Guerra Fría, la percepción de las amenazas era, en gran medida, compartida. Por otro lado, la divergencia de intereses provocó una frustración mutua con respecto al régimen monetario y económico internacional. La decisión del presidente Nixon de abandonar unilateralmente el sistema de Bretton Woods fue duramente criticada en Europa. Además, su alianza militar no impidió que Estados Unidos y Europa Occidental fueran competidores económicos en los sectores de alta tecnología³. La situación actual presenta varios paralelismos. Al mismo tiempo, el Consejo Europeo insiste en el carácter indispensable de la OTAN y de Estados Unidos para la defensa de Europa y exige una respuesta conjunta al giro proteccionista adoptado por Washington desde la presidencia de Trump, que, con la IRA, se está imponiendo. 

Del estudio de las dos crisis de los años setenta se desprende un único protagonista: Alemania. Puede parecer trillado decir que las decisiones de Alemania (Alemania Occidental o una Alemania unificada) son clave para la Unión Europea, pero nosotros no vemos a Alemania como un país hegemónico, sino, más bien, como un Estado oscilante. Aunque nadie niega la importancia estructural de Alemania (y, anteriormente, de la RFA) en Europa, a menudo, se pasa por alto su volatilidad. Esta volatilidad es el resultado de una política exterior muy específica, basada en el deseo de mantener un equilibrio diplomático entre los compromisos atlánticos y europeos y de un proceso interno de toma de decisiones basado en coaliciones y compromisos entre actores heterogéneos. Así pues, Alemania es incapaz de ejercer un verdadero liderazgo europeo que refleje su peso económico. Se debate entre dos orientaciones opuestas. Por un lado, Francia y la Comisión Europea han impulsado soluciones integracionistas (con el motivo ulterior de Francia de contrapesar a Estados Unidos y el objetivo de la Comisión, la integración), ya sea que se trate de una agencia europea de la energía o de una moneda común durante los años setenta o de un «fondo europeo de soberanía» en el contexto actual. Por otro lado, Estados Unidos, y, ahora, varios Estados del norte y del este de Europa, han presionado para que Europa esté anclada con más firmeza en un bloque occidental más amplio. Alemania, como Estado pivote, ha inclinado la balanza europea hacia uno u otro lado. 

Crisis monetaria 

Tras la Segunda Guerra Mundial, la economía y el sistema monetario internacional se basaban en tipos de cambio fijos entre las monedas nacionales. El Acuerdo de Bretton Woods (1944) establecía la convertibilidad fija del oro y el dólar estadounidense para garantizar, así, la estabilidad y la previsibilidad. Ante el rápido empeoramiento del déficit de la balanza de pagos, debido, sobre todo, a los gastos de la guerra de Vietnam, la administración de Nixon decidió, en 1971, ponerle fin a la convertibilidad oro/dólar y pasar a un sistema de tipos de cambio flotantes⁴. Esta decisión le puso fin a la estabilidad de los tipos de cambio que vinculaban las distintas monedas europeas, lo que amenazó el mercado común y la Política Agrícola Común (PAC). La primera respuesta de la CEE fue crear la Serpiente Monetaria Europea (1972-1979), un sistema en el que las monedas europeas flotaban libremente unas frente a otras, aunque con umbrales del 2.25 % en torno a la paridad. Durante la década siguiente, los tipos de cambio fueron objeto de controversia en ambos lados del Atlántico. En particular, Alemania criticó la depreciación regular del dólar, que comprometía la competitividad de sus exportaciones. Los desacuerdos transatlánticos sobre el sistema monetario acercaron a los europeos. Tras un acuerdo entre el presidente francés Valéry Giscard d’Estaing y el canciller alemán Helmut Schmidt (1974-1982), en el Consejo Europeo de Bremen de 1978, se anunció la creación del sistema monetario europeo. 

Una de las motivaciones de Francia era, sin duda, contrarrestar la política monetaria alemana en Europa y el papel dominante del Bundesbank. Sin embargo, el gobierno francés también pretendía contrarrestar la posición hegemónica del dólar y su papel como moneda de reserva mundial. Alemania, por su parte, se sentía frustrada por las constantes negociaciones sobre las revaluaciones monetarias en Europa. El canciller Schmidt también apoyaba la integración monetaria en Europa, con la esperanza de que condujera a la unidad europea. En resumen, la cooperación monetaria europea fue el resultado de una disputa monetaria transatlántica. Aunque Francia apoyaba, desde hace tiempo, la integración monetaria, la frustración alemana con Estados Unidos fue la que proporcionó el impulso necesario. Una vez que Francia y Alemania llegaron a un acuerdo, la mayoría de los demás Estados europeos se adhirieron, posteriormente, al proyecto. 

Crisis del petróleo

Al mismo tiempo, la cooperación franco-alemana y la integración europea condujeron a resultados muy diferentes en el ámbito energético. Tras el estallido de la guerra del Yom Kippur, en octubre de 1973, los países árabes miembros de la OPEP decidieron limitar su producción de petróleo. También, decidieron aumentar en un 70 % el precio del petróleo vendido a Estados Unidos y a la CEE, debido a su apoyo a Israel. El precio del petróleo en la CEE se cuadruplicó, lo que provocó una elevada inflación y una recesión económica («estanflación»). El «arma del petróleo» utilizada por los países árabes puso a prueba los límites de la cooperación europea en política exterior. 

Estados Unidos propuso responder al embargo de petróleo creando un cártel occidental de compradores de petróleo para presionar a la OPEP.  Francia, por su parte, defendió la iniciativa Jobert-Pompidou⁵, es decir, la organización de discusiones directas entre la CEE y los países árabes. Además, París (con el apoyo de Bélgica) sugirió la creación de una Agencia Europea de la Energía para regular las importaciones de petróleo en Europa y determinar políticamente los precios de la energía. Alemania, por su parte, apoyó plenamente los planes americanos. Mientras que Bonn era partidario de una posición común frente a los países productores de petróleo -evitaba, al mismo tiempo, el término «cártel», tabú en el pensamiento económico ordoliberal-, las propuestas de Francia se asociaron de manera negativa con el dirigismo, sobre todo, por parte de Helmut Schmidt, en ese entonces, ministro de Finanzas (1972-1974). Los ministros y diplomáticos alemanes se limitaron a anunciar que su país podía permitirse pagar más por la energía. A diferencia de Francia, Alemania no tenía grandes compañías petroleras que apoyar. 

En febrero de 1974, Estados Unidos organizó la Conferencia de Washington y, para consternación de Francia, propuso la creación de un grupo de coordinación energética bajo la égida occidental. En noviembre de 1974⁶, se creó la Agencia Internacional de la Energía.

En esta conferencia, organizada por el presidente Nixon y el Secretario de Estado Kissinger, salieron a relucir las diferencias entre los responsables alemanes y franceses. Michel Jobert, ministro francés de Asuntos Exteriores, se negó a aprobar varias de las disposiciones clave del comunicado final de la conferencia de Washington y Francia no se adhirió a la Agencia Internacional de la Energía cuando se creó, en otoño del mismo año. El ministro de Finanzas Schmidt declaró claramente que, si tuviera que elegir entre Francia y Estados Unidos, elegiría a este último. Este episodio no sólo demostró las disputas abiertas entre los Estados miembros de la CEE, sino que impidió, de forma duradera, la aparición de un mercado europeo de la energía y de una política energética común. La brecha se agrandó con los años y continúa hasta hoy. Mientras Alemania invertía en asociaciones energéticas e importaba masivamente hidrocarburos de la URSS, Francia proseguía con su programa nuclear. 

¿Hacia un «fondo europeo de soberanía»?

La analogía entre las crisis monetaria y energética de los años setenta y los problemas actuales es evidente. Al promulgar la IRA, Estados Unidos quiso renegociar los términos del régimen internacional centrado en la Organización Mundial del Comercio (OMC), sobre todo, con respecto a las ayudas estatales. El gobierno francés y la Comisión Europea quieren contraatacar con un «fondo europeo de soberanía»⁷, pero son incapaces de llegar a un acuerdo entre los gobiernos, más que nada, en términos de la creación de recursos fiscales a escala europea (condición sine qua non para una política industrial común). La elección de Alemania será decisiva en la medida en que sea capaz de forjar un compromiso entre la posición de los Estados llamados «frugales» y la de Francia y la Comisión Europea⁸. Una vez más, Alemania es un Estado central que se debate entre sus socios de coalición, por un lado, y sus reflejos internacionales divergentes y ambiguos, por otro. 

Con respecto a las declaraciones del presidente Macron sobre la confrontación sino-estadounidense, las élites políticas alemanas se han dividido en dos bandos. Algunas figuras del SPD, entre ellas, el líder del grupo parlamentario Rolf Mützenich, apoyaron a Macron e insistieron en la necesidad de trabajar por la «autonomía estratégica europea», en especial, en cuestiones industriales. En contraste con la relativa benevolencia del SPD, la CDU (actualmente, en la oposición) se ha distanciado claramente de Macron por la idea de distanciarse del histórico aliado estadounidense, como demuestran las declaraciones de Norbert Röttgen⁹. En cuanto al fondo europeo de soberanía, el ministro liberal de Finanzas, Christian Lindner, sigue oponiéndose categóricamente, mientras que sus socios del SPD han suavizado su posición (también, hay que recordar que el «fondo de soberanía» fue propuesto por la presidente von der Leyen, antigua ministra de Defensa de la CDU). 

El futuro de la Unión pasa por Berlín

¿Qué lecciones podemos aprender de las crisis monetaria y del petróleo de los años setenta? Ahora que la Unión se enfrenta de nuevo a un deterioro de los regímenes internacionales (comercio, energía, etcétera), la capacidad de cooperación de Francia y Alemania será clave. Existe cierta convergencia entre las posiciones de Francia y la Comisión Europea sobre la necesidad de poner en marcha una política industrial común con recursos fiscales a escala europea. El plan de recuperación post-COVID-19 ha sentado un importante precedente. Sin embargo, la cuestión del enfrentamiento sino-estadounidense era cada vez más aguda y Alemania seguía indecisa. En los años setenta, las posiciones de Berlín condujeron a resultados radicalmente divergentes en las décadas siguientes, cuyos efectos aún se dejan sentir hoy. 

Aún hoy, el país se debate entre dos escenarios. La Unión y Estados Unidos pueden consolidar un capitalismo político occidental que aspire a contener a China. La alternativa es tratar de situar a la Unión como tercer polo en los asuntos económicos mundiales. Ambos escenarios presentan un nivel de riesgo comparable. Mientras que la integración europea requiere una solidaridad fiscal que dista mucho de ser evidente, no hay garantías de que Estados Unidos asegure que Europa no se desindustrialice. La administración de Biden podría verse (o ya se ve) obligada, por la política interna, a desviarse del «apuntalamiento amigo» hacia una política de «América primero». Alemania, volátil e imprevisible, volverá a ser el Estado pivote que inclinará la Unión hacia una identidad política europea o atlántica.