Construir la seguridad económica de Europa 

La búsqueda de una mayor seguridad económica se ha convertido en una prioridad en todo el mundo. La reciente cumbre del G7 en Hiroshima, en Japón, ha confirmado la creciente importancia que se le concede a la seguridad económica. Fue uno de los principales temas de debate y así se refleja en el comunicado final de la cumbre, que contiene una sección dedicada a la seguridad y a la resistencia económicas¹.

La referencia tanto a la seguridad económica como a la resistencia económica evidencia la divergencia de opiniones dentro del G7. Algunos miembros se sienten incómodos con el uso del concepto de seguridad económica y prefieren la alternativa de resistencia económica. El mismo problema surge, con frecuencia, cuando se habla de seguridad de la cadena de suministro, sobre lo que algunos prefieren la noción de resistencia de la cadena de suministro. La incomodidad y la falta de claridad son comprensibles porque, en unos pocos años, la seguridad económica ha pasado de ser un tema tabú en una economía globalmente abierta a un elemento central en la elaboración de políticas nacionales e internacionales. La ausencia de una definición de lo que los siete países entienden por seguridad económica indica cierto grado de incertidumbre sobre su naturaleza y significado para los distintos actores.

Estas cuestiones y diferencias se amplifican en el debate europeo. La seguridad económica se basa en dos líneas de fractura europeas. La primera es la clara división, ya superada, entre la economía, que compete, en gran medida, a la Unión, y la seguridad, que sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros. Para la Unión y sus Estados miembros, la seguridad económica crea una dificultad estructural que se suma a la dificultad conceptual a la que se enfrentan todos los demás actores. Es un rompecabezas que los debates actuales sobre la concesión a la Comisión de mayores poderes para controlar las exportaciones y la inversión extranjera directa pueden ayudar a resolver, pero no sin dificultades. El problema estructural reside no sólo en la división entre Bruselas y los Estados miembros, sino, también, en la división entre las distintas instituciones, direcciones generales y unidades. Las unidades dedicadas a la seguridad económica aportarían una solución viable, aunque parcial, para esta última división.

La otra línea de fractura que separa a los Estados miembros es la permanente diferencia de puntos de vista e intereses entre los 27 Estados miembros, para quienes incluso la seguridad nacional tiene significados diferentes, por no hablar de un concepto nuevo como la seguridad económica. Por ejemplo, los Estados miembros tienen opiniones diferentes sobre la relación entre la ausencia de igualdad de condiciones y la cuestión de la resistencia. Algunos Estados miembros insisten en tratar ambas como cuestiones separadas que requieren respuestas diferentes. Otros consideran que los retos de seguridad económica a los que se enfrenta Europa unen estos dos aspectos. Las restricciones de acceso al mercado chino se han considerado, tradicionalmente, una cuestión de la agenda de la igualdad de condiciones. El Acuerdo General sobre Inversiones (CAI), celebrado, oficialmente, entre la Unión y China en 2020, pretendía abordar esta cuestión².

Sin embargo, las restricciones impuestas sobre el mercado chino pueden crear, rápidamente, riesgos de resistencia por dos razones. La primera es la apertura y el cierre, relativamente arbitrarios y, a veces, repentinos, de áreas y sectores del mercado chino, que atraen o repelen a las empresas extranjeras en función de las necesidades. Las empresas europeas se exponen, así, al riesgo de ver su cuota de mercado reducida en un mercado en el que han invertido mucho. La segunda es el riesgo que corren las empresas europeas cuando acuerdos como el CAI les permiten aumentar su exposición y, a menudo, su dependencia de un mercado que, luego, podría expulsarlas cuando ya no sean necesarias. Todos estos factores sitúan a las empresas europeas no sólo en desventaja frente a las chinas, sino en una situación que, en última instancia, podría perjudicar la prosperidad de Europa.

En su discurso sobre China, el 30 de marzo, la presidente de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, no sólo anunció que la Comisión publicaría una estrategia de seguridad económica de la Unión, sino que, también, identificó cuatro pilares para reducir los riesgos en las relaciones con China: (i) hacer que la Unión sea más competitiva y resistente, (ii) utilizar mejor la panoplia existente de instrumentos comerciales, (iii) desarrollar nuevas herramientas defensivas para determinados sectores críticos y (iv) alinearse con los socios³. 

Estos cuatro pilares pueden adoptarse para llevar a cabo acciones en el ámbito de la seguridad económica europea. Sin embargo, la estrategia europea no puede limitarse únicamente a las acciones. Debe motivarlas y razonarlas y, en consecuencia, establecer su orientación general. Para ello, es necesario partir de las preocupaciones y temores de los europeos en materia de seguridad económica. Se han identificado cuatro preocupaciones principales: la potenciación militar, las interrupciones del suministro, la soberanía y la prosperidad. 

La habilitación militar se caracteriza, aquí, por la transferencia no deseada e/o incontrolada de elementos, tecnologías, información y conocimientos susceptibles de favorecer el desarrollo militar de China (o de cualquier otro país no aliado) y de aumentar las vulnerabilidades de Europa en materia militar y de defensa. De las cuatro preocupaciones identificadas, ésta es, sin duda, la más fácil de abordar porque se refiere al aspecto más tradicional de la seguridad económica: los medios económicos que «afectan la capacidad de un país para defenderse»⁴. Medidas como el control de las exportaciones, el mecanismo de control de inversiones extranjeras, políticas de seguridad de datos y directrices sobre infraestructuras críticas y colaboración en materia de investigación son algunos de los instrumentos que la Unión ha desarrollado para abordar esta preocupación. Sin embargo, la difusa frontera entre el uso militar y civil de tecnologías, conocimientos y datos, así como la naturaleza de doble uso de algunos de ellos, ha complicado el tratamiento de esta cuestión. La creciente comprensión, en Europa, de la estrategia china de fusión civil-militar (CMF) ha avivado aún más la preocupación por el uso militar de tecnologías, conocimientos y datos civiles.

Las interrupciones del suministro pueden tener distintos orígenes y adoptar diferentes formas. Por ejemplo, las perturbaciones pueden ser el resultado de una estrategia o táctica deliberada, como en el caso de la instrumentalización de interdependencias económicas, que puede utilizarse como medio de coerción. Sin embargo, las perturbaciones también pueden ser causadas por acontecimientos que no tienen ningún carácter político-estratégico, como en el caso de la interrupción de cadenas de suministro mundiales que se produjo durante la pandemia. Fuere como fuere, el mundo contemporáneo está experimentando ambos tipos de perturbación con una frecuencia e intensidad crecientes. En algunos aspectos, ambos tipos de perturbación requieren el mismo tipo de respuesta, dirigida a aumentar la resistencia del suministro europeo y el acceso a infraestructuras, bienes y servicios esenciales. Los debates y las políticas sobre la diversificación de las cadenas de suministro (por ejemplo, el paquete legislativo de la Unión sobre semiconductores y sobre materias primas críticas) y sobre el almacenamiento y el reciclaje de insumos críticos pretenden aumentar la resistencia de la Unión, independientemente de la causa de la perturbación. Sin embargo, el uso estratégico de las perturbaciones requiere un nivel adicional de respuesta, teniendo en cuenta la especificidad de los proveedores e inversores de mayor riesgo. El grado de riesgo que plantean los distintos agentes sólo puede evaluarse mediante una aproximación metódica del riesgo por país. Por ejemplo, si un país ha experimentado perturbaciones o amenazas de perturbaciones en el pasado y si el gobierno responsable sigue siendo el mismo, entonces, ese país se considerará de alto riesgo. En este caso, se requieren medidas adicionales, como el control de las inversiones y la lucha contra la coacción. 

Soberanía significa poder tomar decisiones sin limitaciones externas. El poder económico de China le permite ejercer una influencia directa e indirecta que limita la soberanía europea. La influencia directa quedó demostrada, por ejemplo, en el intento de China de persuadir a Continental, fabricante alemán de piezas automovilísticas, para que dejara de utilizar componentes fabricados en Lituania⁵. Sin embargo, la influencia indirecta es, quizás, aún más preocupante y perjudicial. La influencia indirecta se produce cuando los actores chinos no necesitan ejercer coacción o presión económica sobre las empresas europeas para obtener un cambio de decisión. En su lugar, los propios actores europeos son los que, para evitar una situación en la que podrían perder el acceso al mercado chino o la inversión china, presionan preventivamente a los gobiernos europeos para que tomen o no determinadas decisiones. 

La preocupación por la prosperidad suele considerarse la más problemática, sobre todo, en Bruselas y en los países europeos con una profunda tradición de liberalismo económico. Sin embargo, sería deficiente, en el mejor de los casos, e hipócrita, en el peor, pretender que la salvaguarda de la prosperidad europea no desempeña ningún papel en la forma en la que los europeos ven la seguridad económica y las políticas que se derivan de ella. El discurso de la Sra. Von der Leyen sobre China menciona la prosperidad cuatro veces. En su conclusión, llega a afirmar lo siguiente: «Debemos demostrar colectivamente que nuestro sistema democrático, nuestros valores y nuestra economía abierta pueden aportar prosperidad y seguridad a nuestros ciudadanos»⁶.

La noción de prosperidad abarca todas las cuestiones que se han debatido hasta ahora. Todas las demás cuestiones (capacidad militar, interrupción del suministro y soberanía) pueden repercutir negativamente en la prosperidad de un país, pero, también, pueden hacerlo la competencia económica desleal y la venta de activos europeos. La prosperidad aúna las preocupaciones por la igualdad de condiciones, la capacidad de resistencia y la seguridad económica. La pérdida de prosperidad va acompañada de importantes riesgos para la seguridad, principalmente, la menor capacidad de defenderse y la mayor probabilidad de inestabilidad social y política, que puede conducir a un deterioro de la seguridad. Un argumento en contra podría ser que se trata de un escenario a largo plazo, altamente especulativo, que entra en el terreno de amenazas potenciales para la seguridad más que en el de amenazas reales. No obstante, hay dos realidades importantes que cualquier estrategia o enfoque de seguridad económica debe tener en cuenta. La primera es que una estrategia de seguridad económica, para llamarse así, debe responder a amenazas reales al mismo tiempo que se esfuerza por evitar la materialización de escenarios potenciales y, por lo tanto, estar preparada en caso de que se materialicen. La segunda realidad es que, como europeos, podemos pretender que la prosperidad, la competitividad económica, el progreso tecnológico y otros beneficios económicos no entran en el ámbito de la seguridad económica, ya que ello iría en contra de la idea de una globalización abierta y justa. También, podemos aceptar que la prosperidad, la competitividad económica, el progreso tecnológico y otras ventajas económicas son un elemento esencial de la seguridad económica y que otros países, como Estados Unidos y China, ya operan sobre la base de este supuesto. Si aceptamos este último supuesto, los europeos no sólo podrán jugar al mismo juego que las demás grandes potencias, sino que, también, podrán concentrarse en evitar lo que realmente les preocupa cuando hablan de seguridad económica, es decir, el proteccionismo. Es un planteamiento más eficaz que andar con evasivas, sin asumir la responsabilidad de proteger su prosperidad ni sus ventajas económicas ni abordar el verdadero problema. Al fin y al cabo, proteger la prosperidad no es sinónimo de proteccionismo y una estrategia europea de seguridad económica integral y eficaz debería poder orientar sobre cómo evitar las indeseables acumulaciones militares de rivales estratégicos, las perturbaciones económicas y la pérdida de soberanía y prosperidad. 

El papel de China

Aunque la pandemia de COVID 19 y la invasión rusa de Ucrania han puesto la seguridad económica en la mira, las preocupaciones relacionadas surgieron antes de 2020 y llevan mucho tiempo vinculadas, directa o indirectamente, con China. Las tres razones principales son las capacidades militares de China, su poder económico y su propia estrategia de seguridad económica. 

En primer lugar, China es el primer país no europeo que adquiere un grado de capacidad militar superior al de Europa y, por lo tanto, podría amenazar la seguridad europea. Quizá sea aún más preocupante el hecho de que podría desafiar las capacidades militares del principal garante de la seguridad europea: Estados Unidos. En términos de seguridad económica, preocupan las capacidades militares de China, tanto en lo que se refiere al acceso a equipos militares, tecnología y conocimientos técnicos de la Unión como a las repercusiones de una escalada militar. Cuanto más confiado y preparado esté el Ejército Popular de Liberación, más probable y cercano en el tiempo será el escenario de una escalada en el estrecho de Taiwán. Aunque lejos de Europa, una escalada en el estrecho de Taiwán le costaría billones a la economía mundial y amenazaría la seguridad económica de Europa⁷.

En segundo lugar, la opacidad del sistema chino arroja dudas sobre la confiabilidad de China como socio económico. El hecho de que un mercado tan vasto como el chino, y de importancia fundamental para la Unión, esté controlado por un sistema de toma de decisiones que configura la apertura y el cierre de sectores y del mercado en función de una agenda política supone un riesgo. El cierre prolongado en respuesta a la pandemia de COVID 19, el repentino bloqueo de Shangai, el boicot a las empresas europeas y las redadas en empresas estadounidenses en virtud de la nueva ley de contrainteligencia son sólo algunos de los ejemplos que han llevado a China a convertirse en una de las principales preocupaciones para la seguridad económica de Europa. Además, dado que las empresas europeas siguen dependiendo, en gran medida, de su comercio con China, no puede ignorarse la cuestión del grado de influencia que China puede ejercer sobre estas empresas y los países de los que proceden. Los ejemplos de coacción económica contra Australia, que pidió una investigación internacional sobre el origen del COVID 19, y Lituania, que abrió la oficina del representante permanente de Taiwán en Vilna, son sólo los más conocidos de otros muchos casos en los que China ha utilizado su poder económico para «castigar» a los países⁸. 

En tercer lugar, los documentos estratégicos de China exponen claramente las intenciones de Pekín de proteger y promover su propia seguridad económica. De los numerosos documentos estratégicos con posibles implicaciones para la seguridad económica de Europa, cabe destacar tres: el concepto integral de seguridad nacional, Made in China 2025 (MiC25) y la economía dual en el marco del XIV Plan Quinquenal (2021-2025). El concepto de seguridad nacional integral subraya la importancia de la seguridad económica para los dirigentes del Partido Comunista de China, al considerar la seguridad económica como la «base» de la seguridad nacional de China⁹. El objetivo de MiC25 es convertir a China en un centro de producción de alta tecnología y aumentar su cuota de mercado mundial de componentes de alta tecnología¹⁰. La economía de doble circulación se basa en MiC25 y aspira a aumentar la producción china de alta tecnología y valor añadido y a incrementar su capacidad de recuperación tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda, para reducir la dependencia de China de los mercados extranjeros¹¹. Incluso, recientemente, mientras China se abría tras el largo cierre provocado por la pandemia e intentaba atraer más inversión extranjera, Xi Jinping reiteró el objetivo de acelerar el proceso de autosuficiencia tecnológica en la Asamblea Popular Nacional (APN) de marzo.

Para todas las estrategias mencionadas, existen limitaciones contingentes y estructurales que le impiden a China alcanzar sus objetivos (por ejemplo, una lenta recuperación económica que hace imprescindibles los socios y las inversiones mundiales) y, como consecuencia, a veces, se nos puede hacer creer que el rumbo del país cambió. Aunque existe un desfase entre el objetivo estratégico y las acciones de la RPC, que puede ser significativo, lo cierto es que, si China no se viera constreñida, sería felizmente autosuficiente. No sólo es esencial reducir la dependencia de China, sino, también, asegurarse de que se mantienen, erigen y explotan las limitaciones siempre que sea posible, para evitar que China se convierta en autosuficiente.  

Es cierto que China y la economía china han contribuido, en gran medida, a la prosperidad europea y que China no es el único actor que, desprovisto de limitaciones estructurales y externas, preferiría ser autosuficiente, pero China es, hasta ahora, uno de los pocos actores que ha dado pasos serios y sustanciales hacia la autosuficiencia tecnológica. Además, podría argumentarse que las demás potencias han adoptado medidas de seguridad económica motivadas por la necesidad de responder ante China más que por el deseo de ser más autosuficientes. Por último, con la excepción de Estados Unidos, si otros actores decidieran seguir un programa encaminado a la autosuficiencia, esto no tendría el mismo impacto en Europa que en el caso de China. En concreto, reduciría el acceso de las empresas y las inversiones extranjeras al mercado chino y aumentaría la capacidad de China para adoptar medidas coercitivas, lo que mermaría considerablemente la importancia de los insumos y los mercados exteriores para su economía.

Retos globales en el desarrollo de la política de seguridad económica

Las tensiones antes señaladas y las diversas preocupaciones sobre China demuestran por qué es difícil llegar a una definición clara de la seguridad económica en Europa y, más que nada, en el seno del G7. Por lo tanto, es poco probable que se materialice el ideal académico de definir la seguridad económica europea en unas pocas líneas.

En Six faces of Globalization, Anthea Roberts y Nicolas Lamp describen la narrativa de la seguridad económica como una «securitización de la política económica y una economización de la política de seguridad»¹². Mientras que el primer término corresponde al proceso descrito en la teoría de la securitización¹³, el proceso de transformación bidireccional de la seguridad y la economía, quizás, se describa mejor como un proceso de traducción, en el que las lógicas de un sector son adoptadas y traducidas por otro sector¹⁴. 

El debate mundial sobre la seguridad económica y las numerosas tensiones que de él se derivan son el resultado de su relativa novedad, de la presencia de lógicas y cuestiones pertenecientes a múltiples ámbitos que, antes, estaban algo separados y, por lo tanto, de la dificultad de identificar y responder eficazmente ante amenazas, ya sean percibidas o reales. En un informe publicado recientemente por el Instituto MERICS¹⁵, se destacan tres líneas de tensión en la formulación de políticas de seguridad económica mundial: apertura económica frente a seguridad nacional, formulación de políticas unilaterales frente a políticas multilaterales y el agnosticismo de los países frente a focalización en China.

Todos los países se han beneficiado enormemente de una economía mundial abierta, pero la desigualdad de condiciones y la reintroducción de la política de poder en los intercambios económicos mundiales han creado una situación en la que los Estados desean protegerse de acciones que puedan perjudicarlos. Sin embargo, a los actores muy dependientes del comercio, como la Unión, les resulta difícil adoptar una agenda de autosuficiencia y proteccionismo, por lo que buscan un equilibrio entre la protección de sus intereses y el mantenimiento de una economía mundial interconectada. Por eso, los europeos y otros actores como Japón y Corea del Sur apoyan, a menudo, un enfoque de seguridad económica basado en la colaboración y la coordinación con los socios, como un G7 abierto. Hasta grandes potencias como Estados Unidos están conscientes de que las políticas unilaterales, rara vez, son eficaces. Los controles sobre la exportación de semiconductores adoptados por Estados Unidos, el 7 de octubre de 2022, surtirían poco efecto si actores como los Países Bajos y Japón no cooperaran en los esfuerzos por restringir el flujo de los artículos seleccionados hacia China.

En cuanto a la orientación geográfica, existen divergencias. Aunque China es la principal preocupación en materia de seguridad económica para la mayoría de los países, Estados Unidos parece ser el único actor dispuesto a adoptar políticas dirigidas explícitamente a China; los demás prefieren mantener un enfoque agnóstico. Con razón, éste es el enfoque adoptado por la Unión Europea. En lugar de basar su política de seguridad económica en las tensiones geopolíticas actuales y apuntar explícitamente a China, la Unión debería desarrollar su enfoque con base en una evaluación de riesgos. Si la evaluación de riesgos muestra que ciertos aspectos de la relación con China son de «alto riesgo», adoptar una postura política dirigida hacia estos altos riesgos no sólo será pertinente, sino necesario.