Desbordamiento: la globalización en desorden

Las sanciones económicas que impusieron Estados Unidos y sus aliados contra Rusia no tienen precedentes: por primera vez en la globalización de posguerra, se aplicaron las sanciones más duras (la congelación de los activos de los bancos centrales y la prohibición de exportar tecnología) contra una gran potencia. Desplegadas simultáneamente en los frentes financiero y económico, hacen visible y concreto todo el potencial del arma económica, basada en las estructuras de poder del crédito y la producción, por utilizar la terminología de Susan Strange¹ -en otras palabras, combinando lo que Nicholas Mulder² llama los enfoques del Tesoro y del Almirantazgo, el primero corresponde a cortar el acceso a las divisas; el segundo, a los suministros estratégicos-. 

Tal episodio es el marcador de profundos cambios en las relaciones económicas internacionales, si no el único desencadenante. No es que la primacía de la política sobre la economía, o, incluso, la defensa intransigente de sus intereses, sea una novedad por parte de los Estados, pero el desarrollo de estrechas interdependencias económicas y financieras (entre Estados Unidos y sus aliados durante la Guerra Fría y casi a escala mundial después) se ha estructurado, en su mayor parte, en un marco multilateral basado en normas. Las sanciones económicas contra Rusia son emblemáticas porque constituyen el episodio más dramático de una tendencia fundamental de desestabilización y superación de este marco multilateral. Sin embargo, los cambios en curso no pueden resumirse como una desglobalización y, de hecho, hasta ahora, no han dado lugar a una tendencia a la disminución de la intensidad de la interdependencia económica. Se está produciendo una recomposición más compleja.

El multilateralismo está desestabilizado y desbordado

La desestabilización de la Organización Mundial del Comercio (OMC) es, quizás, más evidente en su incapacidad para introducir cambios significativos en un cuerpo normativo que tiene ya casi 30 años, en el cuestionamiento de su legitimidad por parte de la primera potencia mundial³ y en la parálisis de su función cuasi-judicial de solución de diferencias. Sin embargo, también, hay serias dificultades para el FMI, que lucha por reformarse para reflejar las realidades económicas contemporáneas, y para el Banco Mundial, que tiene que enfrentar el creciente endeudamiento de las economías emergentes con los mercados y con China. Hay dos tipos de desbordamiento: la armamentización (weaponisation) de las interdependencias y el intervencionismo unilateral. 

Más allá del único caso de las sanciones contra Rusia, las medidas coercitivas económicas han cobrado cada vez más importancia, ya sea sanciones económicas y financieras llevadas a cabo por Estados Unidos⁴ o medidas de represalia o coercitivas aplicadas por China contra Japón, Corea del Sur, Mongolia, Australia o, más recientemente, Lituania. Además, más del 60 % de las relaciones comerciales entre las dos mayores economías siguen sujetas a medidas excepcionales heredadas de la guerra comercial iniciada por Donald Trump⁵, mientras que Estados Unidos anunció, el 7 de octubre, un endurecimiento de sus controles sobre la exportación de tecnologías sensibles, un camino en el que China parece prepararse para seguir las prácticas estadounidenses, a juzgar, por ejemplo, por su ley de control sobre la exportación de octubre de 2020. 

En este contexto, las sanciones contra Rusia aparecen sobre todo como la ilustración más lograda del poder de los vínculos económicos como herramientas de coerción. Altamente estratégicos y complejos, concentrados en sus estructuras, las finanzas y la alta tecnología son, de hecho, el campo de aplicación más importante de una lógica que ha sido bien desmenuzada por Farrell y Newman⁶: los sistemas complejos tienden a producir estructuras de red altamente asimétricas, en las que determinados nodos desempeñan un papel singular, lo que los convierte en una palanca de elección en la militarización de las interdependencias. Los Estados que tienen tanto la capacidad de controlar estos nodos como las instituciones para manipularlos pueden sacar provecho estratégico de ellos mediante la recopilación de información sensible o el control del acceso a los recursos correspondientes.

El intervencionismo unilateral, por su parte, se manifiesta en la multiplicación de las ayudas públicas para las empresas, con frecuencia, masivas de industrias consideradas prioritarias y, en muchos casos, incompatibles con los compromisos multilaterales: China aplica políticas industriales ambiciosas y moviliza entre el 1.7 y el 2 % del PIB, según una estimación considerada parcial por sus propios autores⁷, es decir, al menos, cuatro veces más que las cifras comparables de Francia, Estados Unidos y Japón. Mediante la CHIPS Act y la Inflation Reduction Act, Estados Unidos, por su parte, aplica una política industrial ambiciosa, que incluye disposiciones discriminatorias en flagrante contradicción con sus compromisos multilaterales y porcentajes de subvención, a menudo, del orden del 30 %; la Unión Europea, aunque se mantiene más apegada al respeto de sus compromisos, también está afirmando, progresivamente, sus ambiciones en este ámbito, en particular, a través de su reciente plan industrial Green Pact y de la Net Zero Industry Act. Sin embargo, se convierte en un problema cuando estas intervenciones se llevan a cabo sin coordinación, aunque tengan una influencia masiva en las relaciones económicas internacionales, con costos potencialmente importantes para los socios.

Una globalización desorganizada, más que una desglobalización organizada

¿Debemos concluir que estamos entrando en un periodo de desglobalización? Eso sería un poco precipitado: la desglobalización no está clara ni estadística ni institucionalmente. En efecto, los flujos comerciales, en proporción con el ingreso mundial, han descendido desde su máximo de 2008, pero es una meseta, no una tendencia a la baja establecida: en 2019, antes de la crisis de Covid, esta tasa de apertura calculada únicamente para flujos de bienes, que son los menos sujetos a problemas de medición, superaba su nivel de 2005⁸. Varios componentes de la globalización aún son, incluso, relativamente dinámicos: es el caso del comercio de servicios -incluso si excluimos los paraísos fiscales, cuyo dinamismo, en este ámbito, refleja estrategias de optimización o evasión fiscal principalmente⁹-, pero, también, del comercio de bienes de un gran número de países (más de la mitad de los países del mundo han visto aumentar sus exportaciones de bienes en proporción entre 2010 y 2021¹⁰). La inversión extranjera directa que crea nueva capacidad de producción ha disminuido de un promedio del 1.6 % del PIB mundial, entre 2003 y 2009, al 1 % desde entonces, pero estos flujos aún son de segunda categoría en comparación con el comercio. 

En el plano institucional, el dinamismo de los acuerdos comerciales bilaterales refleja la persistente demanda de normas e incluso de liberalización del comercio: en el decenio 2010¹¹ se notificaron a la OMC cerca de 11 acuerdos de libre comercio de mercancías por término medio anual, incluida la versión renovada no estadounidense de la Asociación Transpacífica (CPTPP), que reúne a 11 socios, mientras que en 2020 se firmó la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), que vincula a 15 socios de Asia-Pacífico en lo que constituye el mayor acuerdo regional de la historia en términos de ingresos combinados de sus miembros. En cuanto al marco multilateral, los problemas mencionados no deben ocultar el hecho de que sigue estructurando la gran mayoría del comercio mundial, así como las relaciones de inversión directa.

En resumen, el comercio mantiene una dinámica real y sigue, en su mayoría, respetando los compromisos multilaterales y siendo objeto de debates o negociaciones en el marco de instancias multilaterales o bilaterales.  

Dos rupturas estructurantes

¿Cómo darle sentido a esta paradójica situación de profunda perturbación en un contexto de interdependencia persistente? La respuesta está en dos tendencias estructurales: el retorno de la rivalidad estratégica entre grandes potencias y el auge de la emergencia climática.

En un artículo ahora famoso, Francis Fukuyama¹² basó su análisis del futuro panorama posterior a la Guerra Fría en lo que, en su momento, fue una observación muy acertada: «el triunfo de Occidente, o de las ideas occidentales, es evidente, sobre todo, en el agotamiento total de las alternativas sistemáticas viables al liberalismo occidental». La exhausta URSS se mostraba impotente, la anacrónica China, todavía marcada por el legado de Mao, parecía repulsiva, de modo que el sistema liberal occidental, aparentemente libre de sus principales contradicciones, parecía no tener rival. Ya no es así: China se postula como modelo alternativo, mientras que Rusia desestabiliza la paz en Europa y otras potencias regionales (Irán, Turquía) asumen una estrategia de tensión. El resultado es un aumento de tensiones geopolíticas que ya no pueden relegarse a un segundo plano en las relaciones económicas internacionales. 

En efecto, en los acuerdos del GATT se preveía una excepción por motivos de seguridad nacional (artículo 21), pero estaba destinada a cubrir situaciones «de una gravedad o severidad, si no igual a la de una guerra, al menos comparable en su impacto sobre las relaciones internacionales»¹³, es decir, circunstancias estrictamente excepcionales. Es este carácter excepcional el que ha desaparecido: el marco multilateral se concibió como un conjunto de reglas que protegían en todo momento el comercio de las tensiones políticas, con algunas excepciones. El paraguas ha dejado de ser protector: en cuanto el clima político se deteriora, se ha convertido en una simple sombrilla.

Al mismo tiempo, la emergencia climática es cada vez más acuciante. Aunque el IPCC nos recuerde, informe tras informe, hasta qué punto las respuestas son insuficientes, una profunda transformación de las economías parece ahora no sólo indispensable sino inevitable. Para las relaciones comerciales internacionales, las consecuencias son importantes. En primer lugar, porque se trata nada menos que de una revolución industrial, que desestabiliza las posiciones adquiridas. El comercio bilateral de automóviles entre la Unión y China se aproxima al equilibrio, mientras que era prácticamente inequívoco hace tan solo dos años, con una media de 900 millones de euros al mes entre diciembre de 2022 y febrero de 2023¹⁴. No importa que una parte mayoritaria -aunque decreciente- de estos vehículos lleve una marca estadounidense o europea: en este sector, emblemático de su potencia industrial y comercial, la Unión corre el riesgo de convertirse pronto en estructuralmente deficitaria en su comercio bilateral con China. En términos más generales, el reto de la descarbonización de las economías es profundamente transformador porque implica desarrollos tecnológicos radicales, profundas perturbaciones en los mercados de la energía y las materias primas y una amplia renovación de las infraestructuras. Los efectos de redistribución internacional e interna son potencialmente importantes, sobre todo porque a menudo se ven exacerbados por un tercer factor estructurante, la revolución digital, que acelera las perturbaciones.

La otra razón por la que la emergencia climática trastorna las relaciones comerciales internacionales es que justifica una intervención masiva de los Estados, tanto para realizar las inversiones indispensables para desarrollar tecnologías punteras que el sector privado probablemente no podría permitirse en un contexto de incertidumbre radical -y tecnologías muy intensivas en capital-, como para crear los mercados necesarios para el desarrollo de nuevos ecosistemas y construir las infraestructuras adecuadas. Tales intervenciones conducen naturalmente a conflictos de apropiación, cuya articulación con la competencia internacional es especialmente delicada de gestionar: limitar los beneficios a los nacionales es difícilmente compatible con los compromisos multilaterales; compartirlos con la competencia extranjera acentúa los problemas políticos para recabar un apoyo suficientemente amplio a políticas ambiciosas, sobre todo cuando las disciplinas multilaterales parecen erosionarse. En resumen, la emergencia climática enfrenta las reglas de la coordinación internacional con las limitaciones políticas internas.

El desacoplamiento, un arma de doble filo

Dados estos factores de división, el desacoplamiento puede parecer una solución tentadora, pero su eficacia es cuestionable: incluso si se considera el comercio como un juego de suma cero, como muchos parecen inclinarse a hacer ahora, la instrumentalización de la interdependencia económica sólo es políticamente eficaz si inflige al adversario un costo superior al costo en el que incurre uno mismo. Esta condición está lejos de ser evidente por dos razones principales. 

La primera es que los destinatarios de tales instrumentalizaciones se adaptan para limitar el coste, siendo las posibilidades de hacerlo tanto más variadas cuanto mayor sea la economía de que se trate. Rusia está actuando actualmente como un laboratorio a este respecto, y las consecuencias económicas de las sanciones han sido hasta ahora mucho más limitadas de lo que la mayoría de los observadores habían previsto. La posibilidad de una futura instrumentalización ha impulsado la adopción de medidas preventivas para limitar el coste potencial, como se ha observado en el caso de Rusia desde 2014¹⁵, pero también en el de China, a través de su política proactiva de limitación de su dependencia del exterior, aplicada desde hace más de diez años y acelerada tras las restricciones a la exportación de la administración Trump.

La segunda razón para dudar de la eficacia de la instrumentalización de las relaciones económicas es que también debilita a su emisor: limita las salidas, los suministros y las opciones de localización de sus empresas y corre el riesgo de hacer menos atractiva la utilización de su moneda e, incluso, de sus tecnologías (crea un «riesgo político», en la terminología de McDowell¹⁶). Las dificultades de Apple para desarrollar cadenas de valor alternativas fuera de China ilustran lo difícil, lenta y costosa que puede ser la disociación¹⁷, lo que no es del todo sorprendente si se toma en cuenta la inversión realizada en el pasado para desarrollar las cadenas de valor existentes, tanto por las multinacionales¹⁸ como por los países receptores.  

Así pues, el desacoplamiento parece ser un arma de doble filo que puede afectar a todas las partes interesadas, pero que no es fácil de utilizar de forma sostenible. La cuestión es especialmente delicada cuando se trata de tecnologías avanzadas. Por ejemplo, las restricciones a la exportación impuestas por la administración estadounidense limitan drásticamente el acceso de las empresas chinas a determinadas tecnologías, pero también tienen el efecto de reducir los ingresos de las empresas estadounidenses más avanzadas, al tiempo que corren el riesgo de reservar el mercado chino a sus competidores locales -o a los de terceros países si Estados Unidos no logra convencer a sus aliados para que apliquen restricciones similares-. ¿Pueden garantizar de forma sostenible que sus competidores chinos no acaben alcanzándoles o incluso superándoles? Ya pasó la época en que el dominio tecnológico occidental era incuestionable. ¿A quién aislamos hoy cuando construimos un muro en la economía mundial, al objetivo o a sí mismo? La respuesta no es obvia, en un contexto en el que las tecnologías punteras dependen de cadenas de valor y ecosistemas de innovación profundamente internacionalizados.

Estas preocupaciones explican por qué las restricciones adicionales sobre la exportación anunciadas por el gobierno estadounidense, el 7 de octubre de 2022, lejos de pretender una desvinculación amplia, se centran en un número limitado de productos y tecnologías. Retomando el enfoque que Robert Gates, entonces Secretario de Estado, denominó «small yard, high fence»¹⁹, se trata de identificar un conjunto previo de tecnologías consideradas las más sensibles y protegerlas agresivamente, con un «high fence». En este caso, Jake Sullivan, Consejero de Seguridad Nacional, ha identificado claramente las tecnologías «fundacionales» que deben ser objetivo porque son «multiplicadoras de fuerzas»²⁰: informática, biotecnologías y tecnologías «verdes». Esta focalización no es una muestra de moderación en el uso de los controles de exportaciones tecnológicas, que Sullivan considera un «activo estratégico» que debe utilizarse para «mantener una ventaja lo más amplia posible» para Estados Unidos; es simplemente un cálculo de eficacia, que reconoce la necesidad de mantener un amplio grado de apertura o arriesgarse a quedar relegado.

China también está adoptando un planteamiento diferenciado, en particular, orientando sus directrices informales hacia tecnologías consideradas «autónomas y controlables» y hacia las «infraestructuras de información críticas»²¹. Está siguiendo el ejemplo de Estados Unidos al considerar la posibilidad de controlar las exportaciones de tecnologías más avanzadas de paneles solares, un sector en el que disfruta de una posición dominante²².

El regreso del «poder relacional»

Si bien la eficacia de las sanciones y restricciones depende mucho de sus modalidades y objetivos, también está condicionada en gran medida por la capacidad de formar una alianza en torno a su aplicación, a fin de aumentar su impacto y reducir las posibilidades de elusión y los riesgos de desventaja competitiva frente a los países que no aplican sanciones. En términos más generales, el aumento de las tensiones refuerza la utilidad de los enfoques coordinados, como demuestra la multiplicación de proyectos de alianzas, asociaciones o foros de cooperación propuestos por la administración Biden en el ámbito económico: Alianza Chip 4, Consejo de Comercio y Tecnología, Asociación Económica Indo-Pacífica, Alianza de las Américas para la Prosperidad Económica. China tampoco se queda atrás en este terreno, a través de las múltiples iniciativas bilaterales albergadas en su Iniciativa Belt and Road, la ya mencionada firma del tratado RCEP o su aplicación al CPTPP.

La instrumentalización efectiva de las interdependencias económicas requiere, por tanto, la capacidad de influir en las decisiones de los socios, es decir, de utilizar el «poder relacional», por emplear el término de Susan Strange. Strange observó hace casi treinta años que era el «poder estructural» -el poder de actuar por cuenta propia para definir las estructuras económicas internacionales- lo que «importaba mucho más»²³. La instrumentalización de las interdependencias, por el contrario, refuerza la importancia del poder relacional, cuya consolidación requiere cierta apertura: otra razón para limitar las fuerzas centrífugas.

El reto de la Unión de adaptarse a un orden multilateral ahora contingente

La vuelta al primer plano de la rivalidad estratégica entre las grandes potencias y la emergencia climática han modificado la situación internacional al reforzar la dimensión extraeconómica de los intercambios comerciales y financieros, cada vez más utilizados con fines políticos. No se trata de desglobalización porque la apertura económica desempeña un papel ambivalente en este contexto, ya que el arma del desacoplamiento puede volverse fácilmente contra quienes la esgrimen. Al conferirle una nueva importancia al poder relacional, alimenta, incluso, las demandas de enfoques coordinados y de apertura, al menos, entre aliados o «amigos». Lo cierto es que este nuevo pacto en los intercambios internacionales está plagado de amenazas. En un orden multilateral, ahora, contingente, la coordinación se está debilitando entre Estados que se han vuelto más intervencionistas. El riesgo es tanto el caos e, incluso, el conflicto en las relaciones internacionales como la inacción ante retos comunes, empezando por el cambio climático. Sin embargo, esto no es inevitable porque quedan muchas herramientas y lugares para la coordinación y, sobre todo, porque los retos comunes son más importantes que nunca. 

Para la Unión Europea, esta ruptura es especialmente desestabilizadora porque se construyó para absorber las rivalidades de poder en un sistema de normas y porque la estricta limitación del intervencionismo económico ha sido uno de los pilares de la estructuración de su mercado interior. Su poder, económico y comercial, al menos, y sus ambiciones declaradas en la lucha contra el cambio climático y la preservación de los bienes comunes le confieren un papel único que desempeñar, si consigue dotarse de los medios para ello, para demostrar que estos riesgos no son inevitables y que la desestabilización de los marcos existentes no la condena al conflicto o a la inacción.