10 puntos sobre las sanciones estadounidenses y la desdolarización

Cuando Estados Unidos y sus aliados desataron en febrero de 2022 un aluvión de sanciones financieras contra Rusia por invadir Ucrania, muchos expertos advirtieron abiertamente que el dólar estadounidense sería una víctima involuntaria de tales medidas. La primera subdirectora gerente del Fondo Monetario Internacional, Gita Gopinath, advirtió que las medidas de Washington podrían fragmentar el sistema monetario internacional y provocar que algunos países alejaran sus actividades económicas internacionales del dólar. Zoltan Pozsar, influyente estratega del gigante bancario Credit Suisse, afirmó que las sanciones señalaban el fin del dominio mundial del dólar. El subdirector del Financial Times advirtió de un futuro en el que la preeminencia del dólar se vería cada vez más cuestionada.

Las sanciones financieras se han convertido en una herramienta clave de la política exterior estadounidense desde el cambio de siglo. La capacidad financiera coercitiva de Estados Unidos se deriva directamente del papel del dólar como moneda más utilizada para inversiones y pagos en la economía mundial. Desde un punto de vista puramente económico, el dominio del dólar tiene sentido. Hay una oferta aparentemente ilimitada de activos seguros en la moneda para invertir, y casi todas las empresas del mundo están encantadas de aceptar dólares como pago por bienes o servicios prestados. Sin embargo, las predicciones de Gopinath, Pozsar y Wolf reflejan una opinión cada vez más extendida: la preeminencia del dólar no sólo depende de los fundamentos económicos, sino también de consideraciones políticas.

El creciente uso de sanciones financieras por parte de Washington proporciona un incentivo político para que los objetivos, o potenciales objetivos, desvíen al menos parte de su actividad económica del dólar. Aunque es poco probable que las sanciones reviertan el liderazgo mundial del dólar, las reacciones negativas contra la divisa podrían socavar su posición y debilitar la eficacia de las sanciones estadounidenses en el futuro.

1 – El predominio del dólar es la fuente del poder sancionador de Estados Unidos

La mayoría de las monedas nacionales no se utilizan fuera de su país de emisión. Unas pocas monedas funcionan como divisas internacionales, siendo el dólar la principal. A nivel mundial, se almacena más riqueza en dólares que en cualquier otra moneda. Ya sea en depósitos bancarios o en bonos, los activos denominados en dólares son extremadamente populares, lo que refleja la confianza internacional en el valor de la moneda y en la liquidez de los mercados financieros estadounidenses. Del mismo modo, el dólar es la moneda más utilizada para los pagos transfronterizos y las transacciones comerciales. De hecho, el comercio bilateral entre la mayoría de los países del mundo se liquida en dólares, incluso cuando en la transacción no interviene un comprador o vendedor estadounidense. Esta situación es indicativa del poder financiero de Estados Unidos.

Debido a la popularidad del dólar, gran parte de la riqueza mundial se almacena en activos y cuentas bajo jurisdicción estadounidense. Del mismo modo, los intercambios financieros basados en el dólar que sustentan el comercio mundial se canalizan a través de grandes bancos estadounidenses que deben seguir las normas de Washington o enfrentarse a enormes costos financieros y de reputación. El dólar y el sistema financiero estadounidense someten a quienes lo utilizan a la presión económica de Estados Unidos.

La mayoría de los programas de sanciones financieras se ponen en marcha cuando el presidente de Estados Unidos firma una orden ejecutiva que le ordena al Tesoro incluir a personas, empresas o instituciones gubernamentales extranjeras en una lista negra financiera de «nacionales especialmente designados» (SDN, por sus siglas en inglés). Una vez incluidos en la lista negra, se congelan los activos de las personas en cuestión en instituciones financieras estadounidenses y no pueden efectuar ni recibir pagos en dólares. Las instituciones financieras que solían hacer negocios en nombre de un objetivo dejan de responder llamadas. De la noche a la mañana, el objetivo puede empobrecerse, aislarse económicamente y quedar estigmatizado.

2 – Las sanciones financieras son un instrumento de coerción preciso y evolutivo

Las sanciones económicas tradicionales, como los embargos comerciales, son medidas contundentes. Imponen costos económicos a amplios segmentos de la sociedad de los países a los que van dirigidas. Las sanciones comerciales utilizadas contra el régimen de Saddam Hussein en los años 90 provocaron una malnutrición masiva, pero no socavaron el poder del dictador. Las sanciones financieras surgieron con el cambio de siglo como un arma económica alternativa y más precisa que puede imponer costos a los malos actores evitando daños colaterales. A diferencia de las sanciones comerciales, también pueden utilizarse contra agentes no estatales, como organizaciones terroristas y redes delictivas.

Sin embargo, aunque las sanciones financieras puedan funcionar como un bisturí -dirigiéndose con precisión a funcionarios y empresarios de los países objetivo-, también pueden extenderse a gran escala para producir un efecto significativo. Washington puede dejar fuera del sistema del dólar a las principales industrias exportadoras de un adversario extranjero, así como a sus bancos internacionales e instituciones gubernamentales (incluido el banco central). Si las autoridades estadounidenses lo desean, pueden intensificar aún más su efecto aplicando sanciones «secundarias» que obliguen a los bancos extranjeros a aplicar las leyes estadounidenses en materia de sanciones o arriesgarse a quedar ellos mismos excluidos del sistema del dólar.

3 – Las sanciones generan percepciones de «riesgo político» asociado al dólar

En 2000, 21 Órdenes Ejecutivas obligaron al Tesoro a aplicar programas de sanciones. A finales de 2020, el número había aumentado a 94, incluyendo en la lista negra a miles de objetivos extranjeros. Aunque algunos de esos programas vayan dirigidos a grupos terroristas y otras organizaciones no estatales, la mayoría van dirigidos a gobiernos extranjeros. En 2020, más de veinte países extranjeros, o aproximadamente uno de cada diez Estados soberanos, estaban en la lista negra por diversos motivos: abusos de los derechos humanos, retroceso democrático o posiciones de política exterior contrarias a Washington.

El alcance de los programas de sanciones contra gobiernos extranjeros fue muy variado. En algunos casos, el Tesoro estadounidense sólo incluyó en la lista negra a unos cuantos funcionarios. En otros casos, las medidas eran mucho más amplias y dejaban fuera del sistema del dólar a importantes industrias e instituciones estatales. A medida que aumentaba el número de objetivos de Washington en capitales extranjeras, empezaba a crecer la percepción del «riesgo político» de confiar en el dólar como moneda internacional.

Aunque el dólar siguiera siendo atractivo desde un punto de vista puramente económico, los gobiernos objetivo -o los que temían serlo pronto- llegaron a comprender que el dólar era muy poco atractivo desde un punto de vista político, dado el margen de maniobra que podía dar a Washington.

4 – La conciencia del riesgo político estimula las políticas antidólar y la desdolarización

Con el tiempo, la acumulación de riesgos políticos en el sistema monetario internacional ha impulsado a los gobiernos a adoptar políticas antidólar que fomentan el uso de divisas o activos distintos del dólar para la inversión y las transacciones transfronterizas. Por supuesto, las políticas antidólar pueden fracasar. Por lo tanto, en sí mismas no significan que el dólar esté desempeñando un papel cada vez menor en las relaciones económicas internacionales de un país. Simplemente indican que el gobierno está intentando provocar ese cambio. Si las políticas tienen éxito, se trata de una desdolarización, es decir, una reducción intencionada del papel del dólar en las actividades económicas transfronterizas de un país. En mi libro Bucking the Buck: US Financial Sanctions and the International Backlash Against the Dollar, ilustro cómo el creciente uso de sanciones por parte de Washington ha provocado un aumento de las políticas antidólar. Esas políticas pueden adoptar muchas formas, como acuerdos para liquidar más intercambios comerciales en monedas locales en lugar de dólares, acuerdos de intercambio de divisas entre bancos centrales, aumento de la inversión en oro físico e incluso esfuerzos para lanzar una criptodivisa nacional. En muchos casos, las políticas antidólar fracasan, pero algunas han tenido éxito a la hora de facilitar la desdolarización.

5 – Las sanciones estadounidenses han llevado a Rusia a desdolarizar sus reservas

Desde la invasión de Ucrania en febrero de 2022, los esfuerzos de Rusia por desdolarizar su economía han recibido mucha atención. Sin embargo, los esfuerzos de Putin por reducir la exposición de su país a la divisa estadounidense preceden en varios años a la guerra. Washington sancionó a Rusia por primera vez en 2014, cuando se anexionó ilegalmente Crimea. Rusia ha sido objeto de varias rondas adicionales de sanciones en años posteriores por injerencia en las elecciones presidenciales estadounidenses de 2020, ciberataques y violaciones de los derechos humanos. A medida que la lista de objetivos aumentaba en Rusia, el país tomaba medidas para minimizar su exposición a la coerción financiera estadounidense. En particular, tras un severo conjunto de nuevas sanciones financieras impuestas por la administración de Trump en 2018, el Banco Central de Rusia comenzó a vender sus activos en dólares estadounidenses y a sustituirlos por euros y yuanes.

En el transcurso de ese año, Rusia redujo sus tenencias de dólares en un 20%, una diversificación sin precedentes de la moneda de reserva mundial en tan poco tiempo. Las razones de esta decisión no son misteriosas. De hecho, los funcionarios rusos han explicado abiertamente por qué decidieron reequilibrar su cartera, citando los «riesgos geopolíticos». Los medios de comunicación favorables al Kremlin señalaron que Washington había congelado los activos de reserva de Irán y Libia, sugiriendo que los activos rusos en dólares podrían correr la misma suerte algún día. Resulta que esas preocupaciones eran premonitorias: Estados Unidos congeló los activos en dólares que le quedaban a Rusia tras el inicio de la guerra en Ucrania.

6 – Rusia tenía socios contrarios al dólar antes de la guerra

Otro ámbito en el que Rusia ha intentado reducir su dependencia del dólar es en los acuerdos comerciales. Los funcionarios del Kremlin se dieron cuenta de que no sólo estaban en peligro los activos en dólares del país. El núcleo industrial orientado a la exportación de su economía -energía, minería, empresas de defensa- también era vulnerable a las sanciones estadounidenses. De hecho, entre 2014 y 2020, Estados Unidos ya había puesto en su punto de mira a algunas grandes empresas rusas, entre ellas Rusal, el segundo productor mundial de aluminio. Una vez incluidas en la lista negra, los bancos se negarían a realizar pagos en dólares en su nombre. Quedar fuera del sistema del dólar dificultaría enormemente la obtención de pagos por exportaciones; también podría obligar a las empresas asociadas a incumplir con el pago de deudas denominadas en dólares. Por lo tanto, Putin ha buscado socios extranjeros dispuestos a cambiar su comercio a monedas distintas del dólar.

En 2018, cuando el banco central vendió una gran parte de sus dólares, China comenzó a pagar la mayor parte de sus compras de productos rusos en euros en lugar de dólares. Ese mismo año, mientras Washington amenazaba con apuntar a otro grupo de empresas de defensa rusas, India comenzó a pagar sus equipos de defensa rusos en rublos en lugar de dólares. Desde el comienzo de la guerra en Ucrania, esas tendencias se han intensificado, y Rusia utiliza cada vez más el yuan y el rublo en sus transacciones comerciales.

7 – Las sanciones han contribuido a reavivar la popularidad del oro

Durante las dos décadas anteriores a 2010, los bancos centrales de todo el mundo fueron vendedores netos de oro. Antaño parte integrante del sistema monetario internacional, el oro era una reliquia del pasado y las autoridades monetarias siguieron adelante. Sin embargo, cuando Estados Unidos comenzó a intensificar sus sanciones financieras, algunos bancos centrales empezaron a comprar oro de nuevo.

El valor del oro como cobertura contra las sanciones estadounidenses reside en su naturaleza física. Las inversiones en dólares estadounidenses suelen mantenerse en cuentas de bancos estadounidenses o incluso de la Reserva Federal. Por tanto, es probable que las autoridades estadounidenses las congelen. El oro, en cambio, puede almacenarse en bóvedas dentro de un país, fuera del alcance de Washington. El metal precioso también puede moverse y venderse fuera del sistema bancario basado en el dólar, lo que hace casi imposible que Washington lo rastree o detenga.

Cuando Nicolás Maduro, presidente de Venezuela, vio cómo su régimen quedaba aislado financieramente por las severas sanciones financieras de Estados Unidos, las reservas físicas de oro de su país le sirvieron de salvavidas. Maduro usó el oro para pagar a Irán por su ayuda en la reparación de la infraestructura petrolera del país. Con la ayuda de Rusia, el oro venezolano se transportó por avión a Turquía, Uganda y Emiratos Árabes Unidos, donde se vendió por euros en efectivo, que luego se inyectaron en la maltrecha economía. Desde 2010, los bancos centrales han vuelto a ser grandes compradores de oro. Los países objeto de sanciones estadounidenses, como Rusia y Turquía, han sido algunos de los mayores inversionistas en el metal durante ese periodo. En 2022, tras el inicio de la guerra en Ucrania, las compras de oro por parte de los bancos centrales fueron las más elevadas de las que se tiene constancia. En mi libro, muestro que los países bajo sanciones estadounidenses, así como los que corren el riesgo de sufrir sanciones, han comprado mucho más oro que otros países en los últimos 15 años. El resurgimiento del metal como activo de reserva descansa en su aparición como inversión antidólar para los gobiernos preocupados por el poder financiero estadounidense.

8 – Europa se opuso al dominio del dólar, hasta la guerra

Cuando se lanzó el euro en 1999, los líderes europeos no se pronunciaron sobre el papel internacional de la nueva moneda. No querían promover su uso global, ni tampoco frenarlo. Los mercados adoptaron naturalmente la moneda para diversas funciones, y rápidamente se convirtió en la segunda moneda internacional más importante, por detrás del dólar estadounidense.

Sin embargo, en muchos aspectos, el euro ocupaba un distante segundo lugar frente al billete verde. En 2018, cuando la administración de Trump se retiró abruptamente del acuerdo con Irán, se restablecieron severas sanciones financieras estadounidenses, que incluían sanciones secundarias que obligaban a los bancos y empresas europeos a cortar sus lazos con Irán. Los líderes europeos estaban furiosos con Trump, y descargaron su ira contra el dólar estadounidense creando INSTEX, una cámara de compensación diseñada para mantener el comercio con Irán fuera del sistema del dólar; sin embargo, esa cámara de compensación fue más simbólica que seria, y apenas se utilizó. Sin embargo, la Unión empezó a abogar por un euro más fuerte, que redujera la dependencia del continente respecto al dólar. El objetivo era reforzar la «autonomía estratégica» de Europa, que encontró un socio dispuesto en la Rusia de Putin. Entre 2014 y 2021, ambas partes liquidaron en euros una parte cada vez mayor de su comercio energético, reduciendo la proporción del dólar en sus intercambios del 80% a menos del 50% durante ese periodo.

Sin embargo, la decisión de Rusia de lanzar una guerra terrestre en Europa cambió la situación. Con los intereses estadounidenses y europeos ahora alineados, ambas partes sancionaron conjuntamente a Rusia. Queda por ver si persistirá el interés de Bruselas por un euro a la alza o si una nueva proximidad estratégica con Washington frenará esas ambiciones.

9 – China también está preocupada por las sanciones estadounidenses

A medida que la conciencia del riesgo político asociado a la dependencia del dólar se extendía de una capital a otra, las preocupaciones acabaron llegando a Pekín. Alrededor de 2018, las élites políticas chinas comenzaron a argumentar que la creciente desconfianza de la comunidad internacional hacia el dólar ofrecía al yuan la oportunidad de emerger como una alternativa a la moneda estadounidense. 

Más tarde, en 2020, Estados Unidos sancionó a funcionarios del PCC en Hong Kong después de que el gobierno local reprimiera las protestas democráticas. Esto hizo saltar las alarmas en China y dio un nuevo impulso a la internacionalización del yuan; la sanción indicaba que Washington estaba dispuesto a utilizar el dólar como arma contra Pekín. Algunas élites chinas empezaron a argumentar que el país debía ahora promover el uso internacional de su moneda para su propia defensa.

En la actualidad, el yuan sigue siendo un actor secundario en la economía internacional, en gran parte porque Pekín no está dispuesto a liberalizar completamente sus mercados financieros y hacer del yuan una moneda totalmente convertible, lo que mejoraría sus perspectivas como moneda de inversión. La preocupación por las sanciones podría desempeñar un papel clave en la política monetaria de Pekín en el futuro, quizá reforzando la determinación del gobierno a realizar las reformas necesarias para impulsar un yuan internacional. No cabe duda de que el uso de la moneda está aumentando en el comercio con Rusia, como se ha comentado anteriormente; y Xi Jinping se reunió recientemente con los líderes de los principales Estados del Golfo exportadores de petróleo para discutir la fijación de precios y la liquidación del comercio de petróleo en yuanes en lugar de dólares. Otro aspecto a vigilar es el desarrollo del Sistema de Pagos Interbancarios Transfronterizos (CIPS), el desafío chino a la red de pagos en dólares. Cuanto más pueda China llevar a cabo sus propios negocios internacionales en su propia red financiera, más a salvo estará de la coerción estadounidense.

10 – Los responsables políticos de Estados Unidos deben adoptar un enfoque prudente respecto a las sanciones

El hecho de que Estados Unidos esté haciendo de las sanciones financieras un elemento importante de su política exterior ha llevado a amigos y enemigos por igual a adoptar políticas antidólar.

En respuesta, algunos países han desdolarizado modestamente sus relaciones económicas internacionales. Hasta ahora, esas medidas se han centrado en las economías objeto de las sanciones estadounidenses y no suponen una amenaza significativa para el dominio mundial del dólar.

Sin embargo, si la excesiva dependencia de Washington de las sanciones financieras continúa en esta década, el número de gobiernos contrarios al dólar que busquen alternativas seguirá creciendo. Esto abrirá aún más la puerta a que China promueva el yuan como alternativa al dólar para los Estados enfrentados a Washington. Incluso si China no toma el relevo, los gobiernos objetivo desarrollarán cada vez más un conjunto de políticas antidólar diseñadas para reducir sus vulnerabilidades, por lo que con el tiempo disminuirá la capacidad de Estados Unidos para utilizar sanciones financieras en momentos críticos. Si Washington desea preservar esta herramienta para situaciones en las que los intereses críticos de Estados Unidos se vean amenazados, debería utilizarla con más circunspección.