El disenso de Washington: la doctrina del FMI frente a la fragmentación

Esta entrevista es un nuevo episodio de nuestra serie semanal «Capitalismos políticos en guerra», que que se publica cada miércoles.

Últimamente, parece que se cuestiona cada vez más la integración económica mundial. En su opinión, ¿podemos hablar del fin de la globalización o, incluso, de desglobalización?  

Michele Ruta

Es importante distinguir entre integración comercial y globalización, por un lado, y evolución política, por otro. La integración, es decir, los flujos mundiales de bienes y servicios, no está disminuyendo. La desglobalización no aparece en los datos. Lo que sí vemos es un cambio en el discurso público sobre la globalización y en las políticas comerciales aplicadas por los Estados. 

La economía mundial ha experimentado episodios de desglobalización: entre el comienzo de la Primera Guerra Mundial y el final de la Segunda, el comercio internacional, que había supuesto alrededor del 40 % del producto interno bruto mundial, se redujo a sólo el 20 % de la riqueza mundial. La integración comercial se reanudó tras la guerra y se aceleró en la década de 1990 y principios de la del 2000. Más recientemente, hemos entrado en lo que llamamos ralentización del equilibrio, un aplanamiento de la relación comercio/PIB, que se explica, en gran medida, por el estancamiento del crecimiento del comercio de bienes, mientras que el comercio de servicios no ha dejado de crecer.

Así que no hay desglobalización, pero, si vemos más allá de los meros datos de flujos comerciales, podemos ver que los discursos y las políticas públicas están cambiando. Hemos presenciado varias oleadas de creciente activismo comercial. La primera ola de acción vino después de la crisis financiera mundial. La segunda ola comenzó, en 2018, con el estallido de la guerra comercial entre Estados Unidos y China. La tercera ola se produjo durante la pandemia de COVID 19 y tras la invasión de Rusia a Ucrania. Al mismo tiempo, hemos presenciado la aparición de un discurso más negativo sobre la globalización. Las búsquedas en Google de palabras como «desglobalización», «nearshoring«, «friend-shoring» han aumentado considerablemente en los últimos tiempos. Un análisis textual de presentaciones para inversores revela una evolución similar dentro de las propias empresas. El cambio en el discurso público y el aumento de las medidas proteccionistas constituyen una importante alerta temprana, ya que podrían conducir a la desglobalización y a un empeoramiento de la situación económica mundial.

Christian Ebeke

También, estamos observando algunos primeros signos de fragmentación financiera, con algunos gobiernos e instituciones financieras que se están alejando de los activos denominados en dólares. En particular, se ha producido una reducción gradual de la cantidad de activos estadounidenses en manos de inversores chinos desde septiembre de 2022. Ésta es una señal de que la fragmentación geoeconómica, si se profundizara, podría tener un impacto en el sector financiero.

¿Qué daño podrían causar estas políticas si conducen a una fragmentación real del comercio, de las finanzas y de la cooperación?

Christian Ebeke 

Hay que recordar los beneficios de la globalización. La integración de las economías emergentes en la economía mundial les ha permitido ampliar sus exportaciones y aumentar enormemente su nivel de PIB per cápita. Esto ha contribuido a aumentar los ingresos de los hogares más pobres y, como consecuencia, el porcentaje de personas que viven por debajo del umbral de pobreza en estos países ha disminuido considerablemente en las dos o tres últimas décadas. La globalización también le ha ayudado al consumidor promedio de economías avanzadas, gracias a la disminución de los precios de bienes esenciales importados. Las primeras consecuencias negativas de la fragmentación de la economía mundial fragmentada serían, por lo tanto, la erosión de vínculos comerciales entre países. El impacto, lo notarían más quienes más se han beneficiado del auge del comercio mundial, sobre todo, los países de ingresos bajos, las economías emergentes y, en las economías avanzadas, los consumidores. 

En un mundo fragmentado, las restricciones sobre la migración internacional podrían aumentar, lo que privaría a las economías de valiosas competencias extranjeras. La reducción de la migración también conllevará una disminución de las remesas de los trabajadores para sus familias, en detrimento de los países de ingresos bajos. También, nos preocupa el impacto negativo que la fragmentación podría tener en los flujos de inversión extranjera directa, ya que éstos desempeñan un papel importante en la difusión de innovaciones tecnológicas. En términos más generales, la inversión, la productividad y el crecimiento a largo plazo se verían afectados por la mayor incertidumbre provocada por la creación de bloques económicos y por la adopción de políticas restrictivas no coordinadas. También, existen riesgos significativos para el sistema monetario internacional. La fragmentación, por ejemplo, podría reducir la interoperabilidad de los sistemas de pago internacionales que compiten entre sí. Además, el deterioro de la coordinación existente entre agentes financieros internacionales, tanto públicos como privados, debilita la arquitectura de seguridad financiera mundial.

La fragmentación de la economía mundial también podría obstaculizar la cooperación internacional en torno a objetivos comunes, como la lucha contra el cambio climático, la preparación para las pandemias y el pago de deudas. En un mundo más fragmentado, será más difícil alcanzar un consenso sobre cuestiones clave.

¿Cuánto daño puede causar la fragmentación geoeconómica?

Christian Ebeke 

Modelizar con precisión el costo de la fragmentación para la economía mundial es un ejercicio increíblemente complejo dada la incertidumbre de cómo podría desarrollarse. Es difícil predecir con certeza cómo será el nuevo equilibrio, cómo se reorganizarán las cadenas de suministro a escala internacional o cómo fluirá el capital. En nuestra nota de debate, revisamos artículos de una amplia gama de publicaciones y encontramos cuatro artículos interesantes que se centran en el impacto de la fragmentación del comercio en la economía mundial. Se trata sólo de un canal de transmisión, por lo que las estimaciones pueden considerarse un límite inferior. Varían considerablemente en función de las suposiciones. En el extremo inferior, el costo de la fragmentación parece insignificante, en torno al 0.2% de pérdida del PIB mundial en un escenario de fragmentación limitada cuando el costo del ajuste es bajo.

En el extremo superior, en un escenario de fragmentación más grave con elevados costos de ajuste, el costo estimado se eleva hasta casi el 7 % del PIB mundial. La literatura también ha demostrado que, si añadimos la fragmentación de la difusión tecnológica (o desacoplamiento tecnológico), es decir, la dificultad de acceder a tecnologías extranjeras, los costos estimados son mucho más elevados. Con el desacoplamiento tecnológico, el costo estimado podría alcanzar el 12 % del PIB mundial a largo plazo. Es importante que los economistas profundicen en el análisis de estas cuestiones y que incorporen canales de transmisión adicionales. ¿Y si le añadimos perturbaciones migratorias? ¿Y si añadimos la volatilidad de flujos de capital? ¿Y si añadimos el hecho de que, a largo plazo, podemos no estar de acuerdo sobre la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo debido a la fragmentación geoeconómica?

Menos populares en los temas de debate que las medidas comerciales, las restricciones sobre la inversión extranjera directa son, por lo tanto, potencialmente más destructivas. ¿Qué opina el FMI de esta cuestión tan política?

Christian Ebeke

Estamos presenciando un aumento de restricciones sobre la inversión extranjera directa. Algunos países abogan por la autonomía y la recuperación del control sobre determinados sectores estratégicos. En otros casos, se aducen razones de seguridad nacional. 

Estas cuestiones deben analizarse muy detenidamente. Hay que advertirles a los Estados de los perjuicios que puede causar el creciente uso de herramientas comerciales para alcanzar objetivos no comerciales. Para ello, es necesario entender claramente los efectos indirectos que cualquier medida unilateral puede tener en el resto del mundo, en especial, en países de ingresos bajos y en mercados emergentes. 

Michele Ruta 

En el Fondo, somos economistas, no expertos militares. Sin embargo, incluso las políticas comerciales motivadas por preocupaciones de seguridad nacional pueden tener efectos económicos indirectos en otros países, cosa que nos preocupa. En el ámbito del comercio, cuando un Estado adopta una medida restrictiva, los socios a los que va dirigida tienden a reaccionar. Esto puede desembocar rápidamente en una escalada que puede conducir a la fragmentación económica. El principal objetivo de este documento era, precisamente, decir esto: «Miren: estas medidas, sea cual sea su justificación, tienen consecuencias y el mundo puede acabar en un camino que puede conllevar un nuevo equilibrio muy costoso».

Su artículo no aborda la lógica de las políticas aplicadas, pero sugiere algunas de las causas del movimiento hacia el proteccionismo y la fragmentación: desigualdad económica, populismo, etcétera.

Christian Ebeke 

Es cierto que, aunque la globalización ha tenido un impacto positivo en muchos países, sus beneficios no siempre se han distribuido por igual. También, hay pruebas de que, en algunas regiones, el acelerado progreso tecnológico ha dejado atrás a algunas personas. Las razones de ello son múltiples e incluyen la falta de calificaciones apropiadas para participar en la nueva economía o la insuficiencia de mecanismos para enfrentar la situación. En consecuencia, para los afectados, la globalización se percibe como una amenaza para sus medios de subsistencia. Por ello, los Estados necesitan políticas eficaces que ayuden a los trabajadores a adaptarse a una economía global cambiante. Al mismo tiempo, según encuestas internacionales, la mayoría de la población de países avanzados sigue viendo la globalización como una oportunidad, aunque el porcentaje de respuestas positivas haya disminuido. Por lo tanto, es esencial implementar políticas complementarias para garantizar que los dividendos de la globalización se repartan de forma equitativa y sostenible entre toda la sociedad. 

Michele Ruta

Mencionó usted un segundo elemento, el auge del populismo. La literatura científica muestra que el auge del populismo y la globalización se solapan, pero, también, que este hecho político tiene muchas otras causas aparte de la mera integración económica. Sin embargo, la aparición del populismo ha aumentado la probabilidad de que los gobiernos decidan utilizar políticas de otros países para justificar medidas proteccionistas. Un tercer elemento, en mi opinión, es la propia pandemia de COVID 19. ¿Por qué? En primer lugar, porque la perturbación del COVID 19 ha repercutido en las cadenas de valor mundiales. No utilizábamos mucho la palabra resiliencia antes del COVID 19. Después del COVID 19, hablamos constantemente de la resiliencia de las cadenas de valor mundiales. Y aunque, al final, las cadenas de valor mundiales han demostrado ser muy resistentes, todavía han hecho que muchos se cuestionen las actuales estructuras de integración. El último elemento es la guerra de Rusia en Ucrania, que ha creado una gran grieta en el orden geopolítico y que ha dado lugar a otro auge de la política de fragmentación. 

Es importante reconocer que las propias políticas restrictivas y proteccionistas alimentan el problema, desde el punto de vista en el que socavan la confianza necesaria para que exista un sistema integrado. Por ejemplo, cuando empezó la pandemia, muchos países exportadores de productos médicos empezaron a imponer restricciones sobre la exportación por miedo a la escasez. Algunos comentaristas se refirieron a esto como «nacionalismo de la escasez» porque los gobiernos intentaban mantener estos productos en casa, a pesar de que había una demanda mundial de ellos. Muchos países importadores pensaron, entonces, que, si no podían acceder a estos bienes críticos cuando los necesitaban, quizás tendrían que replantearse su inserción comercial. El proteccionismo socava, así, la confianza en el sistema comercial mundial, un sistema que ya se había debilitado por tensiones de antaño. La Ronda de Doha, lanzada en 2001 por la OMC, nunca tuvo éxito.

Su artículo incluye un llamativo gráfico que muestra el cambio en el poder económico y militar en los últimos 20 años, en el ascenso del Sur global y, en especial, de China.  ¿Cree que esto explica el aumento de las preocupaciones geoeconómicas?

Christian Ebeke

Actualmente, se publican varios índices, como el índice de tensión geopolítica o el índice de incertidumbre económica mundial. Gracias a ellos, los estadísticos pueden hacer un seguimiento del número de menciones de temas como incertidumbre, guerra comercial, tensiones, etcétera, en Internet y en todo el mundo con una frecuencia muy elevada. La examinación de estos índices muestra que la incertidumbre política y las tensiones geopolíticas han aumentado en los últimos tiempos. Son fuentes importantes de incertidumbre global y de efectos indirectos negativos para el resto del mundo. Parte del mandato del Fondo consiste en evaluar estas repercusiones internacionales que afectan a nuestros miembros. Así que, para responder a su pregunta, sí, estamos siguiendo de cerca estos acontecimientos y nos preocupa el impacto de estas diferentes tendencias en la economía mundial. 

¿Cómo debe adaptarse la gobernanza mundial para limitar los riesgos de fragmentación geoeconómica? 

Christian Ebeke

Debemos reconocer que el mundo ha cambiado y que modificar las normas internacionales no será sencillo. Es probable que el resultado sea un enfoque más gradual para encontrar soluciones para los retos comunes. En nuestro artículo, defendemos la necesidad de un multilateralismo pragmático. 

El enfoque pragmático tiene tres pilares. Comienza con la reafirmación de que, siempre que sea posible, el multilateralismo no deja de ser la mejor forma de compromiso. Creemos que, en cuestiones comunes que tienen un impacto crítico en la economía mundial y que producen enormes externalidades, es importante que los debates tengan lugar en un formato multilateral. Estas cuestiones incluyen la lucha contra el cambio climático, la preparación ante pandemias, el alivio de la deuda y la gestión de tensiones comerciales. Si podemos avanzar en estas cuestiones que nos afectan a todos, puede servir de modelo para avanzar en otras cuestiones pendientes. 

El segundo nivel de un enfoque pragmático consiste en prepararse para casos en los que las negociaciones multilaterales se estanquen. En tales casos, la comunidad internacional debería plantearse acuerdos plurilaterales (menos países que quieran hacer más) que sigan siendo abiertos y no discriminatorios. Un ejemplo de este tipo de acuerdos plurilaterales abiertos y no discriminatorios son los acuerdos comerciales regionales profundos en algunas regiones del mundo. Estos acuerdos facilitan debates y soluciones sobre medidas transfronterizas, como subvenciones o leyes de competencia. Estos acuerdos plurilaterales podrían servir como un buen punto de partida antes de pasar a un formato más multilateral cuando muchos más miembros estén dispuestos a participar. 

El enfoque pragmático también reconoce que algunos países pueden decidir aplicar medidas unilaterales sin consultar a nadie. Las consecuencias de tales acciones unilaterales podrían ser considerables. En tales casos, las «salvaguardias» para desalentar acciones perjudiciales o mitigar sus efectos en otros países podrían ayudar a mitigar los costos. Estas salvaguardias podrían incluir normas de conducta de convenio común. Por ejemplo, la comunidad internacional podría decidir preservar los «corredores seguros» para las organizaciones humanitarias, como el Programa Mundial de Alimentos o la Organización Mundial de la Salud, incluso, si se imponen ciertas medidas que provoquen una reducción sustancial del comercio internacional de alimentos y medicinas. Las salvaguardias también podrían incluir consultas multilaterales para permitir a miembros de la comunidad internacional compartir información sobre sus intenciones políticas, considerar el impacto que las medidas nacionales podrían tener en el resto del mundo y debatir, en la medida de lo posible, formas de abordarlas. 

Este enfoque reconoce que las preferencias de los países no siempre coinciden. Cuando las preferencias de los países coinciden plenamente, por ejemplo, en la preparación ante una pandemia, el formato multilateral sigue siendo la mejor forma de compromiso. Cuando las preferencias aún no están alineadas, los acuerdos plurilaterales con salvaguardias abiertas y no discriminatorias pueden ser una solución. Y, cuando un país decida seguir adelante y adoptar políticas unilateralmente, ciertas salvaguardias podrían ayudar a preservar, como mínimo, la continuidad del comercio de bienes y servicios, pero también los debates multilaterales.

¿Cuál podría ser el papel del FMI en este enfoque basado en tres pilares?

Michele Ruta

La forma en la que lo vemos, en el FMI, es muy sencilla. Dentro de diez años, podríamos tener un escenario negativo en el que el mundo haya continuado por la senda de medidas proteccionistas que podrían conducir a una fragmentación geoeconómica. Así que ése es el escenario que queremos evitar y estamos muy conscientes de que lo que el Fondo puede hacer es limitado, pero hay algunas cosas que se pueden hacer y que el Fondo ya está haciendo. En general, el Fondo lleva a cabo una supervisión multilateral, como el documento sobre fragmentación económica que elaboramos, y hay otros documentos en preparación que abordan ámbitos más específicos de la fragmentación. Estos documentos son muy importantes porque aumentan la concienciación sobre los costos y los riesgos para la economía mundial. En segundo lugar, está lo que llamamos vigilancia bilateral: el asesoramiento político que el Fondo les ofrece a los países. Una vez más, podemos señalar las medidas que, probablemente, aumenten el riesgo de fragmentación geoeconómica porque tienen efectos indirectos negativos en otros Estados y aumentan el riesgo de una escalada. En tercer lugar, el Fondo puede explotar su papel de poder de convocatoria, preferiblemente, en asociación con otras organizaciones internacionales. En el artículo, proponemos crear, junto con la OMC, una plataforma multilateral que reúna a los principales actores afectados. Su papel consistiría en mejorar la información sobre medidas aplicadas, analizar su impacto y debatir posibles soluciones.