Le plan de relance de l’Espagne : forces et défis

L’Espagne est l’un des pays qui a le plus à gagner de Next Generation EU, le plan de relance européen qui vise à stimuler la reprise après la crise du Covid-19. Depuis plusieurs décennies, en particulier depuis la crise de la dette de 2010, beaucoup d’entre nous ont réclamé un ensemble de réformes globales pour moderniser l’économie. Un tel plan existe désormais, et il a été approuvé par la Commission européenne le 16 juin dernier. 

Cependant, faire de cette opportunité historique de transformer l’économie une réalité sera un défi titanesque, pour l’élaboration des politiques au niveau de l’Espagne comme à l’échelle européenne.

Il n’y a pas de doute que le plan de relance espagnol, intitulé Spain can – le premier avec le programme portugais à avoir reçu le feu vert de Bruxelles – est un aboutissement impressionnant et cohérent par rapport aux objectifs européens de rendre l’économie plus verte, mieux adaptée à l’ère numérique et socialement inclusive, tout en s’attaquant à certaines faiblesses structurelles de l’Espagne¹.

Le plan comprend près de 70 milliards d’euros de subventions (auxquels s’ajoute un autre volet potentiel de 70 milliards sous forme de prêts, qui n’a pas encore été sollicité) qui seront engagés au cours des trois prochaines années et dépensés sous réserve de la réalisation d’environ 200 objectifs d’investissement et la mise en œuvre de plus de 100 réformes dans dix domaines de politiques publiques stratégiques². Ces domaines concernent la « transition énergétique équitable et inclusive », la « modernisation et numérisation de l’industrie et des PME » ou encore « l’éducation et la connaissance, la formation (permanente) tout au long de la vie et le développement des compétences ». 

L’Espagne n’avait pas conçu de programme aussi ambitieux depuis les aides reçues au titre des fonds structurels et de cohésion dans les années 1980 et les réformes mises en œuvre à l’époque dans le cadre de l’entrée du pays dans le marché unique européen. Le défi est maintenant de transformer ce projet en action politique efficace. 

Le plan espagnol est une combinaison exhaustive d’investissements et de réformes…

Le mix entre les investissements et les réformes va dans le bon sens au regard des besoins du pays. L’économie espagnole a été l’une des plus durement touchées par la crise, avec une chute brutale de son PIB de 10,8 % en 2020, soit presque cinq points de plus que la moyenne des pays de l’Union, en raison de sa dépendance trop grande envers le secteur des services, et notamment du tourisme. Les investissements ont été impactés de façon disproportionnée, menaçant de réduire la capacité de production à long terme. Ainsi, l’accent mis dans le plan sur l’accumulation de capital (technique et surtout humain) est particulièrement bienvenu.

Il est important de noter que les objectifs d’investissements visent précisément les secteurs clés dans lesquels l’économie espagnole doit progresser pour saisir les opportunités des transformations numérique et écologique. Cela comprend, entre autres : des investissements dans les sources d’énergies renouvelables, notamment à travers des projets qui reposent sur l’hydrogène vert, le solaire et l’éolien et qui tirent parti des avantages comparatifs du pays ; un plan visant à développer la voiture électrique avec une approche centrée sur la « chaîne de valeur » ; différentes mesures pour dynamiser la transformation d’une myriade de petites entreprises à faible productivité en moyennes entreprises numérisées ; et des efforts de modernisation de l’administration publique. Il est important de noter que les investissements dans le capital humain passent par la plupart de ces cibles, ce qui est particulièrement approprié, compte tenu des lacunes existantes dans ce domaine. Après Malte, l’Espagne est en effet le pays de l’Union avec le taux de décrochage scolaire le plus élevé³. 

Une large série de réformes accompagne ces plans d’investissements. Ces réformes font écho à la plupart des recommandations formulées par la Commission ces dernières années dans le cadre du Semestre européen, notamment en ce qui concerne la réduction de la dualité du marché du travail, l’amélioration des services de réinsertion sur le marché du travail pour les demandeurs d’emploi, mais aussi la lutte contre les déséquilibres budgétaires chroniques en modifiant les régimes de retraite et la fiscalité. L’agenda des réformes va plus loin et inclut également des changements relatifs à l’éducation et à la formation, le renforcement de la compétitivité et de l’unification des marchés des produits et de l’énergie dans toutes les régions, ou encore l’amélioration de l’efficacité du pouvoir judiciaire, entre autres choses. Une plus grande égalité entre les sexes, qui est l’un des quatre objectifs généraux, aux côtés de la transition écologique, de la transformation numérique et de la cohésion sociale et territoriale, est aussi un autre axe important et nécessaire. 

… mais la mise en œuvre du programme pose d’immenses défis … 

Alors que le programme représente une tentative ambitieuse de s’attaquer aux principaux obstacles à la croissance inclusive qui affectent l’Espagne depuis plusieurs décennies, la question se pose de savoir si et comment il est réalisable. 

Si l’on se réfère à la dernière décennie, il y a de quoi être sceptique. Au cours du précédent exercice budgétaire européen, moins de 40 % du total des fonds disponibles pour le pays avaient été exécutés (ce qui n’augure rien de bon, compte tenu de l’augmentation significative du niveau des ressources du budget actuel). Il s’agit du taux le plus faible de l’UE, ce qui indique la présence de goulots d’étranglement administratifs importants. En ce qui concerne les réformes, certaines des plus importantes, comme celles ayant trait aux marchés du travail, aux retraites, à l’éducation ou encore à l’administration publique, ont été inscrites à l’ordre du jour des gouvernements successifs, sans que beaucoup de mesures politiques aient été prises dans les faits. De plus, la polarisation politique actuelle n’augure pas d’un contexte idéal pour parvenir aux compromis sur le long terme qui sont nécessaires à la poursuite de telles réformes. 

Rompre avec les inefficacités et l’inertie du passé implique tout d’abord d’améliorer la gestion des fonds. Une première grande difficulté concerne l’articulation entre les niveaux de gouvernement nationaux et régionaux – ces derniers sont censés gérer environ la moitié des fonds et ont une autonomie totale dans des secteurs tels que la santé, l’éducation et les politiques actives en faveur du marché du travail. Une autre difficulté consiste à mettre en place des mécanismes d’allocation des fonds qui soient à la fois rapides, pour respecter le calendrier ambitieux fixé par le programme, et efficaces dans les phases de mise en œuvre et de suivi, pour que l’argent public soit correctement dépensé. Ces mécanismes d’allocation des fonds sont cruciaux pour maximiser l’impact économique du plan, car il n’est pas bon de soutenir des projets qui auraient de toute façon été entrepris par le secteur privé sans les fonds publics (entraînant une perte sèche). De plus, les fournisseurs les plus compétitifs devraient être sélectionnés au moyen d’une procédure équitable et transparente, communiquée de façon appropriée à toutes les parties intéressées pour recevoir des fonds.

Le plan innove en introduisant des partenariats publics privés stratégiques (appelés PERTEs, pour Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica), qui sont les équivalents espagnols des projets importants d’intérêt européen commun (les IPCEIs, Important Projects of Common European Interest) au niveau européen. Mais il se trouve que les PERTEs sont peu nombreux et ne couvrent qu’une proportion limitée des subventions. De plus, il est à regretter que le plan ne consacre à première vue que 500 millions d’euros à l’intégration des entreprises espagnoles aux IPCEIs dans les secteurs de l’hydrogène, des batteries automobiles, des câbles sous-marins, du cloud, de l’informatique en périphérie de réseau (edge computing), des microprocesseurs et des communications par satellite sécurisées, entre autres choses. Cela ne représente que 0,7 %, sur un total de 70 milliards. C’est peut-être l’une des plus grandes lacunes de Next Generation EU, qui n’a pas été conçu pour stimuler la coopération transeuropéenne. On peut regretter que la première émission conjointe de dette européenne soit consacrée à des plans nationaux compartimentés, sans tenir compte de l’importance stratégique des projets paneuropéens qui ont le potentiel de devenir des biens publics européens. Une véritable intégration économique ne peut pas être réalisée en renforçant seulement les différentes parties de l’Union. En effet, la connexion et l’intégration des économies sont d’une importance primordiale, surtout dans un contexte de concurrence mondiale féroce.

Deuxièmement, le lancement du genre de réformes qui sont prévues dans le plan de relance nécessitera des efforts importants de persuasion à l’égard des partenaires sociaux, de la sphère politique et de la société en général. Certaines réformes sont particulièrement clivantes, notamment celles du marché du travail, du système des retraites, de la fiscalité et de l’administration publique. Le Plan est précis en ce qui concerne les éléments les plus susceptibles de faire consensus, tels que le rétrécissement de l’éventail des dispositions contractuelles, l’augmentation des sources de financement des retraites, le développement des taxes écologiques (éco taxes, fiscalité verte… bien que, là aussi, des désaccords futurs soient probables) et la numérisation de l’administration publique. Mais le Plan est soit trop vague, soit muet sur d’autres questions souvent plus fondamentales, comme la protection des contrats de travail à durée indéterminée (sujet qui divise les représentants des employeurs et des travailleurs), la réduction du déficit des régimes de retraite, l’élaboration d’un système fiscal plus progressif (sujet qui divise les partis politiques et qui est extrêmement sensible dans l’opinion publique) ou encore la question de savoir si les mécanismes d’accès à la fonction publique doivent être révisés (30 % de tous les emplois publics en Espagne sont temporaires). Et pourtant, le calendrier actuel prévoit des réformes majeures au cours de l’année à venir. 

Il y a aussi une tension entre l’insistance de la Commission pour conserver les principaux acquis des réformes du travail et des retraites qui ont été menées pendant la période d’austérité qui a suivi la crise précédente, et les intentions du gouvernement de les remettre en question. 

… qui seront ou non relevés, en fonction, premièrement, de la prise de conscience par les acteurs espagnols qu’il s’agit d’une opportunité historique à ne pas laisser passer … 

Compte tenu des nombreux obstacles à la mise en œuvre du plan, l’Espagne ne respectera probablement pas le calendrier des étapes du plan en matière d’investissements. En effet, des retards importants sont à prévoir, surtout au début, étant donné que les détails de l’affectation concrète des ressources n’ont toujours pas été définis. Cependant, des progrès importants devraient être réalisés dans la dépense des fonds car les enjeux sont tout simplement trop importants, et l’ensemble des acteurs sont largement conscients du fait qu’il y a là une opportunité historique et qu’il ne faut pas manquer le train de la modernisation. L’exhaustivité du programme d’investissements et la forte implication des entreprises et des partenaires sociaux dans sa préparation en témoignent. En décembre 2020, le gouvernement espagnol a approuvé un décret royal visant à rationaliser l’administration du pays et à faciliter le processus bureaucratique pour répartir efficacement les projets d’investissements. Entre autres choses, ce décret a notamment amélioré les structures de gouvernance et de supervision publiques, ainsi que les cadres nécessaires à une meilleure collaboration entre le secteur public et le secteur privé. 

Mettre en œuvre le programme de réforme est une toute autre affaire. De nombreuses critiques ont suggéré que les ambitions de réforme sont trop vagues, et que laisser la décision finale aux « partenaires sociaux » est une délégation de responsabilité de la part du gouvernement⁴. Pourtant, si nous avons appris une chose des erreurs de la crise de 2010-12 – et heureusement, Next Generation EU semble avoir assimilé ces leçons – c’est que les réformes ne peuvent pas être imposées du haut vers le bas par Bruxelles, ni être mises en œuvre par le gouvernement sans un large consensus des principales parties prenantes. L’appropriation des réformes est essentielle. Ainsi, la Commission européenne semble avoir convergé vers l’argument du gouvernement espagnol selon lequel les réformes doivent autant que possible faire l’objet d’un dialogue social avec les employeurs et les syndicats, pour qu’elles soient durables. En d’autres termes, le compromis doit trouver un juste équilibre entre flexibilité et sécurité afin qu’il puisse être accepté par toutes les parties prenantes. En l’absence d’un tel compromis, des difficultés pourraient survenir pour le décaissement des prochaines tranches du plan de relance espagnol. Il faut dire que dans le contexte actuel de forte polarisation politique, le dialogue social entre employeurs et syndicats a été l’un des rares espaces de compromis et d’accords tout au long de la pandémie.

La préoccupation la plus importante concerne paradoxalement l’audace du plan de réforme⁵. En effet, si les grandes réformes n’ont pas lieu maintenant, alors qu’il y a un sentiment d’urgence et que l’argent est disponible, elles risquent d’être reportées indéfiniment. Dans le contexte actuel de fragmentation et de polarisation politiques, un « big bang » de réformes est peu probable. Les intérêts particuliers sont difficiles à abattre. Sans parler du fait que les prochaines élections générales auront lieu au plus tard en 2023. 

Une stratégie au coup par coup est plus probable. Cela n’est pas idéal, mais demeure préférable à l’inaction, pour autant que la direction prise soit la bonne. Une masse critique de changements devra toutefois être rapidement atteinte pour que le plan débouche sur une période d’expansion durable. 

Depuis de nombreuses années, les plus grands États membres de l’UE sont exhortés à s’engager dans une dynamique où la solidarité s’accompagne de réformes. Si l’Espagne entreprend les réformes clés envisagées dans le plan – et la pression est forte, ne serait-ce que parce que les prochaines tranches de fonds européens en dépendent (une innovation clé apportée par Next Generation EU) – l’économie deviendra plus résiliente et socialement inclusive. Beaucoup dépend donc de la prise de conscience des acteurs espagnols (tant dans le secteur public que dans le secteur privé) des enjeux et, dans l’ensemble, nous pensons que cette prise de conscience est là.

… et deuxièmement, de réformes importantes à mener en matière d’élaboration des politiques de l’Union

L’expérience acquise jusqu’à présent suggère toutefois que les efforts de réforme ne doivent pas reposer uniquement sur l’Espagne, voire sur d’autres pays. L’Europe devrait également s’engager dans un approfondissement du virage qu’elle a pris en créant Next Generation EU. Si la dynamique d’investissement et de réforme fonctionne, mais que le plan de relance et de résilience n’est qu’un événement ponctuel, les tensions structurelles au sein de l’Union européenne subsisteront. 

L’Union, et plus particulièrement la zone euro, n’est tout simplement pas viable sans une véritable capacité budgétaire anticyclique. D’ores et déjà, comme l’ont souligné Blanchard et Pisani-Ferry, l’impulsion budgétaire donnée par le plan ne suffit pas à combler les écarts de production et d’emploi provoqués par la pandémie. Ainsi, si aucune continuité n’était donnée à cet effort, l’Europe serait mal préparée pour faire face aux récessions futures. En outre, Next Generation EU peut être considéré comme un outil destiné à faciliter les réformes, plutôt que comme un mécanisme de stabilisation macroéconomique rapide.

Dans le même ordre d’idées, l’Union sera-t-elle capable de rivaliser avec les États-Unis et la Chine dans un scénario de rivalité exacerbée entre puissances, sans disposer d’un budget plus important pour renforcer son autonomie stratégique ? La réponse est inévitablement non. Nous partageons le diagnostic d’Andrea Capussela et insistons sur l’idée que la réussite des plans nationaux doit être un exercice conjoint entre les États membres, la Commission mais aussi l’opinion publique européenne dans son ensemble qui a tout intérêt à ce que ces plans fonctionnent. À cet égard, il est très positif d’entendre que certains des principaux partis politiques susceptibles de faire partie du prochain gouvernement allemand, notamment les Verts, défendent sans équivoque la nécessité d’une union budgétaire financée par les ressources propres de l’Union⁶. 

Pour que Next Generation EU soit vraiment le point de départ d’un avenir meilleur pour la prochaine génération d’Européens, à savoir une vision sur 30 ans et pas seulement dans la temporalité du cadre financier pluriannuel actuel, l’instrument devrait devenir permanent d’une manière ou d’une autre. Dans cette perspective, il devrait également se concentrer beaucoup plus sur les projets transnationaux qui peuvent rendre l’UE plus compétitive et résiliente. Comme le montre la dernière mise à jour de la « nouvelle stratégie industrielle »⁷ de la Commission et le débat autour de la production de la prochaine génération de semi-conducteurs⁸, l’UE devra investir d’énormes quantités de ressources pour rattraper son retard dans les nouvelles technologies clés afin de parer aux risques de dépendance et de vulnérabilité, notamment par rapport aux États-Unis et à la Chine. Pour cela, une réflexion plus stratégique doit se concrétiser à Bruxelles et dans les capitales nationales. Cela commence par une exploitation du « privilège exorbitant » que confère l’émission de la deuxième monnaie la plus internationale au monde. La forte demande de dette libellée en euros, qui a été confirmée lors de la première émission des fonds européens, garantit non seulement des conditions de financement favorables, mais fournit également une base solide pour rendre l’Europe plus résiliente et prospère.