L’écologie a besoin d’une politique macroéconomique

L’atténuation du changement climatique a longtemps été envisagée comme un processus graduel, permettant aux économies à forte intensité de carbone de réduire progressivement leurs émissions de gaz à effet de serre. Parmi les nombreuses questions que cette perspective soulevait, peu étaient de nature macroéconomique. Mais des décennies de tergiversations ont transformé la transition douce espérée en une mutation abrupte. Selon les estimations du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) des Nations unies, une action d’urgence est indispensable si l’on veut contenir un dérèglement climatique catastrophique¹.

La réalité de l’urgence est de plus en plus reconnue et se traduit par des plans pour une transition rapide vers la neutralité carbone. Selon l’Agence internationale de l’énergie, un ensemble de pays représentant 70 % des émissions et du PIB mondiaux, ainsi qu’un nombre croissant d’États, de villes et d’entreprises internationales, se sont engagés à atteindre des émissions nettes nulles d’ici 2050 ou 2060². On peut s’attendre à de nouveaux engagements à l’approche de la 26e conférence de l’ONU sur le changement climatique (COP 26), qui évaluera les progrès réalisés (ou non) depuis l’accord de Paris de décembre 2015³.

La Commission européenne a récemment présenté des plans visant à réduire les émissions de 55 % d’ici 2030 (par rapport à 1990), au lieu des 40 % prévus par la loi en 2018⁴. Elle prévoit de remanier la législation sur l’énergie, d’élargir le champ d’application du système européen d’échange de quotas d’émission, d’introduire une série de nouvelles normes techniques et de faire adopter une taxation minimale du carbone au niveau national. Il en résultera de vastes transformations dans les domaines de l’énergie, des transports, du logement, de l’industrie, de l’agriculture et même des services⁵.

Tous les éléments de ce paquet ambitieux ne survivront pas aux négociations avec les États membres de l’Union européenne, mais les dirigeants européens se sont déjà engagés à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050 et la Commission leur dit essentiellement qu’ils doivent maintenant joindre le geste à la parole.

Le nouvel agenda de l’Union modifie la perspective économique. En raison de l’ampleur des efforts à fournir et du rythme de la transformation qu’elle implique, la transition accélérée vers une économie neutre en carbone aura forcément des répercussions économiques immédiates. Certains équipements perdront leur valeur économique. Certaines usines devront fermer. Les salariés devront être réaffectés à d’autres professions. Les investissements devront augmenter, pour adapter ou reconstituer le stock de capital.

Jusqu’à présent, cependant, ces implications n’ont pas été abordées de manière systématique. Trop souvent, la transition a été décrite, sinon comme un chemin de roses, du moins comme une entreprise plutôt bénigne. Même aujourd’hui, alors qu’elle dévoile son traitement de choc, la Commission européenne affirme que « ce qui est bon pour la planète est bon pour les gens et pour l’économie »⁶. Les simulations publiées dans le cadre de l’étude d’impact concluent que la mise en œuvre du plan de l’UE devrait entraîner un changement très modeste du PIB réel en 2030, compris entre -0,7 % et +0,55 %, selon le modèle et les politiques mises en œuvre⁷.

Mais de petits changements agrégés à un horizon de 10 ans peuvent cacher des perturbations plus importantes en cours de route. Bien entendu,  les conséquences macroéconomiques de l’action climatique sont difficiles à cerner, car elle implique un ensemble de réglementations, de subventions, d’incitations, de mesures aux frontières, de dépenses publiques et de taxes. Cependant, la décarbonation revient fondamentalement à mettre un prix sur une ressource qui était auparavant gratuite. Ce prix peut être explicite (par la fiscalité) ou implicite (par la réglementation), mais les deux types de mesures ont le même effet de déclencher une obsolescence accélérée du stock de capital existant. La décarbonation peut donc être considérée comme un choc d’offre négatif, à l’instar des chocs pétroliers des années 1970. À court terme, au moins, elle aura forcément un effet négatif sur la production potentielle.

Cela ne signifie pas nécessairement que la croissance diminuera – sauf dans les cas où l’écart de production est déjà entièrement comblé – car la tarification du carbone déclenchera des dépenses de recherche, de nouvelles dépenses d’infrastructure, le renouvellement accéléré des équipements et des investissements dans la rénovation des bâtiments. Mais la composition de la croissance changera, car davantage de ressources seront consacrées à l’investissement et moins à la consommation. Sans aucun doute, les consommateurs seront mieux lotis à long terme, car ils bénéficieront d’un climat préservé. Mais à court terme, leur bien-être risque d’en souffrir, du moins par rapport à la tendance.

Les finances publiques seront également affectées. La taxe sur le carbone étant régressive, de nombreux gouvernements tenteront probablement d’en atténuer les effets sur les ménages les plus vulnérables⁸. Au lieu de fournir les moyens de réduire d’autres taxes (et d’augmenter en conséquence la production potentielle), les recettes devront financer des transferts. D’autres transferts seront également nécessaires pour compenser les conséquences de réglementations plus strictes (pour les voitures, par exemple, ou les systèmes de chauffage domestique). Des investissements publics dans la recherche, les infrastructures et la rénovation des bâtiments seront nécessaires. L’impact net sur les budgets publics risque d’être négatif. En outre, du point de vue de l’économie politique, l’investissement climatique constituera un argument de poids pour laisser les gouvernements s’endetter, car l’argument intergénérationnel habituel ne s’appliquera pas.

Un optimisme raisonné quant aux effets à long terme de la transition vers une économie neutre en carbone n’est pas une raison pour négliger les coûts de cette transition. Ces coûts, bien que supportables, sont susceptibles d’être importants. Plutôt que de prétendre qu’ils sont insignifiants, les responsables politiques doivent faire face à la réalité et concevoir des stratégies de transition en conséquence.

Cet article se concentre sur la nature et sur l’ampleur de l’impact économique de l’action climatique, pas sur les conséquences de la décarbonation en régime permanent. Il se concentre sur les questions de transition sans aborder le débat à plus long terme, à savoir la controverse entre les techno-optimistes qui affirment que si les bons investissements sont réalisés à temps, les catastrophes liées au climat peuvent être évitées sans que le niveau de vie ne soit trop modifié, et les techno-pessimistes qui soutiennent que la vie sur Terre ne peut être préservée que si les sociétés se détachent d’un modèle économique centré sur la maximisation du bien-être matériel.

Plus précisément, l’argument présenté ici s’appuie sur les hypothèses des techno-optimistes et suppose qu’à un horizon de 30 ans, la neutralité carbone peut être atteinte sans baisse majeure du revenu réel et du niveau de vie⁹. Si cette hypothèse s’avère trop optimiste, cela ne fera que renforcer l’importance macroéconomique de la décarbonation.

La première partie explique pourquoi la perspective macroéconomique a longtemps été largement négligée. La nature et l’ampleur de la transition vers la neutralité carbone sont évaluées dans la deuxième partie. La troisième partie est consacrée aux implications pour la croissance et le bien-être. La quatrième traite des impacts sur les finances publiques et la cinquième offre quelques conclusions.

1. Les dimensions macroéconomiques de l’action climatique ont été largement négligées

L’économie de l’environnement a commencé à se développer il y a cinq ou six décennies, en s’appuyant sur des racines plus anciennes, mais pendant longtemps, il y a eu une déconnexion quasi-totale entre l’économie du climat et la politique macroéconomique. Ce n’est que très récemment que les rapports de politique économique – qu’ils soient publiés par des organisations internationales telles que le Fonds monétaire international (FMI), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la Commission européenne, par les banques centrales ou par les Trésors nationaux – ont commencé à aborder sérieusement la question de la décarbonation.

Des raisons intellectuelles et politiques expliquent cette longue négligence. La raison intellectuelle est que, tout naturellement, l’économie de l’environnement s’est initialement développée dans le cadre de l’économie publique plutôt que dans un cadre macroéconomique¹⁰. La raison politique (connexe) est que la décarbonation était considérée comme un sujet important pour le long terme, mais sans grande pertinence à l’horizon macroéconomique habituel.

Il est vrai que les modèles d’évaluation intégrée (MEI) ont été développés pour faire le lien entre la politique climatique et la macroéconomie. Mais les questions macroéconomiques, auxquelles ils ont principalement servi à répondre, concernent le rythme optimal de la transition et la question de savoir si la neutralité carbone impliquera une baisse permanente du PIB et du niveau de vie. En ce qui concerne la croissance, l’investissement, l’inflation ou les déficits budgétaires, les conséquences de la gestion de la transition vers la neutralité climatique dans un délai déterminé ont été abordées de manière cursive, dans le meilleur des cas¹¹.

Plutôt qu’à travers le prisme de l’optimisation intertemporelle, la transition vers la neutralité carbone doit aujourd’hui être abordée comme un défi à horizon fini. Parce que les mesures nécessaires ont été sans cesse retardées, le budget d’émissions de carbone (le volume total d’émissions compatible avec l’évitement d’un changement climatique catastrophique) est presque épuisé. Aux niveaux d’émission antérieurs à la COP21, le stock atmosphérique de gaz à effet de serre compatible avec la limitation de l’augmentation de la température mondiale à 2 degrés Celsius sera atteint en moins de 25 ans, et il le sera en 7 ans si le seuil est abaissé à 1,5 degré Celsius¹². Pour ces raisons, le respect de l’objectif de la COP21 de limiter l’augmentation de la température à 2 degrés Celsius exige une action précipitée.

La conséquence, comme l’a souligné le Comité européen du risque systémique il y a cinq ans, est que la transition vers la neutralité carbone est désormais vouée à être « trop tardive et trop soudaine »¹³. Elle impliquera donc des changements de prix relatifs importants, une obsolescence accélérée du stock de capital existant, une réallocation significative de main-d’œuvre ainsi qu’une forte poussée des investissements. De telles évolutions sont par définition de nature macroéconomique.

Le sort de l’industrie automobile fournit une illustration parlante de ce qui est en jeu pour l’ensemble de l’économie. Jusqu’à récemment, les réglementations de l’Union européenne ou des États-Unis impliquaient un renforcement progressif des normes d’émission, laissant l’objectif à long terme incertain. Le message adressé à l’industrie était que des améliorations graduelles suffiraient. Mais le gouvernement britannique a maintenant annoncé que toutes les nouvelles voitures devront être exemptes d’émissions d’ici 2035, et la Commission européenne a proposé un calendrier similaire¹⁴.

Cela signifie que l’industrie automobile doit prévoir de remplacer les voitures à moteur à combustion par des véhicules basés sur des technologies entièrement nouvelles. Le constructeur allemand Audi a par exemple annoncé qu’il cesserait de commercialiser de nouveaux modèles de véhicules à moteur à combustion (y compris les hybrides) d’ici 2026, et qu’il arrêterait de les vendre dès 2033¹⁵. D’autres constructeurs ont présenté des plans similaires. En conséquence, les investissements dans la conception de nouveaux modèles à moteur à combustion vont cesser sans délai. Le stock de brevets, de compétences et d’équipements correspondant va prématurément perdre de la valeur. Au lieu d’être remplacés à la fin de leur vie économique, les équipements seront mis au rebut. Les usines fermeront, notamment celles des sous-traitants spécialisés. Pour l’automobile comme pour d’autres secteurs, une transition abrupte ne peut qu’entraîner l’obsolescence accélérée du stock de capital physique et humain existant.

La réallocation de la main-d’œuvre sera également précipitée et généralisée. Les salariés des usines de moteurs à combustion devront être reconvertis vers d’autres emplois et d’autres entreprises. Le contenu en main-d’œuvre d’un véhicule électrique étant nettement inférieur à celui d’un véhicule à moteur à combustion, beaucoup devront s’orienter vers d’autres industries. Cette destruction créatrice peut finir par stimuler la productivité et être un facteur positif pour la croissance, mais la transition ne manquera pas d’entraîner des frictions.

La prise en compte macroéconomique de l’économie de la transition vers le zéro émission est en cours, mais il reste encore beaucoup à faire avant que les impacts économiques des stratégies de décarbonation ne soient pleinement évalués. Même les superviseurs financiers, qui ont commencé plus tôt, ne savent pas encore quelles seront les implications de l’écologisation des actifs financiers et des canaux de crédit. Les macroéconomistes doivent rattraper une réalité qui évolue rapidement.

2. La transition vers le net zéro implique un choc d’offre négatif important

Lors de la présentation de l’agenda climatique de l’UE en décembre 2019, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a déclaré que le Green Deal européen était la « nouvelle stratégie de croissance » de l’Europe¹⁶. Les défenseurs du Green Deal affirment qu’en raison des investissements impliqués, la transition vers la neutralité climatique enclenchera une dynamique keynésienne, et créera des emplois plus nombreux et de meilleure qualité¹⁷.

Mais ces affirmations ne tiennent pas compte des obstacles potentiels tels que le manque de capacités disponibles, les effets négatifs de la décarbonation sur l’offre et les difficultés de réaffectation de la main-d’œuvre. Si leurs auteurs ont le mérite d’embrasser la dimension macroéconomique de la transition écologique, on ne peut se satisfaire de la qualité de leur évaluation. Il n’y a en effet aucune garantie que la transition vers la neutralité carbone sera bonne pour la croissance. 

L’analyse de la question est facilement obscurcie par un certain nombre de détails techniques. Les instruments combinent prix du carbone, réglementations techniques, subventions et dépenses publiques directes. Parce qu’ils doivent représenter le système énergétique de manière très détaillée, les modèles sont généralement complexes, et les mécanismes à l’œuvre sont difficilement traçables. Pour comprendre la nature de la transition, il est préférable de partir d’hypothèses simplificatrices.

Supposons donc une configuration dans laquelle la taxation du carbone est fixée à un niveau cohérent avec le prix fictif du carbone dérivé de l’objectif de neutralité carbone ; cette hypothèse est clairement une simplification, mais elle permet de fournir une mesure quantitative de l’ampleur de l’effort attendu. Supposons également que le produit de la taxation du carbone soit entièrement redistribué par des transferts forfaitaires (par exemple, des dividendes carbone) ; il s’agit là encore d’un raccourci, mais il a l’avantage de neutraliser l’impact budgétaire de la mesure. Enfin, supposons que tous les pays mettent en œuvre la même politique et qu’il existe donc un prix unique du carbone au niveau mondial ; cette condition, très hypothétique, permet de considérer l’économie mondiale comme une économie unique, en faisant abstraction pour l’instant de l’impact des différences de rythme de décarbonation.

En 2019, les émissions mondiales de CO2 se sont élevées à 36,4 gigatonnes, les systèmes de tarification du carbone (taxes et quotas) ont procuré 48 milliards de dollars de recettes au niveau mondial, et le prix moyen du carbone était de 1,3 $/tonne¹⁸. Une estimation du FMI situe ce prix légèrement plus haut, à 3 $/tonne¹⁹. Une évaluation plus élaborée, qui prend en compte d’autres formes de taxation du carbone ainsi que les subventions, chiffre le prix « complet » (comprehensive) du carbone à 12,9 $/tonne en 2019 pour 25 pays représentant 82 % des émissions totales de CO2²⁰. Sachant que les pays qui ne font pas partie de l’échantillon ne fixent souvent pas le prix du carbone (ou le fixent négativement en accordant des subventions aux combustibles fossiles), le prix complet réel du carbone est probablement proche de 10 $/tonne au niveau mondial.

Ce chiffre doit être comparé aux estimations du niveau de prix compatible avec l’objectif de rester dans le cadre du budget carbone et de limiter l’augmentation de la température à 2 degrés Celsius. La Commission de Haut Niveau sur les Prix du Carbone Stiglitz-Stern l’a estimé à « au moins » 40 à 80 dollars/tonne en 2020 et 50 à 100 dollars/tonne en 2030²¹. Ces estimations ne peuvent pas être considérées comme particulièrement ambitieuses : par exemple, le rapport plus récent du Network for Greening the Financial System (NGFS) situe le prix mondial du carbone compatible avec un scénario net zéro à 160 $/tonne en 2030 et à environ 350 $/tonne en 2040²². Pour la France, le rapport Quinet de 2019 fixe pour 2030 un prix fictif du carbone de 250 €/tonne²³. Le « early action scenario » de la Banque d’Angleterre se situe dans la même fourchette, plaçant le prix du carbone à 300 $/tonne en 2030²⁴.

Atteindre le point médian de l’estimation de Stiglitz-Stern impliquerait d’augmenter immédiatement le prix complet mondial du carbone d’environ 10 $/tonne à 60 $/tonne, et de l’augmenter encore à 75 $/tonne en 2030, un prix également recommandé par le FMI²⁵. Mais quels types d’effets économiques cela entraînerait-il ?

En termes macroéconomiques, la tarification soudaine d’une externalité négative qui avait été négligée dans les décisions de production équivaut à un choc d’offre négatif. L’impact d’un tel choc est familier car il ressemble aux chocs pétroliers des années 1970, lorsqu’une ressource auparavant sous-évaluée a été soudainement réévaluée. Aujourd’hui où les contributions à l’épuisement d’une ressource doivent être tarifées, les effets sont susceptibles d’être similaires : comme on l’a vu, une partie du stock de capital (notamment dans les secteurs de l’énergie, des transports, de l’industrie manufacturière et de la construction) sera rendue économiquement obsolète par les changements de prix relatifs et devra être mise au rebut avant d’avoir atteint la fin de sa vie économique ; la production potentielle diminuera donc à court terme ; la rigidité à la baisse des prix compliquera l’ajustement des prix relatifs et aura des conséquences inflationnistes ; et la main-d’œuvre devra être réaffectée à différents emplois et à différents endroits, ce qui entraînera inévitablement des frictions²⁶.

Les chocs pétroliers et les chocs de la transition climatique sont aussi à peu près similaires en termes de taille. Si le prix est fixé à 75 dollars la tonne, la valeur globale des 36,4 gigatonnes d’émissions de carbone de 2019 représentera 3,1 points de pourcentage du PIB mondial de 2019, soit une augmentation de 2,7 points par rapport au statu quo. Au prix de 100 dollars la tonne, elle s’élèverait à 4,1 points, soit 3,7 points de plus que le statu quo. En comparaison, le choc pétrolier de 1974 a entraîné la réévaluation de 19,7 milliards de barils de pétrole, passant de 3,3 à 11,6 dollars le baril ; le choc correspondant a représenté 3,6 points du PIB mondial de 1973.

Le choc de 1974 a donc été du même ordre de grandeur que celui qui devrait être déclenché par les efforts de réduction des émissions au cours de la prochaine décennie. À l’époque, le résultat a été un ralentissement significatif de la croissance du PIB mondial et une forte récession dans les économies avancées. Le choc a donné lieu à une lutte entre les travailleurs et les employeurs pour la répartition d’un surplus réduit, et a conduit à la stagflation, qui a placé les responsables politiques devant le choix difficile entre la prévention de la récession et la lutte contre l’inflation. La croissance est restée faible pendant plusieurs années. Faut-il s’attendre à la même chose avec la transition climatique ?

Il y aura probablement plusieurs facteurs d’atténuation. Premièrement, un prix mondial du carbone n’est pas une attente réaliste. Jusqu’à présent, la tarification du carbone n’a été adoptée que par quelques pays. Même si l’UE met en œuvre son plan dans son intégralité, il est peu probable que la majeure partie des émissions mondiales soient tarifées à court terme. Ce qui est probable, c’est une évolution progressive dans cette direction, éventuellement accompagnée de la mise en relation de systèmes nationaux ou régionaux d’échange de droits d’émission.

Deuxièmement, le choc pétrolier a été beaucoup plus soudain et inattendu que tout ce que l’on peut raisonnablement prévoir pour la tarification du carbone. Plus la hausse du prix du carbone sera lente, moins le capital sera mis au rebut avant d’atteindre la fin de sa vie économique. Il est en outre probable que l’économie mondiale soit devenue plus flexible et qu’elle ait appris à vivre et à s’adapter à de fortes variations du prix de l’énergie²⁷.

Troisièmement, les chocs pétroliers et la décarbonation diffèrent en termes d’effets probables sur la demande. Le premier a redistribué des revenus aux exportateurs de pétrole, dont la propension marginale à consommer était inférieure à celle des importateurs de pétrole, ce qui a ajouté à l’impact récessif. En revanche, la tarification du carbone est susceptible d’être neutre au départ, et pourrait même soutenir la demande si des dividendes carbone sont distribués sur une base par habitant.

Quatrièmement, les augmentations du prix du carbone, ou les équivalents réglementaires, sont loin d’être inattendues. Même aux États-Unis sous Donald Trump, l’utilisation des prix internes du carbone par les entreprises privées n’est pas négligeable.

Enfin, on peut s’attendre à certains effets positifs. Comme l’ont souligné très tôt Michael Porter et Claas van der Linde, puis comme l’ont formalisé Daron Acemoglu, Philippe Aghion et leurs collègues, une modification des prix relatifs et un renforcement des normes d’émission ont toute chance de déclencher une nouvelle vague de progrès technologique²⁸. Les faits ont confirmé que le coût de la décarbonation pourrait chuter de façon spectaculaire sous l’effet du changement technologique endogène. Les courbes des coûts de réduction des émissions se sont déjà déplacées vers le bas de manière spectaculaire.

La comparaison ne doit donc pas être prise au pied de la lettre. Ce qu’elle révèle, ce n’est pas que l’expérience des chocs pétroliers va se répéter, mais que le changement de régime impliqué par la transition vers la neutralité carbone implique une perte sèche qui est potentiellement significative macroéconomiquement, et pourrait déboucher sur des évolutions défavorables.

Les décideurs politiques sont pris entre le marteau et l’enclume. Si elle est trop progressive dans les années à venir, la transition risque d’entraîner des ajustements précipités par la suite, comme l’illustrent les scénarios du NGFS²⁹. Si elle est trop rapide, elle risque d’entraîner des pertes importantes dues à l’obsolescence accélérée du stock de capital existant et à la disponibilité limitée des innovations permettant de réduire les coûts. La procrastination a réduit les chances d’organiser une transition ordonnée.

Ces conclusions s’appliquent quels que soient les leviers utilisés pour favoriser le passage à des technologies neutres en carbone. S’il est déclenché par la réglementation plutôt que par le prix, le changement n’aura peut-être pas les mêmes conséquences inflationnistes, mais comme une contrainte quantitative n’est rien d’autre que le dual d’un prix, il est peu probable que les effets macroéconomiques soient fondamentalement différents. De plus, s’il est entrepris plus rapidement par un pays individuel, le changement est susceptible d’entraîner des effets négatifs supplémentaires dus à la délocalisation des industries à forte intensité de carbone (à moins qu’un mécanisme efficace d’ajustement aux frontières ne soit mis en place) et à la dépréciation du taux de change réel.

D’une manière ou d’une autre, l’économie mondiale sera confrontée à une transition accélérée – à moins que l’objectif de température ne soit complètement manqué, et que le monde subisse des dégâts beaucoup plus importants par la suite.

3. La transition déclenchera un boom des investissements mais réduira la consommation

Le choc n’est qu’un aspect du changement de régime qu’implique l’atteinte de la neutralité carbone. La réponse à ce changement en est un autre. Comme nous l’avons mentionné, la transition vers une économie neutre en carbone nécessitera des investissements importants pour remplacer ou adapter l’ancien stock de capital à forte teneur en carbone. Une question macroéconomique majeure est de savoir combien d’investissements supplémentaires ce remplacement entraînera.

La littérature ne fournit pas de réponse univoque à cette question. Les estimations des besoins d’investissement ne portent souvent que sur certains secteurs (notamment l’énergie). Elles peuvent également qualifier certains investissements de “verts” sans distinguer ceux d’entre eux qui auraient eu lieu de toute façon³⁰. Néanmoins, un certain consensus se dégage des estimations disponibles.

L’Agence internationale de l’énergie (AIE) estime qu’une transition globale vers une neutralité carbone d’ici 2050 impliquerait d’augmenter les investissements mondiaux dans l’énergie de 2,5 % du PIB mondial en 2016-20 à 4,5 % en 2030, après quoi ils reviendraient progressivement à 2,5 % en 2050³¹. Comme tous les secteurs ne sont pas inclus dans ce chiffre (l’agriculture et les services sont omis), l’augmentation nette devrait donc s’élever à au moins 2 points de pourcentage du PIB en 2030. L’investissement brut dans la transition serait nettement plus élevé, car une partie des investissements actuels dans l’extraction, le transport et la transformation des combustibles fossiles serait réaffectée à des investissements dans les énergies vertes.

Les estimations de la Commission européenne sont similaires. La dernière analyse d’impact du plan climat 2030 prévoit une augmentation du ratio investissement/PIB (y compris le transport) de 1,5 à 1,8 point de pourcentage en 2021-30 par rapport à 2011-20³². Comme dans les scénarios de l’AIE, les investissements dans les systèmes énergétiques (hors transport) devraient culminer en 2030 à 3 % du PIB, soit 2 points de pourcentage de plus que le niveau de 2010. Le comité britannique sur le changement climatique (UK CCC 2020) prévoit également une augmentation des investissements d’environ 2 points de PIB en 2030. Il estime que cet effort supplémentaire sera compensé par des économies de coûts opérationnels, mais seulement à long terme. Enfin le FMI étudie les estimations disponibles et conclut également que les investissements supplémentaires annuels devraient représenter 2 % du PIB entre 2030 et 2040³³.

Une augmentation de 2 points de pourcentage du ratio investissement/PIB serait loin d’être négligeable sur le plan macroéconomique. En supposant à nouveau que la transition ait lieu au niveau mondial, elle ferait plus qu’inverser le déclin du ratio d’investissement global, qui est passé de 25,7 % en 1980-1989 à 24,3 % en 2010-19. Même si elle se limite aux économies avancées, une telle poussée de l’investissement affectera probablement de manière significative le taux d’intérêt réel d’équilibre, et pourrait contribuer à contrer la stagnation séculaire.

Un effort important pour remplacer le stock de capital existant aura également un impact sur le bien-être. La transition vers la neutralité carbone est susceptible d’avoir des externalités positives sur la satisfaction des consommateurs à long terme – en raison, par exemple, de l’amélioration des infrastructures de transport, de la pureté de l’air ou de la meilleure isolation des maisons – mais à court terme, son effet de premier ordre sur la consommation sera négatif. En supposant (hypothèse certes approximative) que la poussée des investissements se traduise par un verdissement du stock de capital, mais que la production potentielle reste finalement inchangée d’ici 2030, 10 % du PIB (1 % en moyenne sur 10 ans) auront été soustraits de la consommation pour transformer une production non durable en production durable. S’il s’accompagne d’une baisse parallèle des dépenses de consommation personnelle (une hypothèse naturelle dans le contexte d’une économie fermée), le bilan de la consommation annuelle atteindra 3 % en 2030, un chiffre important dans un contexte de faible croissance³⁴.

Ces calculs sont certes pessimistes dans la mesure où ils ne tiennent pas compte de la possibilité que la poussée des investissements déclenche une augmentation du PIB, soit à court terme en stimulant la demande globale, soit à moyen terme en déclenchant des hausses de productivité, mais ils illustrent un compromis inévitable entre la consommation actuelle et le bien-être futur. D’une certaine manière, l’investissement dans la transition vers la neutralité carbone n’est pas sans rappeler les dépenses militaires : son principal effet est de détourner des ressources des dépenses qui concourent à améliorer le bien-être courant vers des dépenses qui contribuent à maintenir le bien-être à long terme. Un tel programme peut avoir un impact positif sur le PIB, et les retombées de la recherche et de l’innovation connexes peuvent améliorer la production potentielle à long terme, mais cela ne doit pas occulter l’arithmétique de base.

En outre, il convient de noter que ces calculs pèchent par excès d’optimisme en négligeant les coûts d’adaptation au changement climatique. Ces coûts sont importants et distincts des coûts d’atténuation dans un scénario réaliste où l’augmentation de la température mondiale atteint – ou peut-être même dépasse – 2 degrés Celsius. Les calculs rétrospectifs indiquent également que l’ampleur de l’effort d’investissement nécessaire et les implications correspondantes en termes de bien-être sont forcément significatives au niveau macro.

4. La transition vers le « zéro carbone » risque d’aggraver l’endettement public

Les premières analyses des conséquences de la décarbonation sur les finances publiques la jugeaient positive ou neutre. Le produit attendu de la taxation pigouvienne était considéré comme une manne qui pourrait être soit économisée, soit recyclée via la baisse d’autres taxes. La forme forte de l’hypothèse du “double dividende” postulait qu’une substitution budgétairement neutre d’une taxe sur le carbone aux taxes distorsives existantes produirait un avantage à la fois environnemental et économique, qui se traduirait par un niveau de production plus élevé et par des recettes fiscales plus importantes³⁵.

Cette approche est de plus en plus remise en question car elle ne tient pas compte du fait que la décarbonation a des conséquences importantes sur la répartition du revenu. La taxation du carbone est régressive et affecte souvent les habitants de certaines régions de manière disproportionnée. En effet, des revenus relativement faibles et un mode de vie à forte intensité de carbone rendent la classe moyenne suburbaine vulnérable à une hausse du prix du carbone ; en revanche, les résidents aisés des métropoles sont largement épargnés.

Cette réalité (et le mécontentement correspondant, illustré de manière frappante par le mouvement des Gilets jaunes en France) a conduit les gouvernements à reconsidérer leurs projets de taxation du carbone. Alors qu’elle était considérée il y a quelques années comme une source potentielle de revenus ou une possibilité de se substituer à d’autres taxes (selon l’hypothèse du « double dividende »), il est de plus en plus admis que les recettes de la taxation du carbone ou de la mise aux enchères de permis d’émission doivent être largement redistribuées afin de neutraliser leurs effets sur les revenus, du moins pour les ménages de la moitié inférieure de la distribution.

Politiquement, un engagement à redistribuer euro pour euro le produit de la fiscalité carbone peut être indispensable pour dissiper les soupçons selon lesquels la tarification des émissions n’est qu’un prétexte commode pour augmenter les impôts³⁶. Un tel engagement exclurait la possibilité de compenser les effets négatifs de la taxation du carbone sur l’offre par une réduction des taxes distortives sur le travail ou sur le capital. Même la version moins ambitieuse recommandée par la Commission européenne – un Fonds social pour le climat doté de la moitié des recettes provenant de la vente de nouveaux permis d’émission pour les transports et les logements – ferait appel à de nouvelles recettes de manière significative³⁷.

Étant donné que la redistribution pourrait ne pas suffire à apaiser les plaintes relatives à la taxation du carbone, les gouvernements américain et européens envisagent des stratégies combinant réglementation, subventions (pour les énergies renouvelables, les véhicules électriques, la rénovation des logements et la recherche et le développement, par exemple) et dépenses directes (pour la recherche, les infrastructures vertes et la rénovation des bâtiments publics, par exemple). Mais ils doivent également prévoir des investissements dans l’adaptation – un programme potentiellement coûteux. Au lieu de fournir de nouvelles recettes publiques, la transition vers la neutralité carbone est donc de plus en plus susceptible d’entraîner un coût public important (Zenios 2021).

Certains développements récents sont révélateurs de cette approche. Dans l’Union européenne, les Plans de relance et de résilience de la dette adoptés dans le cadre de l’initiative économique conjointe post-COVID allouent au moins 37 % aux dépenses liées au climat. En revanche, la législation américaine, toujours en attente, prévoit des investissements dans les infrastructures et des subventions, mais la tarification du carbone ne devrait pas être à l’ordre du jour.

Reste enfin à déterminer dans quelle mesure les dépenses publiques liées au climat seront financées par la dette. Les discussions en sont encore à leurs débuts. Ce qui est clair, c’est que l’investissement climatique est un argument puissant pour permettre aux gouvernements de s’endetter, car l’objection intergénérationnelle habituelle ne s’applique pas  : les générations futures pourraient bien avoir intérêt à hériter à la fois d’un climat préservé et d’une dette financière plus élevées, plutôt que de finances publiques préservées et de dégâts permanents sur l’environnement. Plus largement, les gouvernements peuvent choisir de s’endetter financièrement pour être en mesure de rembourser la dette climatique.

5. Conclusions

L’accélération des efforts de décarbonation est indispensable et urgente. À plus long terme, l’émergence de technologies efficaces à faible intensité carbone ou complètement neutres offre de bonnes raisons de faire preuve d’un optimisme éclairé quant aux conséquences économiques de la transition écologique. Bien que cela ne soit pas certain, il est de plus en plus probable que, si les défis de l’action collective internationale sont surmontés, la transition vers le zéro carbone net peut être réalisée à long terme sans une baisse majeure des niveaux de vie.

Le techno-optimisme n’est cependant pas une raison pour négliger les coûts de transition. La comparaison avec les expériences passées et le montant des investissements nécessaires dans la décennie à venir (et au-delà) suggèrent que ces coûts, bien que supportables, seront probablement importants.

En raison de l’accélération du changement climatique et de l’ampleur de l’effort à fournir pour décarboner l’économie tout en investissant dans l’adaptation, la transition vers le zéro carbone net devrait impliquer, sur une période de 30 ans, des changements majeurs dans la configuration de la croissance. Ses effets comprendront un choc d’offre négatif d’ampleur notable, une poussée d’investissement suffisamment importante pour affecter le taux d’intérêt d’équilibre mondial, des effets négatifs significatifs sur le bien-être des consommateurs, des changements dans la répartition des revenus et une pression considérable sur les finances publiques.

Même en laissant de côté de nombreuses autres dimensions de la question – telles que l’étendue des actifs échoués ou les conséquences de la décarbonation sur le commerce international et le taux de change – une simple exploration des mécanismes essentiels en jeu suggère que la transition vers le zéro carbone net confrontera les responsables de politique économique à de sérieuses difficultés macroéconomiques. Cette transition ne sera probablement pas bénigne, et les responsables politiques doivent se préparer à faire des choix difficiles.

Une analyse précise des défis et des options possibles nécessite bien plus que l’esquisse proposée dans cette note de synthèse. L’élaboration de scénarios quantitatifs, tels que ceux publiés par les institutions internationales, est probablement le meilleur moyen de cerner l’incertitude considérable qui nous attend.

Le principal message d’une analyse rudimentaire est que, si les discussions sur les rôles relatifs de l’innovation et de l’investissement ou sur la combinaison souhaitable des signaux de prix et de la réglementation restent importantes, il est grand temps de réaliser que la politique climatique est aussi une politique macro-économique. Il est urgent d’engager une discussion plus précise sur la macroéconomie de l’action climatique.

Dans ce contexte, les débats devraient se concentrer sur l’identification des mécanismes et des choix impliqués dans une transition qui s’annonce difficile. Ce n’est pas en minimisant les défis à venir que les analystes et les experts convaincront les dirigeants politiques et le public d’intensifier les efforts de décarbonation, mais plutôt en les abordant de front et avec méthode.