Taxe carbone aux frontières : le juste ajustement ?

Le 11 décembre 2019 dernier, la nouvelle présidente de la Commission Européenne, Ursula Von Der Leyen, a annoncé les grandes lignes du « Pacte vert européen ». Parmi celles-ci figure l’annonce d’un ajustement carbone aux frontières de l’Union Européenne pour certains secteurs industriels dans l’objectif d’apporter une solution au problème de « fuite » de ses émissions de gaz à effet de serre.

En effet, alors que l’Union européenne se dote d’objectifs ambitieux de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre de -50 à -55 % d’ici à 2030, le risque de délocalisation de ses émissions risque de s’aggraver. Plus généralement, l’Europe ne doit plus continuer à ignorer les émissions liées à la consommation de produits importés sur son territoire. Il n’existe en effet actuellement aucun mécanisme de régulation des émissions de CO₂ des importations européennes. Un ajustement carbone aux frontières, qui ferait payer le prix du carbone aux produits importés, semble donc être une condition nécessaire à un combat global pour le climat tel que souhaité par la Commission.

Longtemps promu par la France sans grand succès, l’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne était au programme de la plupart des partis politiques en mai dernier lors des élections européennes. Emmanuel Macron s’en est même fait le fervent défenseur au Conseil Européen jusqu’à, dit-on, mettre dans la balance l’inscription de cette proposition au programme de la présidence de la Commission en échange de l’abandon d’une candidature française en faveur d’une candidature allemande. Alors que la mesure devrait être proposée courant 2021, une remise en contexte politique et technique des outils développés par l’Union Européenne pour tenter de réduire ses émissions ainsi qu’une esquisse de mécanisme d’ajustement répondant aux contraintes fréquemment soulevées s’avèrent nécessaires. L’ajustement carbone aux frontières, au-delà d’une mesure technique ravivant la compétitivité des entreprises européennes, doit engager une remise en question profonde de la politique commerciale de l’Union Européenne pour répondre à l’urgence climatique.

De Rio à Kyoto, l’émergence de l’idée d’une « écotaxe européenne »

En 1992, les 165 pays réunis au Sommet de la Terre à Rio signèrent la Convention cadre des Nations unies sur le Changement climatique (UNFCCC), actant ainsi le premier traité international sur la protection de l’environnement, avec un objectif commun : stabiliser la concentration dans l’atmosphère de gaz à effet de serre en provenance des activités humaines à un niveau qui éviterait des interférences dangereuses avec le système climatique.

En amont de la signature du traité de Rio et afin de préparer les négociations, la Commission européenne avait déposé en 1991 une proposition «  d’écotaxe européenne  » sur l’énergie, dans l’idée de réguler les émissions de CO₂ en dissuadant les investissements dans des modes de production polluants¹. La proposition comprenait alors différentes mesures combinant subventions, incitation à l’investissement dans des technologies bas carbone et régulation en faveur d’une meilleure efficacité énergétique des logements, par exemple. Cela s’inscrivait dans ce que promouvait déjà l’Union à l’international, à savoir une fiscalité écologique alliée à une régulation incitative. L’idée d’associer un prix à la pollution pour prendre en compte les externalités des productions dans les échanges commerciaux était alors défendue par l’Europe sur la scène internationale. Certains États Membres se sont néanmoins rapidement opposés à cette proposition.

En tout état de cause, les pays membres de l’Union étant divisés sur la question, la proposition de la Commission fut tenue en échec. Le commissaire en charge de cette proposition, Ripa di Meana, qui avait fait de l’écotaxe le pilier de sa proposition, refusa alors de représenter l’Union à Rio², accusant dans la presse les États membres s’y étant opposés d’avoir mis l’Europe dans « la position du roi nu »³ alors qu’elle revendiquait le leadership sur la question climatique. L’Europe était en effet la seule organisation régionale se préparant à signer le traité issu des négociations de Rio. Ce retournement contre l’écotaxe constituait alors un premier revers aux yeux de la communauté internationale, avant même que les négociations ne commencent.

Arrêtons-nous un instant sur le contexte outre-Atlantique qui, comme nous le verrons, différait à bien des égards du contexte européen mais laissait présager de fortes répercussions sur les politiques publiques de l’Union. En effet, tant la société civile que la littérature étatsunienne dénonçaient depuis la fin des années 1970 une dérive de la régulation étatique vers une trop grande rigidité des normes. La réglementation centralisée était perçue comme inadaptée à la variété de situations des entreprises, brimant leur innovation, et leur retirant leur capacité à décider ce qui était le plus efficient pour elles, à l’opposé d’une administration centralisée et bureaucratique dont l’accès aux informations et la pertinence des actions étaient, dans cette perspective, limitées. Ronald Reagan et Bill Clinton furent notamment élus en promettant un «  regulatory relief », un « gouvernement qui coûte moins », faisant écho à ce ressentiment⁴. Cette orientation politique trouva alors petit à petit son pendant dans l’administration et notamment au sein de l’Agence de Protection de l’Environnement (EPA). Cette dernière introduisit en 1975 un « bubble concept » dont l’idée était de permettre à une entreprise de « compenser des retards de mise en conformité dans une unité de production par des réductions supplémentaires dans une autre unité »⁵. Ce concept prend forme dans un marché de permis d’émissions : les émissions totales d’un gaz polluant sont limitées par un plafond, il y a donc un nombre plafonné de permis afin de limiter la pollution, et ce nombre baisse progressivement dans le temps. Parmi les permis disponibles sur le marché, les entreprises doivent en acheter une quantité équivalente à leurs émissions. L’EPA rédigea ainsi « The Emissions Trading Policy Statement  » en faveur des instruments de marché⁶ , suivi d’une réforme du « Clean Air Act  » de 1990 préparant les bases d’un marché de permis négociables pour les émissions de dioxyde de soufre. Le marché émerge alors comme un nouvel outil de régulation des problèmes environnementaux. Selon Jodie Short⁷, cette transition vers le marché repose sur la conviction que « l’autorégulation ainsi que la régulation par le marché sont des technologies de gouvernement par la liberté, à l’opposé d’un gouvernement fondé sur la coercition et le contrôle »⁸.

Lors de la première conférence des parties à la Convention de l’UNFCCC qui se déroula à Berlin en 1995, la Commission tenait encore à sa proposition d’écotaxe mais optait finalement pour la défense d’objectifs chiffrés de réduction sous le poids de certains États membres comme l’Allemagne. Telle fut la surprise de la délégation américaine, qui s’attendait à devoir argumenter contre une proposition de taxe carbone globale. Elle décida donc de soutenir les objectifs chiffrés à condition qu’ils soient couplés avec des mécanismes de « flexibilités complémentaires », à savoir la possibilité de coupler ces quotas à des marchés de permis nationaux. La graine du marché était donc plantée au cœur des négociations internationales.

Dans le même temps, le courant libéral et anti-taxe faisait son chemin dans les milieux juridiques européens. Alors même que la Commission européenne présentait une nouvelle mouture de sa proposition d’écotaxe en 1995⁹ laissant plus de flexibilité aux États Membres, le gouvernement conservateur en Allemagne négociait des accords volontaires avec son industrie pour organiser la reconstruction en Allemagne de l’Est, en échange de l’abandon du projet d’écotaxe. Cet accord préfigurait la victoire de l’approche par quota et la fin du projet d’écotaxe européenne qui fut retiré en 1997 après une dernière tentative plus modeste de la Commission d’une taxe sur l’énergie¹⁰. Dans le même esprit qu’aux États-Unis, les « accords volontaires » et l’approche par quota furent favorisés par les milieux industriels européens. De tels instruments laissaient en effet aux acteurs économiques le pouvoir de définir les modalités et les arbitrages économiques nécessaires de la mise en œuvre des objectifs de réduction des émissions¹¹.

En 1997, le protocole de Kyoto refléta donc cette division. Mais alors même que les États-Unis parvinrent à imposer la présence de mécanismes de flexibilités dans le protocole de Kyoto, ils ne ratifièrent pas le texte. L’Europe, affaiblie suite à l’échec de l’écotaxe et à ses divisions internes, campa sur la défense d’objectifs chiffrés mais plia finalement, et accepta l’ajout desdits mécanismes de flexibilité. Les mécanismes de développement propre (MDP) en sont un exemple, autorisant les entreprises contraintes dans leur pays d’origine à des objectifs de réduction à réaliser des investissements dans des projets de réduction des émissions dans des pays non soumis aux objectifs du protocole de Kyoto, et ce principalement dans les pays en développement, où le coût de réduction des émissions était plus faible. En échange, ces entreprises bénéficiaient de crédits carbone. Un moyen supplémentaire de réduire les coûts de mise en œuvre pour les entreprises.

Post-Kyoto, tensions autour de la taxe carbone sur fond de construction européenne

Dès lors, au sortir des accords de Kyoto, l’Union européenne se trouva fragilisée par sa nouvelle concession face aux États-Unis, alors même que ce geste resta vain et que ces derniers quittèrent les négociations. Le leadership climatique revendiqué par l’Union était entamé, alors qu’elle souhaitait faire du climat un outil de légitimité de son action diplomatique. C’est dans ce contexte qu’elle changea radicalement sa position et opta pour la création du marché d’échange de quotas carbone. Le projet d’écotaxe fut définitivement enterré dès la fin des années 90 : la fiscalité étant une compétence exclusive, l’unanimité était requise pour qu’un tel projet voie le jour. Or le climat politique ne laissait guère espérer un tel revirement, les États membres cherchant à préserver leur souveraineté, fiscale notamment. C’est donc en insistant sur le respect du principe de subsidiarité que la Commission européenne présenta son projet de marché carbone (ETS)¹², un outil réglementaire au service d’une politique publique spécifique, celle de la préservation de l’environnement. Cet instrument était donc plus acceptable : il ne touchait pas aux domaines fiscaux et énergétiques des États et permettait une certaine flexibilité dans la mise en œuvre. Qui plus est, ce marché découlait d’une politique de l’environnement, espace clé où l’Union cherchait à pallier son déficit démocratique¹³.

Comme le résume très bien le sociologue Stefan Aykut : « L’arrière-plan du revirement européen de la fin des années 1990 en faveur du marché […] [repose] sur trois éléments particuliers : le discours de certains économistes et juristes jugeant la régulation environnementale inefficace et trop rigide, et plaidant pour l’introduction d’instruments plus souples qui s’appuieraient sur le marché ; les négociations internationales des années 1990 et l’échec des négociations intra-européennes sur l’approche par la taxation ; le débat sur le principe de subsidiarité, moment particulier de la construction européenne »¹⁴.

Bref aperçu du fonctionnement du marché carbone européen

Dans le contexte de sa politique climatique, l’Union européenne a donc mis en place le Système d’Échange de Quotas d’Émissions (marché ETS). Couvrant de 40 % à 45 % des émissions territoriales à l’Espace Économique Européen (EEE, composé des pays de l’Union, de la Norvège, de l’Islande et du Liechtenstein), il oblige les participants à rendre chaque année un nombre de quotas égal à la quantité de gaz à effet de serre émis dans l’année. Le nombre total de quotas qui peuvent être achetés chaque année est fixé par l’Union européenne, c’est le plafond d’émission. Ce plafond a pour but de diminuer au fur et à mesure afin de respecter les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

En théorie, qu’une entreprise exporte ou produise principalement pour le marché domestique, tout gramme de CO₂ émis doit être payé. Toutefois, afin de ne pas handicaper leur compétitivité et pour faire face à la concurrence extérieure, les entreprises européennes ont reçu un certain nombre de quotas gratuits depuis la mise en place du marché, volume de quotas voué à diminuer progressivement au fil des années. Pour l’ensemble des autres secteurs et produits non couverts par l’ETS, diverses taxes carbone existent aux échelles nationales.

Au niveau européen, une taxe carbone oubliée au profit du marché

Avant de se pencher sur l’efficacité de ce marché carbone et les failles donnant lieu aujourd’hui à la proposition d’un ajustement carbone aux frontières, il est intéressant de le replacer dans le contexte de la construction européenne. A partir de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, la construction européenne prend ses racines dans une coopération industrielle et la fortification d’un marché intérieur. Dès lors, lorsque l’Union fit de l’environnement un domaine clé de son action régionale et internationale, ce fut toujours dans les limites posées par le corporatisme industriel européen. Cet enjeu clé de la construction européenne souligne la tension entre construction démocratique et renforcement du marché intérieur. La doctrine libre-échangiste de l’Europe est d’ailleurs très éclairante à cet égard. Alors même qu’elle revendique le leadership climatique et en fait un enjeu de légitimité démocratique, elle se place en parallèle en fer de lance du libre-échange. À ce titre, elle ne semble pas trouver antinomique de négocier des accords de libre échange avec le Canada ou le Japon (CETA, JEFTA), pourtant jugés « climaticides »¹⁵ et rejetés par la société civile¹⁶(Voir le paragraphe Libre échange et taxe carbone ci-dessous). Même si la politique environnementale de l’Union a une importance clé, elle semble passer après la défense des échanges européens.

Il est donc peu surprenant de voir que la construction du marché ETS s’est faite dans la même veine politique : minimisation des coûts d’abattement pour les industries européennes, par le biais notamment de distribution de quotas gratuits mais également de réformes manquant réellement d’ambition dans les phases I à III, avec des plafonds d’émissions peu ambitieux et peu contraignants de 2005 à 2020, ce manque d’ambition des plafonds étant le problème majeur du marché ETS¹⁷. C’est pourquoi la baisse des émissions carbone observée depuis 2005 est en réalité plutôt imputable à la crise économique de 2008, à la baisse de la croissance et de la demande en énergie qu’à l’efficacité du marché carbone¹⁸, qui aurait fait baisser de 6 à 12 % les émissions européennes¹⁹. Par ailleurs, cette attribution de quotas gratuits aux entreprises en concurrence sur le marché international avait pour but officiel d’empêcher les fuites de carbone liées aux délocalisations des entreprises mais ne traitaient pas le problème des émissions liées aux produits importés en Europe. Que ce soit la taxe carbone, le marché de permis d’émissions ou la réglementation des émissions, ces outils n’ont jamais été envisagés avec des moyens de donner un prix au carbone importé.

Les améliorations apportées par la phase IV du marché carbone

Pour faire face à ces nombreuses critiques, le marché carbone a entrepris une nouvelle réforme pour la phase IV qui s’étendra de 2021 à 2030²⁰. Le rythme annuel de réduction du plafond d’émissions sera fixé à 2,2 %, plus rapide que les 1.74 % de la période 2013 – 2020. Il pourrait même être encore augmenté pour être aligné sur les promesses de la nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, de réduire de 50 % voire 55 % les émissions en 2030. Le rythme pourrait alors atteindre 3.5 % de réduction par an. Par ailleurs, le surplus de quotas en circulation suite aux phases précédentes sera peu à peu absorbé grâce à la Réserve de Stabilité du Marché (MSR)²¹, ce qui a fait remonter le prix de la tonne de CO₂ à environ 25 euros. Enfin, les mécanismes de flexibilité qui permettaient d’acheter des crédits internationaux à la place de permis du marché ETS ne seront plus autorisés a priori. Toutefois, il faudra rester vigilant à ce que cette possibilité ne revienne pas dans le futur, afin de ne pas repousser le problème et de réellement réduire les émissions domestiques.

Mais en elle-même, cette réforme sera insuffisante si les fuites de carbone et les émissions importées ne sont pas prises en compte. L’empreinte carbone, aussi appelée « émissions fondées sur la consommation », représente le contenu carbone total des biens consommés sur le territoire : on l’obtient en additionnant les émissions nationales et importées et en retranchant les émissions liées aux exportations. Cet outil représente plus fidèlement l’impact carbone de l’Europe que les seules émissions nationales. Malheureusement, il est très peu utilisé par les gouvernements dans leurs objectifs de réduction de gaz à effet de serre. La France, qui est un des seuls pays à la calculer, ne l’utilise pas non plus comme indicateur de réussite de sa politique environnementale. Et pourtant, quand on analyse son empreinte carbone depuis 1995, on se rend compte qu’elle est restée stable, tandis que les émissions nationales ont baissées²².

Ainsi, près d’un tiers des émissions liées à la consommation des Français ne sont pas prises en compte dans les politiques environnementales. À l’échelle européenne, on estime que l’empreinte carbone est 20 % plus élevée que les émissions au sein de l’Union européenne²³. Raisonner sur l’empreinte carbone permet par ailleurs de prendre en compte les fuites de carbone, ou la délocalisation des émissions à l’étranger suite à une politique environnementale contraignante, et d’adapter cette politique pour y apporter une réponse durable et éclairée.

De plus, raisonner sur la consommation est plus juste selon de nombreux auteurs (Kondo et alii (1998), Munksgaard et Pedersen (2001), Ahmad et Wyckoff (2003), Ferng (2003), Bastianoni et alii (2004) et Peters et Hertwich (2006)). Peters et Hertwich ont ainsi montré qu’au-delà de s’attaquer à la question des fuites de carbone, cet outil fait porter la responsabilité des réductions d’émissions sur les pays développés qui consomment les produits tout en allégeant les exigences pour les pays en développement²⁴. Il est donc crucial d’inclure cet indicateur lors de l’élaboration des politiques environnementales afin de réduire les émissions (locales ou importées). D’où l’importance d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, qui est aujourd’hui le principal outil envisagé pour obtenir une taxation de l’empreinte carbone globale. Cela pallierait ainsi une des faiblesses majeures du marché carbone, l’absence de taxation des émissions importées.

Taxe, marché, normes ou subventions ?

Tous les outils de politique environnementale ont des avantages et des inconvénients : il convient donc d’interroger plusieurs indicateurs, comme le degré de certitude de l’impact environnemental, les effets dynamiques sur l’innovation avec la visibilité donnée aux acteurs économiques et l’acceptabilité politique, à partir des notions issues de la théorie classique ainsi que des résultats d’expériences réelles.

Le premier indicateur théorique à observer est le degré de certitude sur l’effet environnemental de la mesure. La norme assure par exemple que des comportements ne se produisent pas (une voiture ne peut être mise sur le marché si elle émet davantage qu’une certaine quantité de CO₂ par km). Le marché carbone fixe la quantité maximale de carbone émis. En théorie, ce sont donc des instruments « quantité »²⁵ censés assurer le respect de nos engagements environnementaux par ce cap fixé. À l’inverse, la taxe carbone, un instrument « prix », a un résultat incertain. Son effet environnemental dépend de l’élasticité-prix²⁶, c’est-à-dire de la baisse de consommation qu’entraîne l’augmentation des prix, qu’on ne peut connaître à l’avance et qui complexifie le choix du niveau de la taxe. De même, les différentes subventions pour la réduction des émissions n’assurent pas l’effet environnemental avec les risques d’effet rebond et de subvention des comportements faibles en carbone mais tout de même émetteurs. L’analyse du bonus-malus mis en place en France en 2008 est ainsi éclairante²⁷ : les émissions par véhicule ont chuté mais les émissions totales ont augmenté, à cause de l’augmentation des ventes liées au bonus.

La taxe carbone, avec un prix fixe donné au CO₂, apporte selon la pensée classique une visibilité aux acteurs économiques et a des effets positifs sur l’innovation car il est plus intéressant de développer des technologies moins polluantes pour moins payer la taxe. Pour d’autres économistes, une taxe ne donne pas plus de visibilité aux acteurs économiques qu’une norme par exemple, au contraire. En effet, dans le cas d’une taxe sur le CO₂, son impact fluctuera en fonction du prix des énergies fossiles. Or, la rareté de ces dernières produisant une forte volatilité des prix, la taxe ne constituera qu’une partie fixe d’un prix très fluctuant. On ne peut donc pas parler de signal clair donné aux agents économiques. En l’absence de tendance claire, ces derniers n’engageront pas d’investissement important, ce qui peut remettre en cause la pertinence d’une taxe à cet égard. La réglementation permet quant à elle de donner un signal de long terme aux industriels : plus d’utilisation des énergies fossiles possible, hormis certains besoins précis à partir de 2040, par exemple, l’incitation consistant à pouvoir accéder à un marché de consommateurs en se conformant à la norme. La subvention, qui augmente la rentabilité des secteurs subventionnés, présente aussi des défauts : l’augmentation de la taille des secteurs bénéficiaires, donc à long terme des aspects négatifs en favorisant des acteurs qui sont tout de même polluants.

Enfin, le marché carbone est volatile et donne une indication peu fiable aux acteurs économiques, ce qui défavorise les investissements de long terme pour la réduction des émissions. Les travaux du mathématicien français Nicolas Bouleau²⁸ sont à cet égard particulièrement éloquents. Même si le marché carbone européen arrivait à un prix du carbone élevé, les acteurs économiques pourraient ne pas changer de comportement. En effet, selon Nicolas Bouleau, le signal-prix n’existe pas sur un marché. Il théorise ainsi que la spéculation inhérente au marché entraîne une volatilité telle, qu’elle empêche de définir une tendance qui permettrait aux acteurs de prendre des décisions en fonction de la rareté d’une matière première ou de l’augmentation de son prix²⁹. Il considère que le marché carbone fournit une flexibilité du coût d’abattement pour les industriels, ces derniers préférant alors payer un « droit à polluer » sur la base d’un calcul coût-bénéfice classique³⁰. Malgré un plafond fixe du nombre de quotas d’émissions qui baisse, le prix du CO₂ sur le marché peut donc être un signal peu lisible pour réaliser les investissements de long terme de réduction des émissions. En outre, comme mentionné précédemment, le marché carbone tel qu’il est structuré actuellement présente une faille importante : l’absence de prise en compte des émissions des importations et de la gestion des fuites de carbone.

Finalement, aucun outil n’est parfait lorsqu’on considère les points de vue économique et environnemental. Le marché carbone a donc été initialement choisi car il apparaissait comme la solution la plus simple d’un point de vue politique : pas de friction avec les compétences fiscales et énergétiques des États membres, flexibilité suffisante de l’outil pour les industriels, compatibilité avec l’ambition de croissance de l’Union. L’obligation d’obtenir l’unanimité des États membres pour mettre en place une taxe carbone a été un gros obstacle, et les normes n’ont été envisagées que comme des outils complémentaires, tout comme les subventions.

Même si l’on encourage les décideurs publics à prendre des mesures à la hauteur de l’urgence climatique, à savoir l’adoption d’une réglementation contraignante et plus cohérente, il est impératif d’oeuvrer pour atteindre les objectifs environnementaux du marché carbone. Ce choix du marché carbone n’a pas été le plus courageux ni le plus ambitieux, mais la phase IV et les potentielles révisions de la nouvelle Commission européenne donnent toutes les munitions pour pouvoir atteindre des objectifs climatiques en adéquation avec l’Accord de Paris.

Pour cela, il est primordial d’une part d’empêcher toutes les failles possibles dans le marché carbone (crédits internationaux, injections de nouveaux quotas dans le marché en cas de prix trop élevés sous la pression des lobbys, …) et d’autre part de s’assurer que nos émissions ne soient pas transférées à l’étranger.

Macron et von der Leyen : le contexte idéal pour enfin créer un ajustement carbone aux frontières

Comme nous l’avons vu précédemment, mettre au même niveau de réglementation environnementale le marché intérieur et les produits importés deviendra indispensable pour le respect des objectifs environnementaux de l’Union, avec plus de 3 % de réduction du nombre de permis par an. L’effet économique sur les industries en concurrence sur les marchés internationaux avec d’autres acteurs ne supportant pas ces coûts risque en effet de s’amplifier sur la période 2020 – 2030. L’impact environnemental pourrait en outre être négatif si le phénomène de fuites de carbone est important, car la production extra-européenne est notablement plus émettrice de gaz à effet de serre³¹.

L’ajustement carbone aux frontières est donc l’outil qui permettra de raisonner sur la consommation et non plus la production. Les pays riches comme ceux de l’Union européenne sont importateurs nets de carbone mais n’agissent pas sur ces émissions, produites à l’étranger et « consommées » en Europe. Bien qu’un ajustement carbone aux frontières seul ne puisse suffire à répondre à l’urgence écologique, raisonner sur la consommation est plus juste et plus efficace sur le plan environnemental³². Avancée par la France en 2009³³, la proposition d’un ajustement carbone aux frontières de l’Union a été proposée à nouveau en 2014 par Édouard Martin, ancien syndicaliste de Florange et ancien député européen français, dans son rapport d’initiative « pour une industrie européenne durable des métaux de base »³⁴. Dans cette proposition, le Parlement européen demandait à la Commission un ajustement carbone aux frontières sur les produits soumis au marché UE-ETS. Préférée à « l’inclusion carbone à la consommation » (qui taxe le produit final consommé) qui aurait pesé sur les ménages plutôt que sur les producteurs, « l’ajustement carbone aux frontières » avait également pour but de mettre fin aux quotas gratuits.

Déjà en 2014, le Parlement européen avait bien pris soin de parler d’ajustement carbone et non de taxe pour définir ce mécanisme imposant un prix du carbone aux frontières européennes, afin d’éviter l’écueil d’une politique requérant l’unanimité au Conseil. En mai dernier, lors de la campagne des européennes, les différents partis politiques en lice en France ont également été créatifs pour nommer ce qui pouvait s’apparenter à une taxe carbone aux frontières : barrière écologique, ajustement carbone, protectionnisme vert, contribution verte… Au sortir de la crise des gilets jaunes, sur fonds de guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine et de clivage politique organisé par la majorité présidentielle entre pro- et anti-libre-échange, chacun y allait prudemment sur le vocabulaire utilisé. Mais un constat s’opère : le marché ne suffit plus et la plupart des partis s’accordent sur l’importance de réguler les échanges en fonction des émissions carbone, que ce soit pour protéger la compétitivité industrielle européenne, protéger les emplois, ou lutter contre le réchauffement climatique.

Emmanuel Macron s’est fait le fervent défenseur de cet ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne à Bruxelles. Il serait même parvenu à l’inclure dans les négociations préalables à la nomination par le Conseil Européen de la candidate à la tête de la Commission. Une réussite, puisque la candidate désignée, Ursula von der Leyen, ancienne ministre de la défense d’Angela Merkel, est donc originaire d’un pays historiquement opposé à cet ajustement aux frontières par crainte pour son économie fortement exportatrice et dépendante du commerce international. La promesse d’Ursula von der Leyen devant le Parlement européen de défendre un ajustement carbone aux frontières de l’Union a donc réactualisé cette idée dans la bulle bruxelloise. Non soumis à la règle de l’unanimité et soutenu au plus haut niveau, l’ajustement carbone aux frontières profite donc d’un contexte politique favorable.

L’ajustement carbone aux frontières comme amélioration du marché carbone

Le succès de l’implémentation d’un tel mécanisme est dépendant de sa définition et de sa capacité à s’adapter à plusieurs contraintes, dont la compatibilité avec les règles de l’OMC et avec la clause de responsabilité historique mais différenciée de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique.

Deux doctrines de l’OMC sont à considérer : la clause de la nation la plus favorisée (et de non-discrimination) de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et les clauses relatives aux subventions de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SCM). Néanmoins, il serait possible d’invoquer l’article XX du GATT pour définir un ajustement a priori contraire aux principes généraux formulés dans les textes de l’OMC, si des raisons environnementales (notamment la conservation des ressources naturelles) motivent la mise en place de cet ajustement.

Comme mentionné supra, l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne est certes ambitieux au regard des pratiques dans le reste du monde, mais unilatéral. Le problème pouvant se présenter est que le consommateur reporte sa demande sur des biens n’ayant pas à inclure un coût du carbone (et donc moins chers, considérant les autres paramètres constants) plutôt qu’à la diminuer.

Ce problème a été jusqu’à présent approché par la Commission européenne en transférant gratuitement des quotas carbones selon des référentiels de performance aux entreprises les plus exposées listées dans la Carbon Leakage List. La mise en place, prévue durant la prochaine décennie, de critères technologiques extrêmement restrictifs, va de facto rendre cette allocation gratuite obsolète : les industriels ne recevront gratuitement qu’une partie marginale de leurs quotas et devront acheter le reste. Dans ce contexte, l’ajustement carbone serait donc un mécanisme plus durable et global dans un objectif d’amélioration de l’efficacité de la politique climatique européenne, où les produits les plus carbonés sont les moins compétitifs. L’avantage d’un tel argument est qu’il faciliterait l’utilisation de l’article XX puisqu’il s’inscrit dans un objectif environnemental global de réduction des émissions.

Se pose désormais la question de l’outil pertinent : développer une nouvelle taxe ou adapter le marché ETS pour y faire participer les importateurs ? En termes de facilité de mise en œuvre, la première solution est à écarter. L’ajustement à la frontière doit en effet permettre d’appliquer un même coût au carbone « dissimulé » dans les produits importés qu’à ceux produits localement afin de limiter les distorsions de concurrence et limiter la délocalisation des émissions. Or, le principal « coût carbone » des industries domestiques provient du marché ETS par l’achat des quantités nécessaires de droits d’émission. Un ajustement carbone aux frontières doit donc s’adosser au coût du carbone affiché par le marché ETS.

Au-delà de cette raison principale, l’idée d’une taxation présente au moins deux désavantages d’ordre pratique. Premièrement, la mise en place d’une taxe aux frontières requiert l’unanimité des votes au Conseil européen. Deuxièmement, l’ajustement doit permettre de donner le même coût carbone à un produit fabriqué localement qu’importé. Cet ajustement doit être le plus « fin » possible, en ce sens qu’il ne doit ni être un moyen de subventionner les industries européennes, ni un moyen de pénaliser les importateurs, faute de quoi il serait contestable face aux accords de l’OMC³⁵. Or, ce coût résultant principalement de l’achat de quotas sur un marché, il est par définition variable au cours du temps et dépendant des stratégies d’achat adoptées par les entreprises. La taxe devrait donc être réajustée en permanence selon les fluctuations de marché, et ce, de manière transparente et reflétant de la façon la plus exacte possible le coût supporté par les industries domestiques. Autant dire que la tâche s’annonce compliquée, sinon impossible.

Se dessine donc le mécanisme qui devra se mettre en place : l’ajustement carbone aux frontières sera accolé au marché ETS, un mécanisme déjà établi qui a accumulé de l’expérience et dont les améliorations apportées par la Commission européenne ont permis l’augmentation des prix du quota au-delà de 25 euros la tonne. Sous un tel système, les importateurs devraient rendre, de la même manière que le font actuellement les industriels européens, la quantité de quotas correspondant au contenu carbone des produits importés, quantité nette du coût du carbone dont ils s’affranchissent déjà dans leur pays d’origine. Du côté des exportateurs, les industries exposées à un risque de fuite de carbone ne recevraient plus de quotas. D’autre part, la question de savoir s’ils doivent bénéficier d’une « exemption » de leur coût carbone à l’export (ajustement à l’exportation) est une question complexe qu’il convient de traiter au regard de ce qui est autorisé par l’OMC et de comment sont considérés fiscalement les coûts résultant de l’ETS.

Si l’objectif est celui de la limitation des fuites de carbone — et c’est celui affiché par la nouvelle présidente de la Commission — alors les secteurs et produits à couvrir sont ceux concernés par ce risque de fuite, aujourd’hui caractérisé par la Commission selon des indicateurs économiques et d’exposition au commerce international. Ces critères peuvent constituer une bonne grille d’évaluation initiale, quitte à la rendre plus stricte afin de ne couvrir que quelques produits primaires (acier, aluminium, ciment, etc.). Se concentrer sur les produits primaires permettrait de délivrer la majeure partie du potentiel de limitation des fuites de carbone³⁶.

Il pourrait apparaître pertinent de couvrir un plus large éventail de produits, afin d’effectivement donner un coût carbone à l’ensemble des biens que nous importons et de refléter, économiquement, la véritable empreinte carbone de notre consommation. Néanmoins, plus le produit subit d’étapes de transformation, plus le coût du carbone tend à se diluer dans les « ajouts » successifs de valeur ajoutée sur le produit manufacturé. Ainsi, le coût du carbone total dans les produits « finaux » tend à ne représenter qu’une part insignifiante du prix final³⁷. Le coût administratif tendrait à dépasser le gain attendu.

De ces principes naît une nouvelle question : comment évaluer le contenu carbone des biens ? À l’export, les industriels européens déclarent déjà leurs émissions pour l’ETS. Mais il serait difficile d’évaluer les émissions rattachées aux quantités exportées ; et même si cela serait possible, il existe un risque que les installations les plus émettrices soient dédiées uniquement à l’export, ce qui minerait l’ambition climatique européenne. La littérature scientifique propose différentes solutions, dont celle de prendre pour référence les référentiels actuellement utilisées par la Commission européenne dans l’allocation des quotas carbone gratuits. Tout en allégeant le coût du carbone à l’export, les installations européennes conserveraient leur incitation à réaliser les investissements nécessaires pour réduire leurs émissions et donc réduire l’écart entre la réduction du nombre de quotas à acheter basée sur le référentiel et les émissions effectives.

À l’import, le problème est plus complexe, car il n’existe pas de base de données exhaustive des niveaux d’émissions des installations industrielles en dehors de l’Europe, comme c’est le cas avec celles situées dans l’EÉE. En outre, jusqu’où s’arrêter dans la prise en compte des émissions ? Faudrait-il prendre en compte aussi les émissions « indirectes » liées à la production d’électricité dans le pays concerné ? Si oui, comment l’évaluer ? Nous pouvons prévoir la forte réticence des partenaires commerciaux de l’Union européenne à collecter et transmettre de telles informations pour le seul bénéfice de cette dernière. Un choix doit donc être fait, et des solutions sont proposées par les économistes, comme utiliser les référentiels d’émissions cités plus hauts ou ceux contenus dans le document de référence des Meilleures Techniques Disponibles. En utilisant ces référentiels, provenant des installations les plus performantes, et donc les moins émettrices, les importateurs auraient globalement à rendre moins de quotas qu’une installation moyenne européenne. C’est la solution réaliste, la plus « simple » à mettre en œuvre, mais aussi la moins ambitieuse car évaluant le contenu carbone des produits concernés à son minimum. Le risque est que cet ajustement ne devienne qu’un simple « droit d’accès » plutôt qu’un outil d’incitation.

Une comptabilité carbone précise pour un ajustement carbone ambitieux

À l’inverse, l’Union pourrait élever son ambition en adoptant une comptabilité carbone rigoureuse, qui reflète le contenu réel des importations. Tout comme les entreprises implantées sur le marché européen sont soumises à une comptabilité financière, les entreprises du marché ETS devraient alors respecter des règles strictes de comptabilité carbone et seraient soumis au contrôle d’organismes indépendants, comme le proposent Gros et Egenhofer³⁸. Prenons l’exemple de la production d’aluminium, analysée dans l’article Post-Kyoto greenhouse gas inventories : production versus consumption³⁹. Industrie électro-intensive par définition (l’aluminium est issu de l’électrolyse du bauxite) son bilan carbone est essentiellement le fruit des sources d’énergies utilisées pour la production d’électricité. Une comptabilité basé sur le bilan carbone précis du produit inciterait à produire l’aluminium avec de l’électricité peu carbonée, et in fine inciterait à réduire l’utilisation d’énergies fossiles dans l’électricité utilisée pour produire de l’aluminium exporté en Europe. À défaut d’interdire l’entrée aux produits dont la comptabilité carbone n’aura pas été fournie, une variante pourrait être de leur affecter les référentiels les plus polluants du secteur.

Ce système obligatoire et contraignant ne sera pas forcément bien perçu par nos partenaires commerciaux. Pour rendre plus acceptable cet ajustement carbone aux frontières tout en s’inscrivant dans l’Accord de Paris qui rappelle la responsabilité historique mais différenciée des pays développés, l’Union européenne pourrait habilement utiliser les revenus de ces achats de quotas, comme l’ont proposé par exemple Jacques Le Cacheux, ancien directeur à l’OFCE ainsi que Böhringer et alii⁴⁰ : au lieu de garder les revenus liés à l’ajustement carbone aux frontières pour nous, nous pourrions les utiliser pour financer des projets de réduction des gaz à effet de serre dans les pays concernés qui ne portent pas cette responsabilité historique comme la Chine ou l’Inde.

Ainsi, l’apparente complexité d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières peut être résolue grâce à une approche rigoureuse de la comptabilité carbone, en s’appliquant potentiellement à un nombre limité de produits.

En s’appliquant à la fois à l’export et à l’import, et selon les propositions que nous avons formulées, l’Union européenne limiterait le dumping environnemental que subit son industrie et augmenterait la cohérence et l’ambition de sa politique climatique, tout en incitant ses partenaires commerciaux à prendre les mesures nécessaires.

Une amélioration qui ne devra pas effacer la remise en question du libre-échange promu par la Commission européenne

Le libre-échange est fortement critiqué par une partie de l’opinion publique, comme on a pu le voir dans l’opposition face au traité de libre-échange UE-Mercosur ou encore dans les débats lors de la ratification du CETA (Accord économique et commercial global entre l’Union et le Canada). Le développement du libre-échange est-il compatible avec la lutte contre le changement climatique ? Quelle est la place du libre-échange dans la lutte pour le climat ?

Face à l’ampleur de la crise climatique, il semble de plus en plus évident que le libre-échange doit être régulé : à défaut d’une réduction des échanges pour réduire les émissions liées au transport, insérer un volet environnemental contraignant dans tous les nouveaux traités de libre-échange serait un marqueur important de l’ambition environnementale européenne. Baghdadi et alii (2013) ont montré que les différences d’émissions de CO₂ entre pays signataires d’un même accord de libre-échange se réduisent, le pays le plus émetteur se rapprochant du moins émetteur lorsque des clauses environnementales contraignantes sont incluses dans les accords. Ces clauses doivent toutefois être contraignantes car sinon elles ne seront probablement pas respectées. L’exemple de l’accord UE-Mercosur le démontre : il contient des clauses environnementales non contraignantes, et des pays comme le Brésil pourraient en profiter pour ne pas faire d’efforts dans la réduction des émissions de CO₂ ou la préservation de la biodiversité.

Les Verts au Parlement Européen, opposants de longue date au traité UE-Mercosur, ont proposé en Juin 2018 une vision nouvelle du commerce international en publiant une feuille de route intitulée Green Trade for All⁴¹. Ils proposent notamment de réduire les impacts négatifs liés à la consommation en respectant les limites écologiques planétaires et de relocaliser au maximum les activités de production. Dans l’article « Libre-échange et changements climatiques : « soutien mutuel » ou divergence ? »⁴², Medhi Abbas cherche à rendre compte du conflit d’objectif et de principe entre la mondialisation économique et les changements climatiques. La globalisation agit sur les émissions de CO₂ par le biais de deux canaux.

Le premier est, comme on l’a vu précédemment, celui du carbone importé. Les principaux exportateurs de carbone importé sont la Chine, la Russie, les pays du Moyen-Orient, l’Afrique du Sud et l’Inde et les principaux importateurs sont les États-Unis, l’Union européenne et le Japon. La globalisation permet donc aux pays du Nord d’avoir une économie moins polluante mais reposant sur du carbone importé qui n’apparaît pas dans la comptabilité classique, basée sur la production.

Le second canal par lequel la globalisation agit sur les émissions est celui des services de transport, c’est-à-dire le volume des biens transportés et moyens de transport utilisés, d’une part, et des consommations d’énergies pour le transport d’autre part. La globalisation des échanges (diversification des marchandises, dégroupage de la production, gonflement du volume des échanges) et la logistique de la mondialisation contribuent à hauteur de 21,5 % des émissions mondiales de CO₂⁴³. Ainsi, l’ALENA et l’Accord de libre-échange entre les États-Unis et l’Australie accentuent les émissions de CO₂ en raison de l’accroissement du transport routier pour le premier et du fret maritime pour le second. Or pour l’instant, ces émissions ne sont prises en compte ni dans le marché carbone ni dans les potentiels systèmes de comptabilité du carbone provenant des importations qui constitueraient la base de l’ajustement carbone aux frontières. Et c’est une faille majeure des réflexions menées jusqu’alors. D’après l’International Trade Forum, les émissions de CO₂ devraient augmenter de 60 % d’ici à 2050 principalement du fait de l’augmentation du libre-échange et des accords internationaux. Les émissions du fret, qui représentent actuellement environ 40 % des émissions mondiales du secteur des transports et 5 % des émissions globales tous secteurs confondus, pourraient être quadruplées. Si l’ajustement carbone ne prend pas en compte ces émissions, une régulation ambitieuse du transport routier, maritime et aérien sera importante pour ne pas grandement diluer voir anéantir l’efficacité de cet instrument.

Une refondation de la politique commerciale européenne ?

Ainsi selon Medhi Abbas, le déploiement de la globalisation depuis trois décennies accroît les émissions de CO₂, et le libre-échange est incapable de produire la transformation systémique qu’appelle la décarbonation de l’économie mondiale. C’est pourquoi la mondialisation et le paradigme du libre-échange qui la fonde entrent selon son lui en opposition frontale avec l’agenda de la lutte contre le changement climatique. Il propose non pas une « déglobalisation » mais une reglobalisation compatible avec la lutte contre le changement climatique, objectif auquel serait soumise la libéralisation des échanges. Au-delà de l’instauration d’un « prix du carbone » aux frontières de l’Union européenne, c’est une approche plus globale et compatible avec nos engagements climatiques qu’il faudrait adopter, notamment en matière de commerce international.

La Fondation Nicolas Hulot a publié début octobre un rapport appelant les dirigeants politiques européens à « mettre le commerce au service de la transition écologique et sociale ». En plus d’un ajustement carbone aux frontières, ce rapport propose plusieurs idées fortes pour changer de paradigme commercial. On y retrouve notamment l’idée d’inclure des clauses environnementales contraignantes dans tous les nouveaux traités environnementaux et de renégocier dans ce sens les précédents. Il préconise par ailleurs de supprimer les tribunaux d’arbitrage. Enfin, l’Union est exhortée à devenir une figure de proue et à user de sa diplomatie à l’international pour améliorer les règles du commerce international et changer le mandat de l’OMC, pour l’inscrire dans le cadre de la Convention Cadre des Nations unies sur le changement climatique.

L’ajustement carbone aux frontières est donc un instrument qu’il est urgent de mettre en place mais dont l’ambition restera vaine si une réflexion plus profonde sur la structuration de nos échanges n’est pas menée. S’il est correctement conçu, en prenant en compte avec précision les émissions du mode de production, et accompagné d’une régulation ambitieuse des transports, il pourrait par contre commencer à combler les graves incohérences inhérentes à nos politiques environnementales et commerciales. Il contribuerait alors à mettre en cohérence les actions de l’Union avec ses ambitions climatiques.