L’impossible fédération de Russie

L’impossible fédération de Russie

« L’effondrement de la Russie procède des actes du pouvoir en place – une hypercentralisation des processus de décision, la révocation du droit des régions à l’autonomie politique, la destruction du fédéralisme et la construction d’un Etat unitaire strict, verticalement intégré. (…) La Russie a perdu quinze ans à poursuivre des fantômes, à « préserver l’intégrité territoriale », à se battre contre les gouverneurs et à « restaurer l’ordre constitutionnel en Tchétchénie » (…) Pendant ce temps, de petits pays agraires comme la Finlande et Israël ont pu se transformer en puissances économiques et technologiques très avancées.. »

Vladimir Nikolaïev, « Ne pas passer sous les roues de l’histoire »


par Théo Lefloch

RUSSIE, EUROPE : DES GÉOGRAPHIES POLITIQUES À REBOURS

Depuis que la Russie se définit comme un Etat moderne, c’est-à-dire depuis le XVIIIème siècle et l’accession au trône de Pierre le Grand (1682 – 1725), ses dirigeants ont généralement privilégié la voie de l’unitarisme territorial, à défaut d’une conception proprement décentralisée de l’Etat. S’il repose selon Sergueï Ouvarov (1832) sur une trinité évocatrice : « Orthodoxie – Autocratie – Nationalité », l’absolutisme tsariste possède aussi son expression géographique : le centralisme. Depuis trois siècles, la Russie tente en effet d’accomplir une synthèse en apparence impossible : concentrer en un lieu (et à plus forte raison, entre les mains d’un unique souverain) un pouvoir qui s’étire sur neuf fuseaux horaires, deux continents (Europe et Asie) et regroupe une mosaïque de 160 peuples aux cultures très diverses. « Le principal caractère de la Russie, c’est l’unité dans l’immensité » écrivait Leroy-Beaulieu en 1881.

A territoire démesuré, pouvoir hypercentralisé : cette logique, qui se montrera plus d’une fois bancale, transcende avec une régularité surprenante l’histoire impériale, soviétique, puis post-soviétique de la Russie. S’il n’y déroge pas, Vladimir Poutine, parvenu à la fonction suprême en 2000, reprend même à son compte cette vision centraliste de la géographie politique russe, qu’il intègre dans sa bien nommée « verticale du pouvoir ». Une fois fermée la parenthèse fédéraliste de l’ère Eltsine (1991-2000), marquée par la crainte d’une implosion du pays, le nouvel homme fort du Kremlin a peu à peu repris en main l’ensemble des sujets fédéraux qui le composent, domptant la Tchétchénie, puis le Tatarstan – adjoignant même à celui-ci la République de Crimée en mars 2014. Dans les termes, ce vaste mouvement de centralisation entre en contradiction avec le principe même de fédéralisme, que Montesquieu décrivait synthétiquement comme « une convention, par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former (…) ».1

Dans le même temps, l’Europe de Bruxelles, sans renier l’Etat, se proclamait avec le Traité de Maastricht (1992) le chantre du principe de « subsidiarité ». Repris en chœur dans le Traité de Lisbonne (2007), celui-ci préconise la délégation de prérogatives étatiques à des entités indépendantes (plus restreintes ou plus étendues) lorsqu’elles sont jugées plus à même d’assurer une gouvernance. Le principe emprunte largement à la Doctrine sociale de l’Eglise chrétienne. Il fait écho à la lointaine Somme théologique de Saint-Thomas d’Aquin (inachevée, 1273), lequel invitait la justice à « donner à chacun son bien propre » – ius suum unicuique tribuere. Le Pape Pie XI étaiera le principe dans l’encyclique Quadragesimo anno : « Que l’autorité publique abandonne donc aux groupements de rang inférieur le soin des affaires de moindre importance où se disperserait à l’excès son effort ; elle pourra dès lors assurer plus librement, plus puissamment, plus efficacement les fonctions qui n’appartiennent qu’à elle, parce qu’elle seule peut les remplir (…) ». (1931)

Naturellement, la transposition à la géographie politique de la subsidiarité suppose une dispersion du pouvoir étatique entre des acteurs infranationaux (cantons, régions, départements etc.) et supranationaux (Organisations internationales, Banques, réseaux transfrontaliers etc.). Si l’Etat souverain moderne, tel que conçu par le Traité de Westphalie (1648) imposait son « absolutisme territorial »2, le principe de subsidiarité l’en prive théoriquement. La directive européenne, outil juridique contraignant, est l’exemple le plus cité à ce propos. De même, l’Union européenne (UE) a appelé de ses vœux le renforcement des régions par la création, en 1994, d’un Comité européen des régions, assemblée qui leur permet de se faire entendre au sein des instances bruxelloises. Contesté, l’Etat n’en conserve pas moins son privilège caractéristique de « monopole de la violence légitime »3. Un Etat privé de ce monopole est défaillant : ce fut le cas en Russie des années 1990.

Mais jusqu’où préférer la région à l’Etat ? Poussé à son paroxysme, le principe de subsidiarité n’encouragerait-il pas le régionalisme, sinon l’indépendantisme ? Dernier exemple éloquent : la crise catalane et le soutien pusillanime de Bruxelles à Madrid.

La Russie renverse le problème. Par peur panique de l’éclatement, Moscou s’est efforcée d’aplanir les législations des sujets fédéraux, de contenir les velléités régionalistes, de placer ses gouverneurs et d’imposer ses mesures fiscales. Il s’agissait avant toute chose de ne pas reproduire à l’échelle nationale le sort qui fut réservé à l’URSS. Mais, compte tenu de l’immensité du territoire de la Fédération de Russie (17 millions de kilomètres carrés) et de son degré de corruption, l’injonction centraliste de Poutine paraît politiquement risquée. De même, s’il célèbre en politique étrangère le « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », soutenant dans son voisinage proche les sécessionnismes sud-ossète et abkhaze (Géorgie) ainsi que la République populaire de Donetsk (Ukraine), Vladimir Poutine se place en porte-à-faux avec une politique intérieure résolument centralisatrice.

En ce qui concerne sa géographie politique, la Russie prend donc l’Europe à contrepied depuis le début des années 2000. Alors même que l’UE encourageait la décentralisation des pouvoirs étatiques et que les thèses postmodernistes proclamaient l’obsolescence des « Etats territoriaux »4, la Russie, sous l’impulsion de Vladimir Poutine, se recentralisait. A l’aune des crises régionalistes écossaise, catalane ou italiennes, un état des lieux du (ô combien difficile) fédéralisme russe s’impose.

UN TSAR POUR TOUTES LES RUSSIES : UNE LOINTAINE TRADITION CENTRALISATRICE

Revenons à Pierre le Grand. Avant tout préoccupé par les affaires militaires du pays, en conflit depuis 1700 contre le Royaume de Suède de Charles XII, le monarque russe entreprend une vaste réforme territoriale. Pierre 1er est un homme d’action, peu porté, selon Nicholas Riasanovsky, à « édifier des théories »5. Le souverain est cependant un nomothète, qui prend ses distances avec les pratiques arbitraires du Tsarat de Moscou (1547-1721), dont il méprisait les dérives. Il s’efforcera ainsi de traduire aux rudes réalités politiques de la Russie les théories politiques qu’il importera d’Europe occidentale – il rencontrera par exemple Leibniz en 1711.

Pierre 1er se fait l’adepte d’un « despotisme éclairé » qui ne dit pas son nom. Il surmonte progressivement, à grand renfort d’oukases, les obstacles que posaient traditionnellement l’Eglise, les boyards et la Douma au pouvoir absolu du tsar. Fait marquant, qui lui vaudra d’ailleurs bien des inimitiés : Pierre met fin au bicéphalisme de la Moscovie, dirigée à la fois par le patriarche et par le tsar – héritage de la symphonie byzantine. S’inspirant du modèle en vigueur dans les pays luthériens du nord de l’Europe, il institue un Saint-Synode, instance religieuse composée de douze prêtres et chaperonnée par un Haut-procureur laïc, directement placé sous son autorité. Ainsi, « si la Moscovie avait eu deux chefs suprêmes, le tsar et le patriarche, la Russie impériale n’en avait plus qu’un, le tsar ».6

Carte de l’Empire russe en 1745.

La division de l’Empire russe en provinces administratives remonte, dans sa première mouture, à un édit de décembre 1708. A cette époque, les relations entre le Centre du pouvoir et les provinces étaient devenues pour le moins inconsistantes. A mesure que s’étendait vers l’est la Moscovie (le Cosaque Ivan Moskvitianine atteint les rives du Pacifique en 1639), l’administration locale, assurée par des représentants omnipotents (volostéli), échappait progressivement à Moscou. Pierre crée huit, puis onze grands « goubernii », dont il nomme lui-même les gouverneurs. En 1719, ces onze « gouvernements » sont eux-mêmes subdivisés par édit en cinquante « provinces », dirigées par un « voïévoda ». Elles deviennent rapidement les unités fondamentales du pays, censées assurer son contrôle hiérarchisé selon le principe du Divide ut imperes, « diviser pour mieux régner ».

Ces découpages administratifs permettent d’intégrer l’ensemble du territoire à l’effort de guerre constant exigé par les conflits européens et turc (conscription, perception des impôts etc.). Il s’agit simultanément de recouvrer une autorité sur les territoires septentrionaux de la Russie, où les Cosaques du Don et les Bachkirs de la Volga, puissamment établis, opposent une résistance farouche aux tentatives d’occidentalisation de la Russie menées par Pierre 1er, qu’ils considèrent comme un usurpateur, sinon l’Antéchrist. L’écrasement en 1708 de la révolte menée par le chef cosaque Conrad Boulavine permettra à Pierre 1er de resserrer son contrôle sur la région du Don, qu’il intègre progressivement à son Empire – elle conserve tout de même une administration propre.

Pierre crée enfin en 1711 un « Sénat dirigeant », instance suprême investie de pouvoirs étendus censée originellement piloter les réformes en son absence. Un Procureur général maintient la liaison entre le Sénat et l’Empereur, sans l’aval duquel aucune décision sénatoriale ne peut être exécutoire. Le Procureur est pour ainsi dire « l’œil du souverain » dans les affaires politiques du pays, au même titre que le Haut-procureur ou les gouverneurs. Pierre 1er s’assure par là même d’étroites correspondances avec chacune des composantes politiques, religieuses et administratives de son Empire.

Les réformes de Pierre 1er resteront parfois lettre morte, par manque de moyens politiques et du fait des hiatus insurmontables qui existaient alors entre les théories européennes et les réalités (plus prosaïques) de la Russie. Cependant, Pierre le Grand a définitivement inscrit dans la culture politique russe des principes dont nous percevons encore ces deux héritages : fort centralisme et prééminence de la « lex regis » (la loi du souverain).

Parvenue au pouvoir en 1762 (elle y restera jusqu’en 1796), Catherine II parachève tant bien que mal l’entreprise d’européanisation de Pierre 1er, dont elle se proclame l’héritière. Catherine tire une inspiration des préceptes européens des Lumières (principalement de Montesquieu), dont elle a néanmoins conscience qu’ils doivent être transcrits aux réalités politiques de la Russie. Violemment écrasée en 1774, une nouvelle jacquerie des Cosaques du Don, menée par cette fois-ci par Emélian Pougatchev, lui fait prendre conscience de la fragilité des autorités locales instituées plus tôt par Pierre 1er – en même temps qu’elle dévoile, derrière ce maigre vernis réformiste, l’abîme qui sépare les idéaux des Lumières des sanglantes répressions de l’époque.

Fidèle à son interprétation dialectique et matérialiste de l’histoire, l’historiographie soviétique érigera d’ailleurs Pougatchev (brutalement exécuté en 1774) en héros autant que précurseur de la Révolution russe. Timbre postal soviétique datant de 1973.

En 1775, le maillage territorial pétrovien est réorganisé en unités administratives encore plus restreintes. Catherine II divise la douzaine de « goubernii » existants en cinquante nouvelles provinces. Chacune est subdivisée en dix « ouïezdis » (districts) de 30 000 habitants chacun. Bien naturellement cette décentralisation « ne porte pas atteinte à l’autocratie et au contrôle ultime exercé par Saint-Pétersbourg »7. Les réformes permettaient essentiellement au pouvoir central d’infuser plus profondément dans le corps social russe ; elles renforçaient ainsi le don d’ubiquité et la toute-puissance de la souveraine. L’impératrice n’avait nullement l’intention de renoncer à l’autocratisme, persuadée elle aussi qu’il était l’unique moyen de maintenir une cohésion au sein de l’immense Empire russe. Mais Rousseau lui-même n’estime-t-il pas dans des écrits contemporains que l’immensité d’un État fait avec elle sa nature tyrannique ?8

Il n’est nul besoin ici de rappeler la manière dont les dirigeants soviétiques perpétueront en République socialiste fédérative soviétique de Russie (RSFSR), sous des formes encore plus méthodiques, les pratiques autocratiques de tsars. Le « centralisme démocratique » prôné dès 1906 par Lénine renouvelle la conception unitaire de l’Etat, sans néanmoins marquer de rupture formelle avec les pratiques de passé. La révolution de 1917 procède dans le fond d’un renversement des courants du pouvoir, qui se diffusaient alors du haut (le tsar) vers le bas (ses sujets). La « dictature du prolétariat » suppose un pouvoir ascensionnel, créé par les soviets populaires et convergeant vers le Politburo, une instance omnipotente chargée d’édicter les politiques de l’URSS.

LA FÉDÉRATION EN PÉRIL (1990-2000)

En campagne contre Mikhaïl Gorbatchev, dont il cherche à affaiblir le pouvoir, Boris Eltsine accède à la tête du Soviet suprême en mai 1990, sur la promesse de restituer aux peuples de l’URSS une liberté dont l’absolutisme passéiste des dirigeants soviétiques les privait. « Prenez autant d’autonomie que vous pourrez en avaler ! », déclare-t-il la même année à Kazan devant les dirigeants de la République du Tatarstan. C’est ainsi qu’Eltsine, parvenu en 1991 à la présidence de la nouvelle Fédération de Russie (Российская Федерация), s’efforça d’entériner un authentique fédéralisme en Russie, auquel  il semblait souscrire autant par affinité avec le concept que par opportunisme électoral. Le fédéralisme était avec l’économie de marché et la démocratisation du pays le troisième pilier de son « new deal » post-soviétique. S’il fut présenté comme une panacée aux problèmes économiques, sociaux et identitaires qui accablaient la Russie post-soviétique, ses conséquences furent plus que contrastées.

La fameuse diatribe (1min14), copieusement applaudie à Kazan, ouvre avec elle une ère fédérative en Russie, pays qui n’en avait jamais réellement connue.

Une timide décentralisation territoriale était déjà engagée depuis 1986 dans le cadre de la Perestroïka de Mikhaïl Gorbatchev. Celui qui voulait sauver l’URSS considérait cette décentralisation comme un prérequis à l’application de mesures économiques libérales. Sans en maîtriser l’harmonie, Boris Eltsine en accéléra considérablement le rythme.

En 1990, le pays est composé de régions, qui deviendront formellement des « sujets » fédéraux (« субъекты », dans la Constitution de 1993). Chacun dispose alors d’un statut particulier, acquis sous l’ère soviétique, bien que leurs compétences politiques fussent globalement uniformes. On distingue, outre les deux villes d’importance fédérale de Moscou et Saint-Pétersbourg, les kraïs et les oblasts, étiquetés comme « régions administratives », opposés aux sujets dits « administratifs-nationaux », les régions et un okroug (district) autonomes, ainsi que les républiques. Ces derniers furent créés entre 1919 et 1936 en vertu de la « politique des nationalités » de Staline. Limitée au strict folklore, elle visait à maintenir une unité ethnico-culturelle au sein des peuples de la RSFSR, leur garantissant par exemple le droit de posséder, en plus du russe, une langue nationale.

En 1992, un « Traité fédéral » est proposé par Moscou afin de piloter la décentralisation selon une « délimitation [par le centre] des domaines de compétences et des prérogatives entre les organes fédéraux du pouvoir d’Etat et les organes du pouvoir d’Etat ». Prélude à la Constitution de 1993, le document octroie de larges compétences aux régions, martelant néanmoins le primat de « l’unité étatique des peuples de la fédération ». Ce dernier point fera largement défaut. Le Traité libère au contraire des forces centrifuges qui traverseront, à des degrés divers, la Russie post-soviétique.

Certaines régions, comme le Tatarstan, refusent d’emblée de signer le Traité fédéral, pourtant très permissif. Largement imitée, Kazan proclame mars 1992 sa « souveraineté » par référendum et se dote en novembre d’une Constitution propre, vouant à la Russie à une forme confédérative : « le référendum a pour but de déterminer si le passage du Tatarstan au statut d’Etat souverain, qui demeure dans un espace économique et géopolitique unique avec la Russie, mais construit ses relations avec la Russie sur la base de traités fondés sur l’égalité en droits ».

Les élites régionales tatares entrent ainsi dans de multiples rapports de force avec Moscou, d’abord pour leur prise d’indépendance (qui échouera, la Cour constitutionnelle fédérale y fera barrage), ensuite pour l’accès au pouvoir et aux ressources économiques. Ces derniers seront largement captés par une nomenklatura locale, membres d’une élite politico-économique aux pratiques clientélistes, voire criminelles. 9De nombreuses Républiques, comme celles des Maris ou des Komis exigent à sa suite une revalorisation de leurs compétences politiques et une libre disposition de leurs ressources naturelles. Elles feront primer pour un temps leurs législations et leurs institutions régionales sur leurs contreparties fédérales. Certaines régions iront jusqu’à se substituer à Moscou dans l’exercice de ses fonctions régaliennes, formulant par exemple leur propre politique étrangère.

Même la République de Carélie, contiguë à la Finlande et peuplée de seulement 10% de Caréliens (nation finno-ougrienne du reste largement exilée en Finlande) proclame une souveraineté, sans néanmoins épouser les velléités sécessionnistes des autres – la Carélie sera d’ailleurs la première à dénoncer les excès du para-constitutionnalisme et la menace qu’il représentait pour la stabilité de la Fédération. D’un autre côté, ce climat de fin du monde exacerbe le chauvinisme dans les oblasts et les kraïs à majorité russe. Leurs dirigeants redoutent en effet que les passions ethnicistes ne mènent à l’éclatement de la Russie éternelle, comme les nationalismes baltes ou ukrainien l’avaient fait pour l’URSS deux ans plus tôt.

La plus tumultueuse des républiques, la Tchétchénie, déclara une indépendance pleine et immédiate vis-à-vis de la Russie en 1991 – elle devint la République tchétchène d’Itchkérie, indépendante de facto jusqu’en 2000. Nous en connaissons les tragiques suites. Certes, les deux guerres de Tchétchénie (1994-1996 et 1999-2000) avaient des causes profondes, et Alexandre Dumas décrivait déjà en 1858 les « chasses aux Tchétchènes » menées par les troupes russes et cosaques dans la région. Le séparatisme tchétchène, alimenté par deux cents ans d’une domination russe mal vécue, était éruptif. Mais les chaotiques réformes des années 1990 ont fait de ces représentations une monnaie politique facilement échangeable pour Djokhar Doudaïev, premier président de la Tchétchénie de 1991 à sa mort en 1996.

C’est à l’automne 1993 que la crise régionaliste atteint son apogée. Les régions séditieuses refusent de verser leurs impôts au budget fédéral, et plus du tiers d’entre elles rejettent la dissolution par Eltsine du Parlement, opposé aux réformes et au projet de nouvelle Constitution. Bien entendu, cette dernière était censée ramener tous les sujets sur un pied d’égalité et affirmer la prééminence du Centre sur les régions. Craignant sa destitution manu militari, Eltsine use  de manœuvres politiques, jouant notamment sur les dissensions entre les représentants des régions, pour s’extirper de cette crise, qui frappa durablement les esprits. Peut-être le Président, voyant le siège de la démocratie russe, la « Maison blanche » (siège du Parlement) incendiée, a-t-il réalisé que ce réformisme outrancier avait largement affaibli sa légitimité et sapé les fondements de son pouvoir ?

La photographie exprime à sa façon le climat de l’époque : la Présidence fait donner les chars en plein Moscou pour évacuer le siège du Parlement. On peut comprendre pourquoi, associée aux réformes d’Eltsine, cette image a gravement hypothéqué les principes de décentralisation, de démocratie ou de libre-marché dans l’esprit collectif russe. Octobre (« noir ») 1993.

De fait, la Constitution adoptée en 1993 envisage dès son cinquième article d’ajuster le tir en déclarant tous les sujets de la Fédération « égaux en droits ». Il fallait sauver le pays d’une implosion perçue, à tort ou à raison, comme imminente. Cependant, Eltsine ne renonce pas au processus de fédéralisation qu’il avait engagé dans le pays. L’article 72 reconnaît ainsi certaines compétences conjointes au Centre et aux sujets fédéraux, par exemple « la coordination des rapports internationaux et économiques extérieurs des sujets de la Fédération de Russie et l’exécution des traités internationaux de la Fédération de Russie ». Cette ambiguïté a été la genèse d’un fédéralisme « à la carte » 10, en vertu duquel chacune des régions obtenaitde larges prérogatives en contractant directement Moscou. S’ensuit entre 1994 et 1999 la multiplication d’accords séparés et de traités de partages des compétences instaurant des normes disparates entre tous les sujets de la Fédération. Ce « nouveau féodalisme », marqué par l’opacité des partages de compétences, a gravement approfondi les disparités territoriales qui minaient déjà la Russie.

De l’avis de certains, la régionalisation sera incohérente du fait des luttes picrocholines du Centre (les ministères s’opposaient violemment sur les fins et les moyens des politiques de décentralisation) et asymétrique du fait des traités léonins signés entre Moscou et les sujets fédéraux. Elle fut pour d’autres une catharsis nécessaire à la Russie, qui sortait de 70 ans d’hypercentralisation soviétique. D’autres encore estiment que la période fut extraordinairement propice au développement de la culture politique russe, longtemps étouffée dans des cadres idéologiques. Si la vérité se trouve probablement au centre, la période rappelle, selon l’avis général, la corruption globalisée, l’illicéité et surtout la violence.

Rappelons enfin qu’à l’époque, le Président Eltsine bénéficiait d’un soutien (présomptueux) de l’Union européenne dans sa politique de décentralisation. Alors même que la vague fédéraliste refluait en Russie, laissant derrière elle dix ans d’aspérités diverses, Bruxelles ne masquait pas en 1999 accorder une « importance particulière aux administrations régionales et locales, dans les limites de leurs compétences. Les relations entre les autorités centrales, régionales et locales constituent un élément essentiel de l’avenir de la Fédération. »11 Impensé géopolitique ou triomphalisme hâtif d’une Europe peut-être trop persuadée de l’universalisme de ses pratiques politiques ? Quoiqu’il en soit, la Russie, piquée au vif, ne tardera pas à dénoncer, par document interposé12, ce qu’elle perçut comme une ingérence : « en tant que puissance mondiale à cheval sur deux continents, la Russie devrait conserver sa liberté de déterminer et mettre en œuvre ses politiques intérieure et extérieure ».

VLADIMIR POUTINE : LE “LEVIATHAN” RÉINCARNÉ ? (2000-2017)

En Juillet 2017, Vladimir Poutine a officiellement révoqué le statut spécial qui conférait au Tatarstan un dernier semblant d’autonomie, fermant, à l’endroit même où elle s’est était ouverte vingt-sept ans auparavant, la parenthèse fédérative russe. Moscou fait depuis la sourde oreille aux protestations tatares. Le Centre accomplit ainsi un vaste processus de recentralisation politique entrepris dès son accession au pouvoir. Kathryn Stoner-Weiss l’a qualifié de « solution soviétique aux problèmes post-soviétiques »13.C’est là un profond désaveu pour les thuriféraires de la « solution fédérale ». Doit-on croire avec Bzrezinski14que la Russie est condamnée, du fait de son immensité, à l’autocratisme ? Les dirigeants russes éprouvent-ils cette « obsession, toute théologique, pour l’unité, pour la reductio ad unum » que Gianfranco Miglio tient de l’archaïsme ? Nous allons voir que les fins et les moyens de Vladimir Poutine, en qui nous avons pris l’habitude de voir un « joueur d’échec » ou un fin idéologue, sont en fait bien plus pragmatiques.

La crise financière d’août 1998, aux graves effets économiques (dont une dévaluation considérable du rouble), a engendré avec elle un revirement dramatique de la géographie politique russe. Fruit de huit années d’une décentralisation en ordre dispersé, le rapport de forces entre le Centre et les régions basculait considérablement en faveur des secondes. En 1998, certaines sont même parvenues à bloquer unilatéralement le versement de leurs impôts au Centre, créant par ailleurs de nouvelles taxes régionales.

L’affaiblissement constaté de Moscou a appelé un besoin de centralisation, en réalité soutenu par une grande partie des élites fédérales et de la population. La plupart des Russes étaient marqués par la crainte toute eschatologique d’une « balkanisation » de la Russie. Lui-même frappé par la débilitation de l’Etat russe, Vladimir Poutine constate en 1999 que « la société souhaite la restauration du rôle directeur et régulateur de l’Etat ». Le nouveau locataire du Kremlin y subvint avec une série d’importantes réformes administratives et fiscales. Décrire dans le détail ces réformes, par ailleurs abondamment décrites et commentées par plusieurs champs des sciences humaines, serait ici superfétatoire.

Contentons-nous de relever quelques continuités historiques qui attestent du renouvellement d’une forme moderne de l’Etat en Russie. Renouant avec les symboles et l’histoire du tsarisme, Vladimir Poutine s’est en effet inspiré de certaines de ses pratiques politiques. Citons la création, en 2000, de sept immenses districts fédéraux, dirigés par un « représentant plénipotentiaire » chargé de s’assurer de la bonne convergence des législations régionales et fédérales. Ces préfets sont les « yeux et les oreilles » de l’exécutif dans les 85 sujets que compte la Russie. Il s’agit de rétablir des liaisons directes entre le Centre et les régions administratives russes, au moyens de districts rappellant singulièrement les « goubernii » du Pierre 1er, qui en nommait lui aussi les gouverneurs.

Les sept districts fédéraux de la Fédération de Russie.

Le Centre a ensuite fourni un effort considérable pour reprendre en main les recettes budgétaires régionales, tout en révoquant les traités de partage de compétences bilatéraux signés entre le Centre et près de 40 sujets fédéraux entre 1994 et 1999.

Nous pouvons enfin évoquer l’abrogation en 2004 des élections au suffrage universel des gouverneurs régionaux, conséquence du traumatisant attentat de Beslan (Ossétie du Nord). Comme pour les tsars du temps des jacqueries cosaques, le Président justifiera un rétablissement de la « dictature de la loi » (sic) dans les régions instables. Ces élections ont été rétablies depuis, mais elles sont boudées par les Russes. Compte tenu du poids écrasant du parti présidentiel « Russie unie » dans le paysage politique, il s’agissait là d’une moindre concession pour le Kremlin. L’effacement (relatif) des contre-pouvoirs en Russie présageait plutôt d’une dictature de « sa » loi – d’une « lex regis ».

Certes, il n’est pas excessif de parler en Russie d’une « fédération sans fédéralisme » ou encore d’un « fédéralisme unitaire ». Toutes les formules expriment un même constat de fait : les marges de manœuvres politiques des régions ont considérablement rétréci ces vingt dernières années. Dans les faits, c’est désormais le Centre qui a la part belle dans les pouvoirs décisionnels régionaux, qu’il s’agisse de politique fiscale, sociale ou éducative. Témoin du don d’ubiquité des autorités, il n’est guère surprenant de voir les hommes du Kremlin intervenir dans des conflits régionaux très localisés. Il s’agit par la même occasion de cultiver l’image d’un Etat bienfaiteur auprès d’une population russe qui aspire dans sa grande majorité à l’ordre et à la stabilité.

Cependant, la qualité de tsar impitoyable que l’on attribue à Vladimir Poutine contraste avec les marges politiques réelles dont il dispose pour asseoir sa « verticale du pouvoir ». Le chef de l’Etat n’a pas amendé la Constitution de 1993, qui garantit des droits partagés entre les régions et le Centre. Limité de jure par la Constitution, le Président a recours aux pratiques opaques du clientélisme pour bâtir de facto sa verticale du pouvoir. Comme le remarque Vladimir Gelman, la présidence a recours à des sanctions « à l’encontre de certains chefs de l’exécutif régional comme Alexandre Routskoï, gouverneur de l’oblast de Koursk, qui a été empêché sur décision judiciaire de briguer un second mandat (…). A l’inverse, le Kremlin a permis à des gouverneurs qui lui avaient prouvé leur loyauté de se présenter pour un troisième, voire un quatrième mandat ». Sa politique centralisation ne repose sur aucun fondement constitutionnel ou idéologique solide. Elle s’appuie essentiellement sur la perpétuation du clientélisme des années Eltsine. Un souverain contraint à ces pratiques n’accuse-t-il pas une certaine fragilité ? Il semble que si : Vladimir Poutine fut par exemple contraint de conclure un pacte faustien avec le très controversé Ramzan Kadyrov pour imposer une paix (fragile) en Tchétchénie.

Gardons-nous par conséquent de réifier le « Poutinisme » en idéologie d’Etat. Jean-Robert Jouanny15écrit que « dans les premières années de sa présidence, Vladimir Poutine a cherché à se prémunir de toute idéologie. Tout au plus a-t-il souhaité donner quelques repères simples à ses compatriotes ». Le Président a amorcé un vaste mouvement de centralisation pour pallier l’affaiblissement considérable de l’Etat dont il avait hérité. C’est un acte de pure realpolitik, nullement un impératif idéologique. Evitons aussi de penser la Russie comme un pays rigide et rigoureusement unitaire. S’il est certes omnipotent, Vladimir Poutine a bâti son pouvoir sur le sol meuble du clientélisme et de l’arbitraire qui avaient, déjà avant lui, contribué à l’effondrement des structures tsaristes et soviétiques.

CONCLUSION : LA RUSSIE, UN MONDE « POST-POSTMODERNE »

La terminologie postmoderne en vogue dans les universités européennes et américaines à la fin des années 1990 abonde en privatifs. Ces théories prophétisaient ainsi la  « déterritorialisation » et la « décentralisation » inexorable des Etats, menant à leur relatif effacement. Elles ont une fois encore échoué sur les réalités politiques de la Russie. La décentralisation, associée aux chaotiques réformes des années Eltsine, n’y a en tout cas plus droit de cité. Au contraire, depuis le début des années 2000, nous observons à l’Est une « reterritorialisation » et une « recentralisation » des structures étatiques. Ce pays restera-t-il à jamais irréductible aux principes réformateurs tirés de la philosophie européenne ? La Russie demeurera-t-elle éternellement sur le palier de la « Maison commune européenne » qu’appelait pourtant de ses vœux Mikhaïl Gorbatchev ? Ces interrogations sont ouvertes.

Pour penser la Russie, il faut tout d’abord éviter de l’associer à ses déterminismes géographiques. Il n’existe aucun lien ontologique entre la taille d’un Etat et la forme de son gouvernement. Immensité et autocratie ne sont pas symbiotiquement liés, et briser l’immensité de la Russie, comme certains le préconisent, n’est pas une condition sine qua non de sa démocratisation. Il existe des pays vastes et démocratiques, comme les Etats-Unis et le Canada, mais ce sont des Etats où les structures fédérales sont cohérentes et pérennes.

Ce « retour du Léviathan » est à situer du côté de l’histoire et des traditions politiques de la Russie. Ses traumatismes et ses excès ont été profondément intériorisés par ses dirigeants. Comme le rappelle utilement Pascal Marchand, « alors que dans les langues ouest-européennes le mot « État » dérive du latin status, en russe, il dérive du mot gosoudar  (государ), qui signifie souverain ». Cela ne relève néanmoins d’aucun déterminisme. La société russe est complexe et capable d’évolution ; ses dirigeants ne sont pas les rigides idéologues que nous nous plaisons à caricaturer.

Il n’est pas interdit d’imaginer un fédéralisme efficace et transparent en Russie. Celui-ci n’émergera néanmoins qu’à la condition d’une transformation réfléchie et consentie de ses structures politiques


1 Montesquieu, « De l’Esprit des Lois », tome 1, Livre IX, chapitre premier. 1748.

2 Agnew, John. « Le piège territorial. Les présupposés géographiques de la théorie des relations internationales », Raisons politiques, vol. 54, no. 2, 2014, pp. 23-51.

3 Weber, Max. « Le Savant et le Politique ». 1919.

4 Agnew, John. Ibid.

5 Riasanovsky, Nicholas. « Histoire de la Russie, des origines à 1984 ». Editions Robert Laffont, 1987, pp. 254-257.

6 Ibid

7 Riasanovsky, Nicholas. « Histoire de la Russie, des origines à 1984 ». Editions Robert Laffont, 1987, p. 287.

8 Rousseau, Jean-Jacques. « Du Contrat Social », Livre III, chapitre 1. 1762.

9 Vladimir Gelman, « Le retour du Léviathan : la politique de recentralisation en Russie depuis 2000 », Critique internationale 2007/1, p. 103-125

10 Radvanyi, Jean. « La nouvelle Russie », 4ème édition. Armand Colin, pp.260-261. 2007.

11 Stratégie commune 1999/414/PESC du Conseil européen (4 juin 1999).

12 Stratégie de développement à moyen terme des relations de la Fédération de Russie avec l’UE d’ici à 2010. (4 octobre 1999).

13 Stoner-Weiss, Kathryn. « Soviet Solutions to Post-Soviet Problems Has Vladimir Putin Really Strengthened the Federal Center ? ». Université de Princeton. Octobre 2002.

14 Brzezinski, Zbigniew. « Le grand échiquier : l’Amérique et le reste du monde ». 1997.

15 Jouanny, Jean-Robert. « Que veut Poutine ? ». Editions du Seuil, mars 2016, p.53.