La défense européenne face au complexe bureaucratique-industriel national

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Depuis 2020, l’Europe a été affectée à maintes reprises : d’abord par une pandémie qui a fermé les frontières du jour au lendemain, puis par la perturbation des chaînes d’approvisionnement, ensuite par une crise énergétique qui a mis en évidence le coût de la dépendance stratégique, et enfin par le retour de la guerre sur le continent. 

Ces vulnérabilités se manifestent désormais dans un contexte international qui est ouvertement hostile. Les nouvelles relations internationales se caractérisent par l’affirmation de puissances oligarchiques, autoritaires et illibérales, constituées autour des orbites américaine, chinoise et russe, et qui convergent dans l’attaque contre ce que l’Union incarne ¹. Celle-ci subit, en dehors de la menace russe, une stratégie américaine qui consiste aujourd’hui tantôt à remettre en cause l’OTAN, tantôt à s’en servir comme d’un levier dans une forme de chantage sécuritaire. Récemment, les États-Unis ont ainsi érigé en critère la « loyauté idéologique » des membres de l’OTAN envers les politiques de Trump, dans le cadre de la réévaluation en cours du dispositif des troupes américaines stationnées en Europe. En réalité, il ne s’agit pas simplement d’un « test de loyauté », mais de ce qu’il convient d’appeler un « test de souveraineté ». La situation critique de vulnérabilité et d’isolement dans laquelle se trouve l’Union amène cependant une clarification des objectifs, qui s’observe dans le langage, avec une convergence du discours des élites : le terme « indépendance » a récemment été utilisé par des personnalités aussi différentes que le chancelier allemand Friedrich Merz et la présidente de la Banque centrale européenne, Christine Lagarde. C’est dans le domaine de la défense que ce glissement s’opère le plus concrètement. 

Ainsi, depuis 2022, les États européens ont augmenté leurs dépenses militaires de plus de 45 %, l’industrie de la défense a fortement accru ses capacités de production, et l’Union s’est vue conférer un rôle de « facilitateur stratégique ». La Commission européenne a créé plusieurs instruments budgétaires — ASAP, EDIRPA, SAFE, EDIP, AGILE — pour soutenir les acquisitions et l’industrie de défense. Les chefs d’État et de gouvernement sont parvenus, malgré leurs différences politiques, à maintenir une unité au sein du Conseil, à travers leur soutien à l’Ukraine et les sanctions imposées à la Russie.

Mais le verrou bureaucratico-industriel national freine et affaiblit cet agenda. Une décision politique peut être prise au niveau européen, mais elle doit ensuite être traduite en budgets nationaux, en procédures administratives, en contrats d’armement, en choix industriels, et c’est à ce moment-là que les réflexes nationaux ressurgissent. Cette situation tient à un paradoxe : l’agenda politique du réarmement européen et les moyens mobilisés pour répondre aux questions géoéconomiques actuelles s’inscrivent dans un temps de guerre, mais leur mise en œuvre à l’échelle nationale n’a pas été adaptée et continue de fonctionner selon des pratiques largement héritées du temps de paix. Or, c’est bien de la mise en œuvre de cet agenda que dépend l’avenir stratégique du continent. Si les acteurs politiques ne parviennent pas à faire sauter ce verrou administratif national, il est peu probable que les États européens parviennent à « être prêts » dès 2030, c’est-à-dire à disposer de capacités militaro-industrielles suffisantes pour dissuader la Russie d’agir.

L’ « archipélisation » politique et industrielle du réarmement européen

La guerre en Ukraine a transformé les priorités stratégiques des États européens : elle a européanisé la menace russe et fait basculer l’investissement budgétaire — donc politique — vers la défense. Mais l’ampleur des évolutions en matière d’agenda, de décisions et d’instruments ne s’est pas accompagnée d’un changement équivalent dans leur mise en œuvre à l’échelle nationale. Trois caractéristiques institutionnelles pré-2022 continuent de structurer le réarmement de l’Europe.

Une dépendance transatlantique persistante

Malgré l’objectif de renforcer le rôle stratégique de l’Europe au sein de l’Alliance atlantique, près d’un euro sur deux consacré aux acquisitions de défense bénéficie encore à des fournisseurs extra-européens, dont environ un tiers sont américains ².

Dans les faits, pour de nombreux États, la garantie de sécurité offerte par l’OTAN continue de se traduire par un accès aux capacités et aux équipements américains, qu’il s’agisse de systèmes de haute intensité ou de fonctions de soutien critiques. Cette dépendance transatlantique a été renforcée par l’initiative PURL (liste des besoins priorisés de l’Ukraine) conclue entre l’OTAN et les États-Unis en juillet 2025 ³.

Cette situation crée une tension structurelle : l’Europe cherche à affirmer sa crédibilité stratégique vis-à-vis des États-Unis, tout en externalisant une part significative de son effort de défense auprès de l’industrie de défense américaine.

La prééminence des logiques nationales

Le réarmement — entendu ici comme l’augmentation des budgets de défense — reste largement conduit à l’échelle nationale, selon des priorités domestiques encore faiblement coordonnées.

On assiste ainsi à un réarmement des États européens en Europe, mais en partie au détriment de la coopération européenne, en somme à un « réarmement des États contre l’Europe » ⁴. Cela se traduit par une intensification de la concurrence entre industries nationales, une duplication des programmes et des lacunes persistantes en matière d’interopérabilité. Les exemples ne manquent pas, y compris ces derniers mois, après plus de quatre ans de guerre à grande échelle. Les divergences industrielles entre Dassault Aviation et Airbus sur le segment avion du programme d’armement SCAF sont préoccupantes. En outre, le programme d’Eurodrone n’est pas parvenu à l’étape où il serait possible d’affirmer qu’il est too big to fail. De plus, l’Allemagne a annoncé, en mars 2026, son retrait du projet européen de réseau de satellites Iris².

Ces dynamiques sont renforcées par une tendance structurelle à privilégier les retours industriels nationaux au détriment de l’efficacité collective, qui pourrait encore s’accentuer dans un contexte politique plus fragmenté, avec la tenue d’élections en Espagne, en France, en Italie et en Pologne d’ici fin 2027.

Une coopération européenne structurellement limitée

Dans ce contexte, l’échelle européenne demeure secondaire en pratique ⁵. Moins de 20 % des équipements de défense en Europe sont acquis dans le cadre de coopérations entre États, une proportion qui n’a pas significativement évolué depuis le début de la guerre en Ukraine. Ainsi, alors que la coopération est largement reconnue comme nécessaire pour atteindre des objectifs tels que la préparation opérationnelle, la crédibilité stratégique ou une plus grande autonomie, elle reste marginale.

Pris ensemble, ces éléments conduisent à un constat clair : l’Europe dispose d’une base industrielle de défense en croissance, mais elle n’est pas encore organisée pour produire une efficacité collective à l’échelle requise. 

Cette situation peut être analysée comme une forme d’« archipélisation » du réarmement en Europe : un ensemble d’acteurs partageant des intérêts et des objectifs communs, mais évoluant de manière largement autonome, sans coordination suffisante pour produire des effets collectifs à l’échelle requise. Il ne s’agit donc pas seulement d’accroître les capacités, mais de recréer des formes d’interdépendance organisées entre ces différents pôles nationaux.

Dès lors, la question clef tient à l’exécution : pourquoi l’échelon national continue-t-il de l’emporter, alors même que l’intérêt collectif commande l’inverse ?

L’interventionnisme politique européen bloqué par le verrou bureaucratico-industriel national

Au niveau des mécanismes budgétaires, de marché, administratifs et humains, c’est à chaque fois le mauvais échelon qui l’emporte.

Le budget reste national

Le premier mécanisme est budgétaire et agit comme un frein plutôt que comme une incitation à la coopération : sans correction, les dépenses de défense sont susceptibles de rester organisées à l’échelle nationale plutôt que de manière collective, avec toute l’inefficacité stratégique, opérationnelle et économique que cela implique ⁶. À mesure que les budgets nationaux de défense augmentent, chaque État se persuade davantage qu’il peut agir, acquérir et produire seul, et qu’il peut améliorer sa position en affaiblissant les autres plutôt qu’en les renforçant : une logique à somme nulle dans laquelle la hausse des dépenses nationales évince, plutôt qu’elle n’encourage, la coordination européenne.

Or, même le budget de défense de l’Allemagne, qui dépasse désormais 100 milliards d’euros par an, ne suffit pas à lui seul à soutenir une production et des acquisitions couvrant l’ensemble du spectre de l’armement, un constat que la littérature établit explicitement ⁷. On peut résumer cette conséquence dans la formule suivante : dépenser plus est nécessaire mais non suffisant ; dépenser mieux et ensemble constitue la condition déterminante.

La logique économique sous-jacente est claire : le coût de l’autarcie stratégique ne se limite pas au développement et à la production, mais se répète à chaque étape ultérieure — l’acquisition, le déploiement opérationnel (où les pertes d’interopérabilité sont les plus élevées, une leçon apprise par l’Europe à ses dépens dès le Conseil supérieur de guerre interallié de 1917 ⁸), et le maintien en condition sur toute la durée de vie des équipements —, ce qui signifie que les pertes d’efficacité liées à la fragmentation nationale des acquisitions s’accumulent au lieu de se résorber avec le temps. Cette même fragmentation entraîne un coût macroéconomique qu’une comptabilité purement militaire ignore : des dépenses dispersées entre de petits programmes nationaux non coordonnés génèrent un multiplicateur budgétaire plus faible, et un effet correspondant plus faible sur la productivité et la croissance potentielle, que le même euro dépensé au travers de programmes européens intégrés. Cette fragmentation restreint en outre la marge de manœuvre budgétaire disponible pour soutenir l’effort de réarmement dans la durée. 

Le marché reste fragmenté

Le deuxième mécanisme est une défaillance de marché que la politique européenne a diagnostiquée sans la corriger. Le marché européen de la défense fonctionne de plus en plus, dans les faits, comme « un marché de guerre » dont les logiques d’auto-renforcement poussent vers l’échelle nationale plutôt qu’européenne ⁹, alors même que les réseaux de production deviennent plus authentiquement transnationaux au niveau des composants et des chaînes d’approvisionnement ¹⁰. L’ambition affichée par l’Union d’une « préférence européenne » dans les acquisitions de défense est structurellement incompatible avec la persistance de marchés nationaux fragmentés : sans défragmentation pas de masse critique ; sans masse critique, les entreprises restent dépendantes des marchés étrangères et sous-investies sur leur propre marché — une trajectoire que le virage géopolitique plus large de la politique industrielle européenne n’est, à ce jour, pas parvenu à inverser ¹¹.

Les grands industriels n’ont qu’un intérêt limité à se consolider volontairement, la fragmentation nationale protégeant actuellement les rentes des acteurs en place. Le parallèle historique pertinent n’est pas européen mais américain : la consolidation du socle industriel de défense dans les années 1990 (la « Dernière Cène ») a été imposée par le gouvernement fédéral, non initiée par l’industrie. Une politique industrielle de défense européenne crédible suppose donc une capacité publique à imposer une consolidation — un rôle que les États européens ont déjà exercé avec succès dans l’aéronautique civile, à travers Airbus.

Les administrations restent déconnectées

Le troisième mécanisme est un déficit de confiance interétatique que la pratique administrative reproduit activement. Le président Macron a eu raison de diagnostiquer le besoin, pour l’Europe, d’une « intimité stratégique » comme fondement d’une culture stratégique commune — mais les instruments permettant de la construire ont fait défaut ¹². L’erreur à éviter est de supposer que la mise en œuvre suivra mécaniquement l’accord politique : les administrations nationales conservent une large marge d’appréciation et peuvent s’approprier le processus décisionnel, si bien que les négociations sont vécues comme un jeu à somme nulle — « on a toujours le sentiment d’être perdants », disent souvent les représentants des États membres — précisément parce que les repères et les pratiques administratives restent nationaux ¹³. 

Ce n’est pas une affirmation abstraite. Le bilan diplomatique français depuis 2019 en fournit des illustrations concrètes : l’OTAN dite « en état de mort cérébrale » ; les mises en garde contre « l’humiliation de la Russie » ; un appel à une « Europe unie » lancé en novembre 2024, en français uniquement, sans mentionner ni la Pologne, ni l’Italie, ni l’Union, ni l’OTAN. Le même réflexe national se retrouve dans la formation des élites : les dirigeants industriels français sont formés très majoritairement à Polytechnique, à Sciences Po et à l’INSP, leurs homologues britanniques à Oxford et Cambridge ; seuls 5 % d’une classe d’âge européenne effectuent un séjour Erasmus.

Les intérêts restent divergents

Le quatrième mécanisme n’est pas institutionnel mais humain : c’est une affaire d’intérêts. Il explique pourquoi les trois précédents persistent malgré des discours qui, eux, convergent. Trois types d’acteurs s’affrontent ^14 15. Les « gardiens de la souveraineté » — dirigeants politiques, élites militaires, industriels en place — ont tout intérêt à protéger les bases industrielles nationales, quelle que soit la logique économique. Les « clients de l’hégémon » parient que la loyauté affichée à Washington reste, pour leur sécurité, le choix le plus sûr. Seuls les « promoteurs de l’Europe », disséminés dans les administrations, la diplomatie et l’industrie, ont intérêt au changement que ce texte recommande.

L’enjeu dépasse l’économie : une Union dont l’ambition fondatrice était de rendre la guerre entre ses membres « matériellement impossible » ¹⁶ ne peut rester indifférente à un réarmement qui demeure national et non intégré — donc réversible, si des coalitions nationalistes gagnaient du terrain dans un ou plusieurs États membres.

Cinq leviers pour faire sauter le verrou

Cinq leviers, mobilisables dès aujourd’hui, permettent d’agir précisément aux points où les quatre mécanismes qui précèdent produisent leurs effets — le budget, le marché, les administrations, les coalitions d’intérêts.

Les cinq recommandations qui suivent s’organisent autour d’un principe unique. Parce que ce verrou opère avant tout au niveau des administrations nationales et des cycles budgétaires nationaux, plutôt qu’à celui de l’architecture institutionnelle de l’Union, les interventions les plus efficaces sont celles qui rendent l’échelon européen payant pour les États et les entreprises qui, aujourd’hui, se replient par défaut sur le niveau national — plutôt que celles qui créent avant tout de nouveaux organismes européens. Deux sont budgétaires, une est politique, une est administrative, et une est industrielle. Chacune est réalisable dans le cadre de l’actuel cycle de négociation du cadre financier pluriannuel (CFP, 2028-2034), que nous considérons comme le test de crédibilité politique le plus déterminant à court terme. Ensemble, elles combinent la logique de la « carotte et du bâton » qui structure de plus en plus la posture géoéconomique de l’Union ¹⁷ : des mesures qui rendent la coopération plus attractive, et des mesures qui rendent la fragmentation persistante plus visible et plus coûteuse.

R1 — Plus d’argent européen : faire du CFP le test de crédibilité budgétaire

La proposition de la Commission de juillet 2025 alloue 131 milliards d’euros au portefeuille défense et espace, dont environ 60 à 70 milliards d’euros spécifiquement fléchés vers la défense — soit un quintuplement par rapport au CFP 2021-2027 ¹⁸. Cette ambition est déjà sous pression : le chancelier Merz a réagi de façon critique dès les semaines suivant sa publication, et la France et l’Italie, entre autres, devraient faire pression pour des réductions, inquiètes de la tension sur les finances publiques nationales et des fonds susceptibles d’échapper à leurs propres industries de défense. Le problème n’est pas que l’Union manque d’instruments pertinents pour la défense — l’EDIP, le FED et AGILE sont raisonnablement bien conçus —, mais que chacun demeure sous-financé au regard de son mandat : le budget du FED a été réduit de 13 à 8 milliards d’euros lors de la dernière négociation du CFP, un précédent qui ne devrait pas se répéter.

Ce niveau d’ambition devrait être défendu, a minima, tout au long des négociations du CFP. Il ne s’agit pas simplement de dépenser plus, mais de dépenser européen : des financements partagés, mis en commun, pluriannuels, sur lesquels les entreprises peuvent fonder leur planification de production.

R2 — Acheter européen : flécher les budgets nationaux vers la coopération européenne

L’argent reste très majoritairement national. Les lignes budgétaires de l’Union consacrées à la défense s’élèvent à environ 2 milliards d’euros par an ; la France et l’Allemagne, à elles seules, dépensent plus de 150 milliards d’euros, soit près de 40 % des dépenses militaires totales de l’Union. Le seul budget du programme 146 « Équipement des forces » français dépasse 20 milliards d’euros par an, soit dix fois le budget annuel total de la Commission pour ce secteur. Un objectif d’acquisitions coopératives de 35 %, relevé à 40 % dans le cadre de la Stratégie industrielle européenne de défense, existe depuis 2014 ; le niveau réel n’est passé que de 18 à 24 % entre 2024 et 2025. Une seule mesure est recommandée : flécher une part nettement plus importante des budgets nationaux d’acquisition de défense vers des équipements produits par coopération européenne ou par achats croisés entre États membres. Ce n’est pas une hypothèse d’école — l’achat par la France, en décembre 2025, du GlobalEye de Saab, et celui, par la Suède en mai 2026, des frégates FDI de Naval Group montrent déjà ce que cela représente à grande échelle. Ce levier avait été proposé début 2025 ¹⁹ et a depuis été repris, sous une forme voisine, par le Haut-Commissariat au Plan. Le « 1 % européen » va ainsi dans la bonne direction, mais reste trop lent pour atteindre l’objectif d’acquisitions coopératives de 2030 ainsi que l’objectif de 5 % de l’OTAN d’ici 2035 ²⁰.

R3 — Des rencontres « Arsenal Europe » : institutionnaliser un pilotage politique de haut niveau des programmes phares

Les grands programmes d’armement continuent de s’enliser, non pour des raisons de faisabilité technique ²¹ mais faute d’une attention politique soutenue. Ce sont les États membres, non l’Union, qui investissent, qui acquièrent, et qui restent en dernier ressort responsables devant leurs citoyens ; c’est leur direction politique, non celle de la Commission, qui doit maintenir ces programmes en mouvement. Le nombre de crises imprévues qui se disputent cette attention ne cessant de croître, cela ne peut être laissé à la seule bonne volonté.

Le basculement d’une approche essentiellement nationale vers une stratégie véritablement commune exige une forte impulsion politique. L’histoire des avancées de l’intégration européenne suggère qu’un petit nombre d’États — en particulier la France et l’Allemagne — doivent d’abord pouvoir s’accorder sur les grandes lignes d’une ambition partagée, tout en laissant aux autres États la possibilité d’en discuter et d’y participer. L’impulsion politique de cette initiative doit venir du plus haut niveau, c’est-à-dire des chefs d’État et de gouvernement.

Des rencontres trimestrielles « Arsenal Europe » sont recommandées : un point d’étape politique récurrent sur les négociations des programmes phares, tenu au plus haut niveau que permet le format, avec un plancher ministériel. Les dirigeants politiques doivent traiter les résultats comme relevant de leur propre responsabilité, plutôt que de supposer, comme cela arrive trop souvent, que « l’intendance suivra ». Pour éviter de surcharger les agendas ministériels, ces rencontres pourraient se tenir en marge des Conseils des ministres existants, sous des formats différenciés adaptés aux programmes en négociation — franco-allemand, triangle de Weimar, ou autres selon les besoins.

Parallèlement à ces rencontres ministérielles, un processus de type « Track 1.5 » est recommandé : un petit groupe permanent de personnalités respectées dans l’ensemble des États membres, agissant à titre personnel, mais quasi officiel, conduit par une figure de premier plan, doté de sa propre structure de décision, de moyens administratifs et d’un mandat clair pour éclairer les délibérations ministérielles. Un processus « Track 2 » réunissant chercheurs et think tanks en dehors de tout mandat officiel, devrait se déployer en parallèle pour construire la convergence technique et d’expertise sur laquelle les négociateurs formels pourront ensuite s’appuyer.

R4 — Mettre en œuvre l’intimité stratégique : européaniser les administrations qui exécutent, pas seulement les budgets qui financent

Ce verrou est, au fond, administratif : la volonté politique se négocie au sein du Conseil, mais elle est exécutée — ou diluée — par des fonctionnaires nationaux dont les carrières, la formation et les réflexes professionnels demeurent presque entièrement nationaux. Faire passer l’Europe du « par défaut » au « par dessein » relève moins de la création de nouvelles institutions que du changement du mode opératoire des agents qui font fonctionner celles qui existent déjà. L’« intimité stratégique » doit être construite délibérément, en adaptant les administrations nationales appelées à la porter dans la durée.

Trois mesures sont recommandées. Premièrement, créer nettement plus de postes d’échange entre capitales nationales, concentrés là où se joue la mise en œuvre : les ministères de la Défense et leurs agences d’acquisition — la DGA en France, le BAAINBw en Allemagne — ainsi que les ministères des Affaires étrangères et des Affaires européennes. Deuxièmement, européaniser les filières de formation les plus prestigieuses du continent, en augmentant le nombre de places réservées à d’autres Européens dans des institutions comme l’Institut des hautes études de défense nationale en France. Troisièmement, mettre en commun des fonctions, puis à terme des services, en suivant le même chemin d’intégration progressive qui a permis de bâtir l’unique champion industriel européen incontesté : Airbus. L’Ukraine devrait être intégrée à cette circulation à mesure qu’elle s’approfondit.

R5 — Défragmenter l’industrie par le bas : en faire une priorité politique, non un résultat spontané du marché

Une consolidation du socle industriel de défense européen à la manière de la « Dernière Cène », comme celle imposée par les États-Unis à leur propre industrie dans les années 1990, est peu probable à court ou moyen terme : Washington disposait d’une autorité fédérale unique capable de l’imposer ; l’Union n’en a aucune. La défragmentation de l’offre n’en demeure pas moins indispensable — c’est le moyen le plus réaliste de faire baisser les coûts de production et d’accélérer la production industrielle. Or, les efforts d’intégration du marché menés par la Commission, même soutenus par le Parlement européen, continuent de se heurter aux résistances des États membres soucieux de protéger leurs bases industrielles nationales.

Le levier le plus réaliste, à court terme, consiste à créer les conditions d’une défragmentation par le bas : des conditions favorables aux biens duaux, aux entreprises de la « nouvelle défense », aux PME et aux start-up, afin que des pôles transnationaux innovants et compétitifs se forment autour d’elles plutôt qu’autour de grands maîtres d’œuvre ancrés nationalement, qui ont le moins d’intérêt à se consolider volontairement. Ces incitations devraient s’étendre à l’Ukraine : approfondir la proximité industrielle qui se développe déjà entre entreprises de défense ukrainiennes et européennes est en soi une forme de défragmentation, qu’il faut encourager plutôt que de traiter comme un simple effet secondaire de la guerre ²².

Du déclaratoire à l’exécution

Ces cinq recommandations sont délibérément ciblées dans ce qu’elles demandent aux institutions de l’Union comme aux États membres : aucune ne nécessite un nouveau traité, une nouvelle configuration du Conseil, ou un niveau de consensus politique allant au-delà de celui qui existe déjà — plus de 80 % des citoyens européens soutiennent déjà une défense européenne renforcée selon l’Eurobaromètre. Ce qu’elles exigent, en revanche, c’est une exécution soutenue au niveau où, comme ce texte l’a montré tout au long de son propos, la mise en œuvre échoue aujourd’hui : les lignes budgétaires nationales, les administrations nationales, et l’attention politique des États membres dans l’intervalle entre les sommets du Conseil. C’est là que réside, en réalité, le verrou — et le lever est la condition préalable à tout ce que l’horizon 2050 de cette initiative pourrait exiger de plus ambitieux.

Un CFP crédible donnerait à l’Europe les ressources ; des budgets nationaux européanisés mettraient ces ressources au travail ; les rencontres Arsenal Europe maintiendraient l’engagement politique entre les sommets ; des administrations européanisées transformeraient la volonté politique en pratique opérationnelle ; et une politique industrielle « par le bas », ancrée dans les nouvelles entreprises de défense et en Ukraine, produirait la défragmentation qu’une consolidation « par le haut » ne peut pas encore obtenir.

Sans progrès sur ces cinq fronts pris ensemble, la volonté politique de l’Europe risque de demeurer largement déclaratoire. La clef du verrou est donc entre des mains européennes.