Hier, mercredi 2 septembre, les ministres des Affaires étrangères des États membres étaient réunis pour leur Conseil mensuel. À l’ordre du jour figurait l’avenir du Service européen pour l’action extérieure, mais aussi plus généralement celui de la politique extérieure et de sécurité de l’Union.
- L’architecture mise en place par le Traité de Lisbonne n’a pas donné les résultats espérés dans ce domaine, du fait notamment du maintien de la règle de l’unanimité.
- Malgré les menaces extérieures accrues depuis l’invasion russe de l’Ukraine, la politique de défense commune n’a guère progressé au niveau de l’Union.
- Ce sont pour l’essentiel l’OTAN d’une part et une coalition de pays volontaires d’autre part qui ont assuré le soutien militaire européen à l’Ukraine.
- Quant aux coopérations en matière d’industrie de défense, elles restent toujours très limitées, et dépendent toujours autant de rapports bilatéraux entre États.
La diplomatie européenne a été quasi constamment paralysée par les divisions sur la guerre en Ukraine, à Gaza, ou plus largement les crises au Moyen-Orient.
- À cela s’ajoutent les dissensions entre les institutions elles-mêmes.
- Selon les Traités, Kaja Kallas, Haute représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, est censée être en charge de ces dossiers.
- Mais Kallas est constamment affaiblie et court-circuitée par Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission. Celle-ci souhaite en effet s’arroger des pouvoirs dans ce domaine que les Traités ne prévoient pas de lui confier, et elle dispose pour ce faire de la haute main sur le budget de l’Union et les services de la Commission, actifs dans la plupart des domaines concernant au premier chef la politique étrangère et de sécurité comme le commerce, les migrations, l’aide au développement ou les industries de défense.
- Ce jeu institutionnel paralysant était déjà à l’œuvre sous le mandat de Josep Borrell.
La discussion des 27 ministres des Affaires étrangères a été notamment nourrie par une lettre envoyée à Kaja Kallas par onze États membres.
- Les onze insistent tout d’abord sur le principe de « coopération sincère » entre les États membres : aucun pays ne doit défendre une politique contraire aux intérêts collectifs de l’Union.
- Ils demandent ensuite que les États minoritaires sur un sujet donné recourent à « l’abstention constructive » plutôt qu’à des vétos, « afin de ne pas empêcher l’Union d’agir ».
Ils veulent aussi interdire de lier des « questions sans rapport » aux débats sur les sujets de politique extérieure.
- Viktor Orbán, l’ex-dirigeant hongrois, s’était fait une spécialité de prendre en otage des décisions à moins que les autres ne cèdent à ses exigences, généralement financières, dépourvues de tout rapport avec le sujet en question.
- Ils demandent à Kaja Kallas de mobiliser toutes les marges de manœuvre offertes par les Traités pour améliorer le processus décisionnel – le vote à la majorité qualifiée pouvant d’ores et déjà s’appliquer dans certains cas de figure.
- Ils demandent enfin que les États membres justifient clairement leur recours au droit de veto au nom de « raisons vitales ».
Même si le Conseil les suivait sur tous ces points, il y a lieu de douter que cela puisse suffire à changer substantiellement la donne et doter l’Union d’une politique extérieure en l’absence d’une modification des Traités levant clairement la règle de l’unanimité.
Les propositions des 11 au sujet de l’architecture institutionnelle pourraient, en revanche, avoir un impact plus significatif.
- Ils proposent en effet de faire de la Haute représentante une Vice-Présidente exécutive de la Commission (elle n’est aujourd’hui que vice-présidente), et de lui donner une autorité hiérarchique claire sur les services de la Commission intervenant en priorité sur les sujets de politique extérieure et de sécurité. Le volet affaires étrangères du SEAE, aujourd’hui distinct de la Commission, réintégrerait quant à lui cette dernière.
- Seuls resteraient au sein du SEAE les services concernés par la politique de défense et de sécurité commune qui, en l’État des Traités, reste une politique purement intergouvernementale.
- La Haute représentante rendrait compte chaque mois de son action devant le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement, qui lui donnerait des orientations en matière de politique étrangère et de défense.
Une telle architecture institutionnelle aurait l’avantage d’être plus claire et plus lisible que l’actuelle. Mais dans l’immédiat, elle risque de se heurter à la volonté de la présidente de la Commission de vider de toute substance le rôle de Haute Représentante, en dépit des Traités.
