Avec Friedrich Merz le moteur franco-allemand peut de nouveau faire passer l’Europe à l’échelle : penser les coordonnées d’un accord historique

This policy paper is also available in English at Groupe d’études géopolitiques

Cliquez ici pour télécharger le PDF

Friedrich Merz a tiré les leçons de la profonde mutation que traversent les États-Unis d’Amérique. Pour la première fois depuis la guerre, un chancelier allemand exhorte les Européens à devenir indépendants de Washington et à se préparer à un monde sans OTAN. La Pologne est également consciente de l’ampleur du défi sécuritaire et, après avoir négligé pendant des années l’intégration européenne en matière de défense, Varsovie souhaite enfin ouvrir la discussion sur la possibilité de se placer sous le parapluie nucléaire français ¹. Même le Danemark, pays connu pour sa rigueur budgétaire, qui bénéficiait jusqu’en 2022 d’une clause d’exemption de la politique européenne de sécurité et de défense commune, souhaite désormais que l’Union augmente la dette commune pour financer sa défense collective.

Alors que le monde est entré dans une phase de ruptures, l’Union pourrait être à l’aube d’une étape historique : un moment « Philadelphie » à l’échelle européenne, en matière d’intégration défensive, budgétaire et politique. Cette bifurcation dépendra cependant en grande partie de la capacité de la France et de l’Allemagne à faire ensemble un grand pas en avant.

Avec Friedrich Merz et Emmanuel Macron, les deux États membres les plus importants de l’Union ont à leur tête les dirigeants les plus pro-européens depuis le début des années 1990.

Shahin Vallée et Joseph de Weck

Le contexte n’est pas facile. Depuis quelques années, et notamment sous la mandature du chancelier Scholz, les relations franco-allemandes ont été marquées par des tensions, de l’acrimonie et de la méfiance. Berlin ne voyait guère l’intérêt de construire une Europe capable de stimuler la croissance et de se défendre — la plus grande économie européenne se portait très bien toute seule.

De son côté, Paris n’inspirait guère confiance : son économie en berne depuis plusieurs années, l’ambivalence des électeurs français à l’égard du projet européen, les gesticulations gaullistes en matière de défense et une situation budgétaire préoccupante contribuaient à refroidir toute convergence franco-allemande.

L’investiture du prochain chancelier pourrait changer la donne. Pour la première fois depuis le début des années 1990, avec Friedrich Merz et Emmanuel Macron les deux États membres les plus importants de l’Union voient deux dirigeants à leur tête qui souhaitent inscrire leur trajectoire politique dans l’avancée du projet européen. Compte tenu de la reconfiguration fondamentale et irréversible du monde imposée par l’administration Trump, il existe désormais une réelle chance de surmonter les frictions franco-allemandes et de bâtir les conditions d’un nouvelle accord historique pour faire passer l’Europe à l’échelle.

Après des dizaines d’auditions et des discussions avec des décideurs et des personnes clefs à Berlin, Bruxelles et Paris, nous sommes en mesure de définir les six coordonnées qui nous paraissent nécessaires pour garantir la réussite de cette nouvelle grande convergence franco-allemande. Pour les comprendre il faut toutefois saisir le contexte politique et stratégique dans lequel se déroulera la visite du chancelier Merz à l’Élysée ce mercredi 7 mai.

L’Allemagne doit enfin réussir sa Zeitenwende

Paris soutient depuis longtemps que l’on ne peut pas compter sur les États-Unis pour assurer la sécurité de l’Europe. Si le moment que nous traversons semble donner raison à la France, celle-ci doit se garder de proférer à tout-va des « je vous l’avais bien dit » — car l’Allemagne semble enfin se rallier à ce point de vue. Le soir de son élection, Friedrich Merz a ainsi déclaré que l’Europe devait tracer sa propre voie en matière de défense et que Berlin devait se préparer à vivre dans un monde sans OTAN. Il s’agit là d’un changement tectonique pour l’Allemagne, dont la sécurité dépend de Washington depuis la Seconde Guerre mondiale.

Le néo-impérialisme de la Russie, le retrait opéré par les États-Unis de leurs engagements en matière de sécurité en Europe, leur guerre commerciale et leur campagne en faveur du parti d’extrême droite AfD, ont conduit l’Allemagne à changer d’attitude envers les États-Unis et la défense européenne en général — ainsi que vis-à-vis de la dissuasion nucléaire en particulier.

En effet, dans la lignée des résultats du sondage Eurobazooka, plusieurs enquêtes d’opinion nationales suggèrent que depuis l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en 2022, l’attitude des Allemands à l’égard de la bombe a radicalement changé ² : 69 % des Allemands sont favorables à ce que la dissuasion nucléaire française s’étende à l’ensemble des membres de l’Union européenne. 54 % sont favorables à ce que Berlin entame des discussions avec Paris et Londres sur la création d’une force de dissuasion nucléaire européenne indépendante. 37 % s’y opposent et 11 % sont indécis. La confiance des Allemands envers la France s’élève à 85 % ³, tandis que seulement 16 % d’irréductibles — un chiffre historiquement bas — considèrent encore les États-Unis comme un partenaire fiable, ce qui suggère qu’une fenêtre s’ouvre pour une discussion sur la défense avec la France, qui était jusqu’à présent totalement hors de propos.

54 % des Allemands sont favorables à ce que Berlin entame des discussions avec Paris et Londres sur la création d’une force de dissuasion nucléaire européenne indépendante.

Shahin Vallée et Joseph de Weck

Friedrich Merz a brisé plusieurs tabous particulièrement lourds en quelques semaines. Le chancelier estime désormais disposer de ressources budgétaires suffisantes pour investir dans sa propre défense et son renouveau économique. Pour autant, même si l’Allemagne consacre 500 milliards d’euros à sa défense, sa sécurité ne pourra être assurée sans le soutien du reste de l’Europe. D’autant que si les États-Unis décidaient de ne plus soutenir ni financer les efforts de guerre en Ukraine, l’Union devrait continuer à dépenser des dizaines de milliards d’euros chaque année pour empêcher une victoire russe. Berlin aurait donc tout intérêt à financer ces efforts européens en commun — sans quoi elle pourrait se retrouver à payer seule une part disproportionnée et excessive de ces coûts.

De son côté la France doit désormais faire sa propre Zeitenwende

À Paris, la perspective d’un tel changement d’époque est certes accueillie avec enthousiasme mais aussi avec la perception quelque peu naïve qu’un accord facile serait possible — la France étendrait alors explicitement son parapluie nucléaire en échange d’une garantie de l’Allemagne d’abonder un important fonds européen commun de défense qui profiterait largement au complexe militaro-industriel français.

Mais un tel accord « bombe contre dette » ne saurait fonctionner. Politiquement, il ne passera pas en Allemagne. Plus important encore, il ne suffit pas à construire une nouvelle architecture européenne de sécurité et de défense solide : la France devra elle aussi opérer sa propre Zeitenwende et changer en profondeur certaines de ses conceptions en matière de défense si l’Europe veut devenir stratégiquement autonome.

Dans l’offre qu’elle proposera à Berlin, Paris doit aller au-delà d’une simple déclaration unilatérale dans sa doctrine nucléaire selon laquelle l’intérêt vital de la France serait compromis si l’Allemagne était en danger — formulation qui sous-tend la coopération entre le Royaume-Uni et la France en matière de politique nucléaire dans l’accord de Lancaster House. En réalité, au cours des dernières décennies, grâce à de petites retouches successives apportées à sa doctrine nucléaire, la posture de dissuasion nucléaire de la France inclut déjà une « dimension européenne » ⁴. En 2015, le président François Hollande avait posé la question suivante : « Qui pourrait croire qu’une agression mettant en danger la survie de l’Europe resterait sans conséquences ? » En 2020, Emmanuel Macron a confirmé la « dimension européenne » de la stratégie de dissuasion nucléaire de la France et a clairement indiqué qu’il était prêt à aller plus loin dans son discours du 5 mars de cette année, juste après les élections allemandes : « répondant à l’appel historique du futur chancelier allemand, j’ai décidé d’ouvrir le débat stratégique sur la protection par notre dissuasion de nos alliés du continent européen ».

La France devra elle aussi opérer sa propre Zeitenwende et changer fondamentalement certaines de ses conceptions en matière de défense si l’Europe veut devenir stratégiquement autonome.

Shahin Vallée et Joseph de Weck

Ce débat stratégique sur l’avenir de la dissuasion nucléaire sur le continent soulève plusieurs questions fondamentales.

La France pourrait-elle accepter un certain niveau de concertation avec l’Allemagne et d’autres pays européens intéressés dans l’élaboration de la doctrine nucléaire tout en conservant, pour des questions de crédibilité, l’autorité et la souveraineté totales sur la « force de frappe » ? Plus important encore : la France pourrait-elle envisager d’étendre son parapluie vers l’Est, au-delà de l’Allemagne et des autres membres fondateurs de l’Union, pour inclure la Pologne ? Quelles seraient les conséquences pour l’arsenal actuel ? Devrait-il être étendu ? Ou simplement modernisé ? Surtout, comment cela s’accorderait-il avec les engagements de l’Europe en matière de non-prolifération ?

Comme on pouvait le prévoir, l’ébranlement de la confiance dans le parapluie américain a désormais invité la question de la dissuasion nucléaire dans le débat public polonais.

En l’absence d’une stratégie européenne crédible en la matière, il est probable que Varsovie chercherait à devenir une puissance nucléaire à part entière, potentiellement en collaboration avec l’Ukraine. Cela soulève évidemment des questions cruciales pour la posture de dissuasion nucléaire de la France, pour sa crédibilité et pour sa pertinence. En effet, étendre explicitement la portée de ses intérêts vitaux à la Pologne signalerait de facto une nouvelle posture vis-à-vis des pays baltes et peut-être de l’Ukraine, ce qui pourrait être perçu comme une escalade par la Russie et ne serait réellement crédible que si elle s’accompagnait d’une augmentation significative du nombre de têtes nucléaires et de la capacité de frappe.

En ce sens, l’annonce par le président Macron de la construction d’une quatrième base aérienne à Luxeuil-Saint-Sauveur, dotée d’une capacité nucléaire, à la frontière avec l’Allemagne, est une mesure importante pour joindre le geste à la parole, conformément à son annonce de mener des discussions avec les alliés européens jusqu’à l’été 2025.

Enfin, compte tenu du sous-investissement historique de l’Allemagne dans le domaine de la défense, il est tout à fait juste que l’Allemagne finance aujourd’hui une plus grande partie des efforts européens en matière de défense afin de rattraper son retard. Mais cela ne signifie pas pour autant que Berlin doive céder aveuglément à la demande — elle aussi historique — de la France en faveur d’emprunts et de dépenses communs de l’Union pour la défense sans un véritable alignement plus large des politiques de défense. Pour beaucoup en Allemagne, il serait en effet inacceptable de financer le complexe militaro-industriel français par un chèque en blanc — et c’est compréhensible. Si la dette européenne ne sert qu’à financer des dépenses de défense nationales disparates, il n’est donc pas certain que la sécurité et la capacité de défense de l’Europe s’en trouveront renforcées de manière optimale.

Pour beaucoup en Allemagne, il serait en effet inacceptable de financer le complexe militaro-industriel français par un chèque en blanc — et c’est compréhensible.

Shahin Vallée et Joseph de Weck

Six points pour un accord historique franco-allemand

Un nouvel accord mutuellement bénéfique, qui renforcerait réellement la sécurité allemande et européenne, ne saurait donc se limiter à une dette commune européenne en échange de la dissuasion nucléaire.

Il doit voir plus large et s’appuyer sur les six mesures suivantes.

1. Les alliés européens doivent comprendre que la France ne renoncera pas à son contrôle opérationnel et à sa capacité de décision autonomes en matière de dissuasion nucléaire, à l’instar des États-Unis dans le cadre du partage nucléaire au sein de l’OTAN. En revanche, la France doit accepter de formuler une doctrine nucléaire concertée avec ses partenaires européens afin de consolider et de renforcer sa capacité de dissuasion élargie. Cela pourrait inclure des discussions conjointes sur la répartition stratégique des moyens nucléaires et des capacités de frappe à travers le continent et passer par une coopération renforcée avec le Royaume-Uni au-delà de ce qui est actuellement prévu dans l’accord de Lancaster House — qui pourrait de fait prendre la forme d’un un traité incluant l’Allemagne et d’autres pays. Enfin, cela pourrait déboucher sur une nouvelle discussion autour de la participation de la France au groupe de planification nucléaire de l’OTAN.
2. S’il est vrai qu’un fonds européen d’envergure financé par de la dette sera absolument nécessaire pour renforcer les capacités de défense, la forme, la structure et la gouvernance de cet instrument seront déterminantes. De nombreux États membres sont réticents à l’idée que la Commission européenne et l’Union élargissent leur rôle dans le domaine de la défense et préféreraient donc un mécanisme intergouvernemental pour faciliter cet emprunt commun. Nous pensons pour notre part que l’Union manquerait une occasion historique d’améliorer l’intégration de ses finances et de tirer parti des avantages d’une émission plus importante et plus large d’actifs sûrs en ne participant pas au processus. Cela soulèverait certes des questions juridiques et institutionnelles complexes — notamment compte tenu de l’interdiction de financer des opérations de défense avec le budget européen —, mais ces sujets techniques pourraient être résolus si la volonté politique s’exprimait clairement. Plus important encore, un nouvel emprunt commun devrait être soutenu par de nouvelles ressources propres. Formellement, la nouvelle dette pourrait être entièrement financée par les contributions futures des États membres de l’Union, basées sur le revenu national brut. Mais l’engagement politique de transférer des ressources fiscales vers le budget de l’Union pour soutenir ce nouvel emprunt aurait un effet symbolique important avec des conséquences politiques et financières considérables, consolidant ainsi la transition hamiltonienne de l’Europe.
3. Ce fonds européen de défense doit reposer sur une évaluation commune des menaces et des besoins en matière de renforcement des capacités afin d’harmoniser les priorités en matière de dépenses. Cette analyse approfondie et indépendante des risques ne devrait être influencée ni par les intérêts industriels, ni par les obsessions nationales. Il nous semble en effet difficile d’envisager le développement d’une intimité stratégique à l’échelle du continent sans le rôle de médiateur que peuvent jouer les institutions européennes. Cet examen partagé devrait servir de base à un budget commun pour les équipements de défense conjoints, tels qu’un nouveau système de reconnaissance, de renseignement et de communication par satellite en orbite basse avec une capacité de lancement propre, un nouveau système de défense aérienne à l’échelle du continent, une nouvelle force aérienne de drones, une nouvelle capacité de frappe en profondeur à longue portée — points qui font tous aujourd’hui l’objet d’un large consensus. Le livre blanc de la Commission européenne sur la défense est un premier pas important dans cette direction.
4. Le financement commun de ces priorités partagées doit également s’accompagner d’une politique commune en matière de marchés publics, afin que, même dans les domaines où les Européens continuent de dépenser principalement au niveau national, ils puissent tirer parti de la taille du marché unique et de leur engagement en faveur de l’interopérabilité pour réaliser des économies d’échelle et gagner en efficacité, même dans les domaines où ils continuent de dépenser principalement au niveau national. Cela permettrait également de garantir que les ressources communes ne soient pas consacrées à des projets favorisés par des pays membres ou à des projets dont l’utilité est douteuse, mais qu’elles servent véritablement l’objectif supérieur qui consiste à maximiser la capacité de préparation et de défense de l’Europe.
5. Cette politique commune en matière de passation de marchés publics soulèvera à n’en pas douter des questions fondamentales en matière de répartition des compétences entre les États membres et de politisation des choix. Cela implique qu’outre l’européanisation de la demande par le biais de marchés publics communs, des efforts doivent être consentis pour européaniser l’offre, que ce soit par la consolidation transfrontalière et l’européanisation des chaînes d’approvisionnement (la stratégie de Rheinmetall), ou par la création de champions européens plutôt que nationaux grâce à des fusions soutenues par les pouvoirs publics (la stratégie Airbus). À l’exception notable d’Airbus/EADS/MBDA, les récentes tentatives en ce sens, y compris dans le contexte franco-allemand, ont été très décevantes. La gouvernance de KNDS et son incapacité à fournir un char de nouvelle génération en temps et en heure sont un exemple typique. Les difficultés rencontrées dans le cadre du projet franco-allemand d’avion de combat de 6e génération montrent que la lutte contre l’emprise des intérêts nationaux en matière de défense n’est pas encore gagnée.
6. Enfin, l’avenir de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense soulève également des questions fondamentales. Faut-il réviser le traité sur l’Union européenne afin de permettre un véritable financement de la défense par le budget de l’Union ? La politique commune en matière de sécurité et de défense, ou du moins certains de ses aspects, devrait-elle progressivement passer à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité afin d’améliorer la capacité d’action de l’Europe ? Comment les exportations d’armes seraient-elles organisées dans un contexte où les systèmes d’armement seraient développés au niveau européen ? Sur toutes ces questions potentiellement problématiques, la gouvernance européenne n’a pas suffisamment progressé et il est illusoire d’imaginer qu’elles puissent être résolues par des processus intergouvernementaux et des accords fondés sur l’unanimité.

L’Europe est peut-être à l’aube d’une avancée considérable. Tout porte à croire que la France avait raison d’attirer l’attention sur le manque de stabilité et la fiabilité de la garantie de sécurité américaine, et que la Pologne et les pays d’Europe de l’Est avaient raison de craindre la menace russe. Si l’Allemagne s’est fourvoyée sur ces deux points, il serait naïf de croire que la construction d’une défense européenne pourrait aujourd’hui se faire entièrement selon les conditions de la France. Pour faire progresser l’Europe vers une autonomie stratégique effective, la France devra également faire son examen de conscience et se préparer à sa propre « Zeitenwende ». Cela soulèvera certainement des questions importantes sur la politique économique de la France — car sa fragilité économique sape son rôle moteur et son instabilité politique affaiblit désormais sa capacité à obtenir des engagements à long terme de la part de ses partenaires européens.

Il serait naïf de croire que la construction d’une défense européenne pourrait se faire entièrement uniquement aux conditions de la France.

Shahin Vallée et Joseph de Weck

Ces discussions sur la défense pourraient donc s’inscrire dans le cadre de négociations plus larges, portant notamment sur la mise en œuvre du rapport Draghi sur la compétitivité européenne et sur des mesures communes en matière de politique migratoire.

Le 7 mai, le chancelier Merz et le président Macron définiront un nouveau programme de travail pour faire avancer ces questions cruciales pour l’Europe.

Le sommet de l’OTAN des 24 et 26 juin et le Conseil européen des 26 et 27 juin constituent le calendrier à court terme pour l’annonce et la mise en œuvre de ces mesures. 

Il est urgent d’agir car la fenêtre est étroite pour la France comme pour l’Allemagne : Friedrich Merz est à la tête d’une coalition talonnée par l’AfD, et le pouvoir du président Macron risque de s’affaiblir à mesure que l’on se rapproche de l’échéance de 2027.

Il n’y a pourtant pas, aujourd’hui, de question stratégique plus décisive pour la France, l’Allemagne et l’Europe. La fenêtre de tir vient seulement de s’ouvrir, mais le temps presse. Le chancelier Merz et le président Macron sauront-ils saisir toute l’importance de ce moment historique ?