Con Friedrich Merz, el motor franco-alemán puede volver a impulsar a Europa: pensar las coordenadas de un acuerdo histórico

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Friedrich Merz ha aprendido las lecciones de la profunda transformación que está atravesando Estados Unidos. Por primera vez desde la guerra, un canciller alemán insta a los europeos a independizarse de Washington y a prepararse para un mundo sin la OTAN. Polonia también es consciente de la magnitud del desafío en materia de seguridad y, tras haber descuidado durante años la integración europea en materia de defensa, Varsovia desea finalmente abrir el debate sobre la posibilidad de situarse bajo el paraguas nuclear francés. ¹ Incluso Dinamarca, país conocido por su rigor presupuestario, que hasta 2022 se beneficiaba de una cláusula de exención de la política europea de seguridad y defensa común, desea ahora que la Unión aumente la deuda común para financiar su defensa colectiva.

Mientras el mundo entra en una fase de rupturas, la Unión podría estar al borde de una etapa histórica: un momento «Filadelfia» a escala europea en materia de integración defensiva, presupuestaria y política. Sin embargo, esta bifurcación dependerá en gran medida de la capacidad de Francia y Alemania para dar juntos un gran paso adelante.

El contexto no es fácil. Desde hace algunos años, y especialmente bajo el mandato del canciller Scholz, las relaciones franco-alemanas se han visto marcadas por las tensiones, la acritud y la desconfianza. Berlín no veía mucho interés en construir una Europa capaz de estimular el crecimiento y defenderse, ya que la mayor economía europea se las arreglaba muy bien por sí sola.

Por su parte, París no inspiraba mucha confianza: su economía en recesión desde hacía varios años, la ambivalencia de los votantes franceses hacia el proyecto europeo, las gesticulaciones gaullistas en materia de defensa y una situación presupuestaria preocupante contribuían a enfriar cualquier convergencia franco-alemana.

La investidura del próximo canciller podría cambiar las reglas del juego. Por primera vez desde principios de la década de 1990, con Friedrich Merz y Emmanuel Macron, los dos Estados miembros más importantes de la Unión cuentan con dos líderes que desean inscribir su trayectoria política en el avance del proyecto europeo. Teniendo en cuenta la reconfiguración fundamental e irreversible del mundo impuesta por la administración de Trump, existe ahora una oportunidad real de superar las fricciones franco-alemanas y sentar las bases de un nuevo acuerdo histórico para impulsar a Europa.

Tras decenas de audiencias y debates con responsables políticos y personas clave en Berlín, Bruselas y París, podemos definir las seis coordenadas que nos parecen necesarias para garantizar el éxito de esta nueva gran convergencia franco-alemana. Sin embargo, para comprenderlas es necesario entender el contexto político y estratégico en el que se desarrollará la visita del canciller Merz al Elíseo este miércoles 7 de mayo.

Alemania debe finalmente lograr su Zeitenwende

París sostiene desde hace tiempo que no se puede contar con Estados Unidos para garantizar la seguridad de Europa. Si bien el momento que atravesamos parece dar la razón a Francia, esta debe abstenerse de proferir a diestra y siniestra un «se lo dije», ya que Alemania parece finalmente sumarse a este punto de vista. La noche de su elección, Friedrich Merz declaró que Europa debía trazar su propio camino en materia de defensa y que Berlín debía prepararse para vivir en un mundo sin OTAN. Se trata de un cambio tectónico para Alemania, cuya seguridad depende de Washington desde la Segunda Guerra Mundial.

El neoimperialismo de Rusia, la retirada de Estados Unidos de sus compromisos de seguridad en Europa, su guerra comercial y su campaña a favor del partido de extrema derecha AfD han llevado a Alemania a cambiar su actitud hacia Estados Unidos y la defensa europea en general, así como hacia la disuasión nuclear en particular.

De hecho, en línea con los resultados de la encuesta Eurobazuka, varias encuestas de opinión nacionales sugieren que, desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022, la actitud de los alemanes hacia la bomba ha cambiado radicalmente: ² El 69 % de los alemanes está a favor de que la disuasión nuclear francesa se extienda a todos los miembros de la Unión Europea. El 54 % está a favor de que Berlín entable conversaciones con París y Londres sobre la creación de una fuerza de disuasión nuclear europea independiente. El 37 % se opone y el 11 % está indeciso. La confianza de los alemanes en Francia asciende al 85 %, ³ mientras que solo un 16 % de irreductibles —una cifra históricamente baja— sigue considerando a Estados Unidos como un socio fiable, lo que sugiere que se abre una ventana para debatir sobre la defensa con Francia, algo que hasta ahora era totalmente impensable.

Friedrich Merz ha roto varios tabúes especialmente importantes en pocas semanas. El canciller considera ahora que dispone de recursos presupuestarios suficientes para invertir en su propia defensa y en su renovación económica. Sin embargo, aunque Alemania destine 500.000 millones de euros a su defensa, su seguridad no podrá garantizarse sin el apoyo del resto de Europa. Sobre todo porque, si Estados Unidos decidiera dejar de apoyar y financiar los esfuerzos bélicos en Ucrania, la Unión tendría que seguir gastando decenas de miles de millones de euros cada año para impedir una victoria rusa. Por lo tanto, a Berlín le interesaría financiar estos esfuerzos europeos de forma conjunta, ya que, de lo contrario, podría acabar pagando por sí sola una parte desproporcionada y excesiva de estos costos.

Por su parte, Francia debe ahora hacer su propio Zeitenwende

En París, la perspectiva de un cambio de época de este tipo se acoge con entusiasmo, pero también con la percepción un tanto ingenua de que sería posible alcanzar un acuerdo fácil: Francia ampliaría explícitamente su paraguas nuclear a cambio de la garantía de Alemania de contribuir a un importante fondo común europeo de defensa que beneficiaría en gran medida al complejo militar-industrial francés.

Pero un acuerdo de este tipo, «bomba contra deuda», no podría funcionar. Políticamente, no sería aceptable en Alemania. Y lo que es más importante, no basta para construir una nueva arquitectura europea de seguridad y defensa sólida: Francia también tendrá que llevar a cabo su propio Zeitenwende y cambiar profundamente algunas de sus concepciones en materia de defensa si Europa quiere alcanzar la autonomía estratégica.

En la oferta que presentará a Berlín, París debe ir más allá de una simple declaración unilateral en su doctrina nuclear según la cual el interés vital de Francia se vería comprometido si Alemania estuviera en peligro, formulación que subyace a la cooperación entre el Reino Unido y Francia en materia de política nuclear en el acuerdo de Lancaster House. En realidad, en las últimas décadas, gracias a pequeños retoques sucesivos en su doctrina nuclear, la postura de disuasión nuclear de Francia ya incluye una «dimensión europea». ⁴ En 2015, el presidente François Hollande planteó la siguiente pregunta: «¿Quién podría creer que una agresión que pusiera en peligro la supervivencia de Europa quedaría sin consecuencias?». En 2020, Emmanuel Macron confirmó la «dimensión europea» de la estrategia de disuasión nuclear de Francia y dejó claro que estaba dispuesto a ir más allá en su discurso del 5 de marzo de este año, justo después de las elecciones alemanas: «Respondiendo al histórico llamado del futuro canciller alemán, he decidido abrir el debate estratégico sobre la protección de nuestros aliados del continente europeo mediante nuestra disuasión».

Este debate estratégico sobre el futuro de la disuasión nuclear en el continente plantea varias cuestiones fundamentales.

¿Podría Francia aceptar un cierto nivel de concertación con Alemania y otros países europeos interesados en la elaboración de la doctrina nuclear, manteniendo al mismo tiempo, por razones de credibilidad, la autoridad y la soberanía totales sobre la «fuerza de disuasión»? Y lo que es más importante: ¿podría Francia plantearse ampliar su paraguas hacia el este, más allá de Alemania y los demás miembros fundadores de la Unión, para incluir a Polonia? ¿Qué consecuencias tendría esto para el arsenal actual? ¿Debería ampliarse? ¿O simplemente modernizarse? Y, sobre todo, ¿cómo encajaría esto con los compromisos de Europa en materia de no proliferación?

Como era de esperar, el deterioro de la confianza en el paraguas estadounidense ha llevado a que la cuestión de la disuasión nuclear entre en el debate público polaco.

A falta de una estrategia europea creíble en la materia, es probable que Varsovia intente convertirse en una potencia nuclear por derecho propio, posiblemente en colaboración con Ucrania. Esto plantea, evidentemente, cuestiones cruciales para la postura de disuasión nuclear de Francia, para su credibilidad y para su pertinencia. De hecho, ampliar explícitamente el alcance de sus intereses vitales a Polonia supondría de facto una nueva postura frente a los países bálticos y quizás frente a Ucrania, lo que podría ser percibido como una escalada por parte de Rusia y solo sería realmente creíble si fuera acompañado de un aumento significativo del número de ojivas nucleares y de la capacidad de ataque.

En este sentido, el anuncio del presidente Macron de la construcción de una cuarta base aérea con capacidad nuclear en Luxeuil-Saint-Sauveur, en la frontera con Alemania, es una medida importante para pasar de las palabras a los hechos, en consonancia con su anuncio de mantener conversaciones con los aliados europeos hasta el verano de 2025.

Por último, habida cuenta de la histórica falta de inversión de Alemania en el ámbito de la defensa, es totalmente justo que Alemania financie ahora una mayor parte de los esfuerzos europeos en materia de defensa para recuperar su retraso. Pero eso no significa que Berlín deba ceder ciegamente a la demanda, también histórica, de Francia de préstamos y gastos comunes de la Unión para la defensa sin una verdadera armonización más amplia de las políticas de defensa. Para muchos en Alemania, sería inaceptable financiar el complejo militar-industrial francés con un cheque en blanco, y es comprensible. Si la deuda europea solo sirve para financiar gastos de defensa nacionales dispares, no es seguro que la seguridad y la capacidad de defensa de Europa se vean reforzadas de manera óptima.

Seis puntos para un acuerdo histórico franco-alemán

Un nuevo acuerdo mutuamente beneficioso, que refuerce realmente la seguridad alemana y europea, no puede limitarse a una deuda común europea a cambio de la disuasión nuclear.

Debe tener una visión más amplia y basarse en las seis medidas siguientes.

1. Los aliados europeos deben comprender que Francia no renunciará a su control operativo ni a su capacidad de decisión autónoma en materia de disuasión nuclear, al igual que Estados Unidos en el marco del reparto nuclear dentro de la OTAN. En cambio, Francia debe aceptar formular una doctrina nuclear concertada con sus socios europeos para consolidar y reforzar su capacidad de disuasión ampliada. Esto podría incluir debates conjuntos sobre la distribución estratégica de los medios nucleares y las capacidades de ataque en todo el continente y pasar por una cooperación reforzada con el Reino Unido más allá de lo previsto actualmente en el acuerdo de Lancaster House, que podría adoptar la forma de un tratado que incluyera a Alemania y otros países. Por último, podría dar lugar a un nuevo debate sobre la participación de Francia en el grupo de planificación nuclear de la OTAN.
2. Si bien es cierto que será absolutamente necesario un fondo europeo de gran envergadura financiado con deuda para reforzar las capacidades de defensa, la forma, la estructura y la gobernanza de este instrumento serán determinantes. Muchos Estados miembros se muestran reacios a que la Comisión Europea y la Unión amplíen su papel en el ámbito de la defensa y, por lo tanto, preferirían un mecanismo intergubernamental para facilitar este préstamo común. Por nuestra parte, creemos que la Unión perdería una oportunidad histórica para mejorar la integración de sus finanzas y aprovechar las ventajas de una emisión mayor y más amplia de activos seguros si no participara en el proceso. Es cierto que esto plantearía cuestiones jurídicas e institucionales complejas, en particular habida cuenta de la prohibición de financiar operaciones de defensa con el presupuesto europeo, pero estas cuestiones técnicas podrían resolverse si se manifestara claramente la voluntad política. Más importante aún, un nuevo préstamo conjunto debería estar respaldado por nuevos recursos propios. Formalmente, la nueva deuda podría financiarse íntegramente con las futuras contribuciones de los Estados miembros de la Unión, basadas en el producto nacional bruto. Pero el compromiso político de transferir recursos fiscales al presupuesto de la Unión para respaldar este nuevo préstamo tendría un importante efecto simbólico con consecuencias políticas y financieras considerables, consolidando así la transición hamiltoniana de Europa.
3. Este fondo europeo de defensa debe basarse en una evaluación común de las amenazas y las necesidades de refuerzo de las capacidades, con el fin de armonizar las prioridades en materia de gasto. Este análisis exhaustivo e independiente de los riesgos no debería verse influido ni por intereses industriales ni por obsesiones nacionales. De hecho, nos parece difícil imaginar el desarrollo de una intimidad estratégica a escala continental sin el papel mediador que pueden desempeñar las instituciones europeas. Este examen compartido debería servir de base para un presupuesto común para equipos de defensa conjuntos, como un nuevo sistema de reconocimiento, inteligencia y comunicaciones por satélite en órbita baja con capacidad de lanzamiento propia, un nuevo sistema de defensa aérea a escala continental, una nueva fuerza aérea de drones y una nueva capacidad de ataque en profundidad y de largo alcance, todos ellos puntos que hoy en día gozan de un amplio consenso. El Libro Blanco de la Comisión Europea sobre la defensa es un primer paso importante en esta dirección.
4. La financiación conjunta de estas prioridades compartidas debe ir acompañada de una política común en materia de contratación pública, de modo que, incluso en los ámbitos en los que los europeos siguen gastando principalmente a nivel nacional, puedan aprovechar el tamaño del mercado único y su compromiso con la interoperabilidad para lograr economías de escala y ganar en eficiencia, incluso en los ámbitos en los que siguen gastando principalmente a nivel nacional. Esto también garantizaría que los recursos comunes no se destinen a proyectos favorecidos por determinados Estados miembros o a proyectos cuya utilidad sea dudosa, sino que sirvan realmente al objetivo superior de maximizar la capacidad de preparación y defensa de Europa.
5. Esta política común en materia de contratación pública planteará sin duda cuestiones fundamentales sobre el reparto de competencias entre los Estados miembros y la politización de las decisiones. Esto implica que, además de la europeización de la demanda a través de la contratación pública común, deben realizarse esfuerzos para europeizar la oferta, ya sea mediante la consolidación transfronteriza y la europeización de las cadenas de suministro (la estrategia de Rheinmetall), o mediante la creación de campeones europeos en lugar de nacionales gracias a fusiones apoyadas por los poderes públicos (la estrategia de Airbus). Con la notable excepción de Airbus/EADS/MBDA, los recientes intentos en este sentido, incluso en el contexto franco-alemán, han sido muy decepcionantes. La gobernanza de KNDS y su incapacidad para suministrar un carro de combate de nueva generación a tiempo son un ejemplo típico. Las dificultades encontradas en el proyecto franco-alemán de avión de combate de sexta generación demuestran que la lucha contra la influencia de los intereses nacionales en materia de defensa aún no se ha ganado.
6. Por último, el futuro de la política europea común en materia de seguridad y defensa también plantea cuestiones fundamentales. ¿Es necesario revisar el Tratado de la Unión Europea para permitir una verdadera financiación de la defensa con cargo al presupuesto de la Unión? ¿Debería la política común en materia de seguridad y defensa, o al menos algunos de sus aspectos, pasar progresivamente de la unanimidad a la mayoría cualificada para mejorar la capacidad de acción de Europa? ¿Cómo se organizarían las exportaciones de armas en un contexto en el que los sistemas de armamento se desarrollaran a nivel europeo? En todas estas cuestiones potencialmente problemáticas, la gobernanza europea no ha avanzado lo suficiente y es ilusorio imaginar que puedan resolverse mediante procesos intergubernamentales y acuerdos basados en la unanimidad.

Quizás Europa se encuentre en los albores de un avance considerable. Todo parece indicar que Francia tenía razón al llamar la atención sobre la falta de estabilidad y fiabilidad de la garantía de seguridad estadounidense, y que Polonia y los países de Europa del Este tenían razón al temer la amenaza rusa. Si Alemania se ha equivocado en estos dos puntos, sería ingenuo creer que la construcción de una defensa europea podría llevarse a cabo hoy en día íntegramente según las condiciones de Francia. Para que Europa avance hacia una autonomía estratégica efectiva, Francia también deberá hacer examen de conciencia y prepararse para su propio «Zeitenwende». Sin duda, esto planteará importantes cuestiones sobre la política económica de Francia, ya que su fragilidad económica socava su papel motor y su inestabilidad política debilita ahora su capacidad para obtener compromisos a largo plazo de sus socios europeos.

Por lo tanto, estos debates sobre defensa podrían inscribirse en el marco de negociaciones más amplias, en particular sobre la aplicación del informe Draghi sobre la competitividad europea y sobre medidas comunes en materia de política migratoria.

El 7 de mayo, el canciller Merz y el presidente Macron definirán un nuevo programa de trabajo para avanzar en estas cuestiones cruciales para Europa.

La cumbre de la OTAN del 24 y 26 de junio y el Consejo Europeo del 26 y 27 de junio constituyen el calendario a corto plazo para el anuncio y la aplicación de estas medidas.

Es urgente actuar, ya que el margen de maniobra es reducido tanto para Francia como para Alemania: Friedrich Merz está al frente de una coalición seguida de cerca por la AfD, y el poder del presidente Macron corre el riesgo de debilitarse a medida que se acerca la fecha límite de 2027.

Sin embargo, hoy en día no hay una cuestión estratégica más decisiva para Francia, Alemania y Europa. La ventana de oportunidad acaba de abrirse, pero el tiempo apremia. ¿Sabrán el canciller Merz y el presidente Macron aprovechar toda la importancia de este momento histórico?