Le piège italien de la politique française

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Si l’histoire de la République italienne est jalonnée de décisions prises en dehors de ses frontières, il ne faut pas appréhender celles-ci comme relevant uniquement de la politique étrangère. La formation des majorités, les choix économiques et le fonctionnement des institutions ont été profondément influencés par l’ancrage dans le camp occidental, la participation à l’intégration européenne, les accords monétaires, l’adhésion à l’euro, et plus récemment, le Plan national de relance et de résilience (PNRR). La notion de « contrainte externe » est souvent associée à ces derniers facteurs, mais elle mérite d’être interrogée : elle pourrait donner une image trop simplifiée d’un pays recevant des instructions de l’étranger – une image bien tentante pour les complotistes de tous bords. 

Les classes dirigeantes italiennes ont souvent recherché et négocié elles-mêmes les engagements internationaux. Elles voyaient là une voie pour gagner des ressources, de la crédibilité et une continuité d’orientation difficile à garantir via la politique intérieure.

Une première définition pertinente de la « contrainte externe » a été posée par Emidio Diodato. Il date la première occurrence de ce terme à l’année 1953. Celui-ci apparaît dans le rapport annuel de la Banque d’Italie. On identifiait alors l’organisation européenne comme une opportunité pour l’Italie de limiter ses erreurs de politique économique. Mais ce n’est qu’à partir des analyses apportées par Guido Carli que cette notion est devenue une véritable clef de lecture de l’histoire de la République italienne.

L’autonomie d’un État peut être limitée par la contrainte externe, mais sa capacité d’action peut s’en trouver augmentée. De même, le report d’une réforme peut être rendu certes plus coûteux, mais des résistances internes – sinon indépassables – peuvent être surmontées. Ou encore, si la contrainte externe peut servir d’alibi pour légitimer une mesure qui serait dictée prétendument par l’Union ou par les marchés, elle permet aussi la protection d’un choix stratégique contre les aléas de la politique nationale. L’impact de la contrainte externe sur la République italienne ne peut donc pas être saisi seulement en se questionnant sur la part de souveraineté cédée. Il faut plus largement observer par qui cette contrainte a été choisie, dans quel but, avec quelles marges de négociation et pour quels résultats pour les citoyens.

Au moment du tournant de Maastricht, Carli n’avait pas seulement perçu l’intégration européenne comme un ensemble d’obligations à respecter, mais plus encore, comme un instrument vecteur de transformations pour la classe dirigeante italienne ¹.

La définition de Diodato se distingue de l’idée communément partagée selon laquelle tout État subirait des pressions internationales. Il perçoit au contraire la contrainte externe comme un choix politique pris au sein d’un ordre plus large, afin que celui-ci influe ensuite, comme par ruissellement, sur les décisions internes. Comment expliquer sa force ? Si une majorité peut changer ou si le gouvernement peut tomber, les traités, les règles communes, les mécanismes des marchés financiers et leur crédibilité sont quant eux, pérennes. Une décision prise au niveau international modifie ainsi progressivement les marges possibles à l’échelle nationale. Elle n’élimine pas les alternatives, mais altère leur coût, et rend plus difficile à adopter celles qui sont incompatibles avec les obligations souscrites.

Pour Carli, recourir à ce mécanisme répondait à une lecture pessimiste de la situation du pays. En effet, selon lui, la classe politique italienne avait pour habitude de reporter les réformes nécessaires au contrôle des dépenses, car toute tentative se heurtait aussitôt au refus des groupes concernés. Obtenir un consensus afin de mettre en place des mesures à long terme était devenu très difficile. Pour sortir de cette impasse politique, avait ainsi émergé l’idée de soumettre l’Italie à des obligations européennes dont la force était suffisante pour contraindre le pays à suivre une discipline financière en permanence , et non seulement en situation d’urgence. Selon Carli, sans cette contrainte juridique internationale jouant le rôle de pression, la classe politique ne se serait sans doute pas attelée à l’assainissement des comptes ².

C’est sur ce point que Diodato observe à la fois la pertinence, mais aussi l’ambivalence de la lecture de Carli. Faire le choix de la « contrainte externe » ne se limite pas à se positionner en faveur du marché unique. Dans l’approche de Carli, celle-ci devient plus encore une manœuvre politique pour façonner un dispositif institutionnel permettant de transformer les règles de l’économie italienne. L’ancrage européen devrait suffire à soutenir une discipline monétaire et budgétaire, une réduction des dépenses, des privatisations et des réformes du travail et des retraites. Or, dans le projet libéral de Carli, plus qu’un ancrage, le cadre européen donne, d’en haut, des directives à un pays jugé réfractaire aux réformes et influence ainsi directement la structure économique générale. En ce sens, on pourrait qualifier le projet de Carli de « jacobin ». 

Maastricht ne représentait ainsi pas seulement un traité ratifié, mais un texte à la portée constitutionnelle. Par ce transfert de la souveraineté monétaire et de la surveillance des politiques budgétaires, le rapport entre décision politique et règle économique s’en trouvait modifié. Le rôle du technocrate ne se limitait ainsi pas à fournir des compétences au gouvernement, il garantissait plus encore la continuité des engagements pris au niveau européen, partant du principe que le système représentatif n’était pas en capacité de l’assurer. Cela soulève une question démocratique. La « contrainte externe » peut certes permettre de corriger des erreurs et de tenir des engagements sur le long terme, elle permet donc de renforcer la capacité de l’État. Cependant, en se substituant en permanence à la délibération et à la responsabilité politique, celle-ci pourrait vider de leur sens les choix soumis aux électeurs. 

Avec Gaetano Quagliariello, dans Il Principe e la Repubblica, nous avons développé une analyse permettant de replacer ce mécanisme de la « contrainte externe » au sein d’une histoire institutionnelle plus large. Examiner la Constitution, ainsi que les compétences formelles des organes de la République, ne suffit pas à la comprendre ³. Il faut aussi étudier sa constitution matérielle – à savoir, les relations effectives entre les partis, les gouvernements, les appareils administratifs, les corps intermédiaires, ou encore les pouvoirs supranationaux. Ce cadre d’analyse permet d’examiner les traités et les alliances non pas comme une toile de fond immuable, mais comme des outils capables d’influer sur l’orientation politique d’un pays et ses rapports de force internes. Ainsi, bien que la « contrainte externe » ne se trouve pas inscrite au sein même d’une institution nationale, cette dernière peut avoir des conséquences directes sur l’action des forces politiques – même les plus radicales, comme nous le verrons plus loin. La « contrainte externe » a donc une valeur « pré-politique ». 

Avant la contrainte externe

Il faut retracer l’histoire de l’émergence de la République pour comprendre la forte imbrication entre échelle nationale et internationale, dans le cas italien. La jeune République naît dans un contexte de forte dépendance à l’égard de la scène internationale. Pays vaincu, l’Italie est alors engagée dans la reconstruction et se situe sur la ligne de fracture de la Guerre froide. Sa stabilité démocratique dépend très fortement de ses relations avec les États-Unis, de l’aide américaine, du choix atlantiste et du lancement de l’intégration européenne. À ce titre, les élections de 1948 sont très représentatives de cette forte imbrication entre jeux politiques internes et débats internationaux. Parmi les enjeux du scrutin, l’avenir de l’aide américaine et l’appartenance de l’Italie au camp occidental étaient particulièrement importants. Pour autant, on ne peut réduire Alcide De Gasperi à un simple exécutant de décisions politiques qui ne lui appartiendraient pas. Il s’est au contraire, plus qu’aucun de ses successeurs, saisi de ce positionnement pour restituer au pays sa crédibilité et retrouver une marge de manœuvre. 

Le populisme n’a pas disparu grâce à la contrainte externe, mais celle-ci a limité la traduction immédiate en choix gouvernementaux.

Lorenzo Castellani

C’est pour cette raison que Diodato nous invite à sortir d’une lecture où la politique étrangère de la Première République se réduirait à une démarche passive d’équilibres internes ou dépendante d’une volonté extérieure. Pour ce pays sorti vaincu de la guerre, les espaces offerts par le multilatéralisme ont permis de négocier, d’obtenir une reconnaissance et de défendre ses intérêts. Rejoindre les institutions économiques internationales et participer à la construction européenne n’impliquait pas seulement des contraintes, mais offrait aussi des possibilités nouvelles. La politique étrangère a ainsi joué un rôle majeur dans l’édification d’une grande économie industrielle en Italie. Mettre l’intégration internationale au service de la stratégie nationale a même été une question capitale, de la fin des années 1940 jusqu’au début des années 1950. 

Les choix de politique économique et industrielle de l’Italie jusque dans les années 1970 ne peuvent toutefois pas être décrits sans faire la distinction entre « contrainte externe » (vincolo esterno) et « contrainte extérieure » (vincolo estero). Giovanni Farese explique en effet que parler de « contrainte extérieure » correspond davantage à la réalité de cette période. Celle-ci fait référence à l’équilibre nécessaire avec les comptes à l’étranger. Expliquons le mécanisme : pour une économie devant importer des matières premières, de l’énergie, des technologies et des biens d’équipement, il est nécessaire de se procurer des devises, soit par les exportations, soit via d’autres recettes. Ainsi, si un écart se creuse entre les importations et la production de devises, la politique de développement menée peut être interrompue ou ralentie. L’équilibre de la balance des paiements est donc essentiel, et agit comme une contrainte. Celle-ci ne découle pas d’une règle qui serait édictée par une organisation internationale, mais est ici liée à la position de l’économie italienne au sein des échanges et des paiements mondiaux.

Des décisions qui pouvaient apparaître comme relevant de l’interne étaient ainsi directement impactées par la contrainte extérieure : une expansion industrielle avait pour conséquence l’augmentation des besoins en importations ; la balance des paiements pouvait aussi être mise à mal par une accélération de la demande ; ou encore, la croissance pouvait être appelée à être freinée ou les priorités de production à être modifiées pour répondre à la défense nécessaire de la monnaie. Ajoutons aussi l’impact du contexte international – les relations commerciales ou la disponibilité des financements – sur les décisions internes. Ces divers facteurs ne dictaient pas à eux seuls une politique : le choix de comment réagir et sur quels groupes sociaux faire peser les coûts revenait aux gouvernements. Toutefois, ces derniers ne pouvaient pas passer outre cet enjeu d’équilibre extérieur ⁴. 

Si cette distinction entre « contrainte extérieure » et « contrainte externe » permet une meilleure lecture, il ne faut cependant pas y voir une grille de lecture pour délimiter de façon rigide deux époques : l’Italie de l’après-guerre a été orientée par les accords internationaux, par exemple ; et l’Italie de l’après 1970 est aussi soumise à la balance des paiements. Cette distinction est davantage opérante pour identifier un changement dans l’interprétation politique de cette contrainte. La « contrainte extérieure » se pose comme une condition économique ; tandis que la « contrainte externe » se définira à l’époque européenne comme un engagement institutionnel pris de façon délibérée pour influer sur les choix nationaux. Il y a donc une continuité de l’une à l’autre : toutes deux prennent acte d’une interdépendance. Mais, dans le cas de la « contrainte externe », on ne se limite pas à acter l’interdépendance, on tente de la transformer en règle de conduite interne – ce qui ne se produit d’ailleurs pas sans peine et sans heurts en matière de légitimité politique. 

L’Europe comme discipline

On peut identifier l’adhésion au Système monétaire européen (SME), décidée en 1978 et effective dès 1979, comme le tournant. Le lien entre la politique économique italienne et les choix des partenaires s’est en effet trouvé resserré par cet engagement à contenir les fluctuations de la lire vis-à-vis des autres monnaies participantes. Être attentif à l’inflation, aux salaires, aux dépenses et à la crédibilité de la politique budgétaire menée devient essentiel pour défendre le taux de change. Il ne s’agit donc pas seulement d’une question technique, puisque cela a un impact sur le coût des décisions nationales et réduit également la possibilité d’en reporter indéfiniment les conséquences. 

La multiplicité de ces enjeux a été mise en évidence par les débats autour de l’adhésion au SME. À la Banque d’Italie, on craignait que la perte de marges monétaires ne s’accompagne pas d’une discipline budgétaire suffisante. Du côté des forces politiques, on s’inquiétait des effets possibles sur les dépenses publiques et la politique salariale : le Parti communiste (PCI) s’était opposé à une adhésion immédiate, tandis que le Parti socialiste (PSI) s’était abstenu. La crise de la majorité de solidarité nationale (1976-1979) s’en trouva aggravée. Si une marge de fluctuation plus large que pour les autres monnaies fut obtenue pour la lire – signe de négociations sur les conditions d’engagement –, adhérer impliquait néanmoins que l’étude des choix pris au sein du pays ne pouvait se faire sans tenir compte des promesses européennes. 

Le fonctionnement de la contrainte externe peut être observé de manière concrète à travers le SME. Par exemple, celui-ci augmente le coût des politiques incompatibles avec un engagement commun, fournit des arguments aux gouvernements pour faire passer une réforme ou exiger des sacrifices, renforce les institutions garantes de la stabilité, ou encore contraint les partis à gérer des conséquences qui dépassent le seul cadre national. Le SME n’efface donc pas les conflits politiques, mais en modifie le terrain : discuter des objectifs n’est plus suffisant, il faut aussi débattre de la manière dont on opère pour les concilier avec les obligations déjà contractées au niveau européen.

Même si le « divorce » entre le Trésor et la Banque d’Italie en 1981 découle d’une décision interne, celui-ci s’inscrit dans ce contexte en pleine mutation. Libérée de l’obligation d’acheter les titres non placés, la banque centrale gagnait en autonomie, mais le coût de la dette devenait d’autant plus visible. Il faut aussi souligner que le renforcement de la discipline monétaire ne s’accompagnait pas de façon systématique du développement d’une capacité chez les partis à corriger les dépenses ou à réformer le budget. Tout au long de la décennie, un écart s’est ainsi creusé – les mécanismes rendant les limites plus strictes, évoluant plus rapidement que les pratiques politiques pour s’y adapter. 

Il ne faut donc pas voir l’Italie des années 1980 comme un acteur passif de l’intégration. En 1985, à la faveur de la présidence italienne de la Communauté, Bettino Craxi a contribué à surmonter les oppositions à l’Acte unique européen. Mais si le pays n’a cessé de se chercher une place au sein du projet communautaire, l’avancement du marché unique appelait avec urgence à adapter l’économie, le système financier et l’administration – ce qui n’a été abordé que partiellement. On peut ainsi voir ces années comme une occasion manquée pour mieux gérer la contrainte externe : si le cadre européen évoluait, on ne pouvait en dire autant des mauvaises habitudes persistantes, prises en interne. Loin d’être perçue comme un moteur pour moderniser l’État, la contrainte externe était de plus en plus vécue comme un cadre auquel il fallait se conformer au strict minimum.

Maastricht : le pari de Carli

La démarche de Carli atteint son point culminant en 1992, avec le traité de Maastricht. La perspective de la monnaie unique et les critères de convergence qui l’accompagnent placent l’engagement européen au centre de la vie politique et économique nationale. L’Italie doit se préparer au transfert de sa politique monétaire au niveau supranational, et à l’encadrement de sa politique budgétaire par des obligations communes.

Le traité de Maastricht intervient à un moment extrêmement difficile pour l’Italie : la fin de la guerre froide l’a privée de ses repères internationaux, tandis que la réunification allemande, la guerre du Golfe, l’éclatement de la Yougoslavie et la crise albanaise ont affaibli sa position de puissance régionale moyenne. La Première République traverse en outre une crise à la fois financière, politique et judiciaire.

Selon Diodato, pour Carli le choix de l’intégration européenne permettait donc de répondre à cette double crise : celle des finances publiques et celle de la place de l’Italie sur la scène internationale. La construction européenne devait fournir un cadre stable au pays, et le faire ainsi échapper au déclin provoqué par les dérives budgétaires et l’immobilisme de la classe politique. Carli espérait également que les contraintes propres au cadre européen remplissent une fonction pédagogique : la discipline, d’abord vécue comme quelque chose d’imposé, ferait naître de nouvelles habitudes au sein de la classe dirigeante, jusqu’à devenir la norme. 

Il s’agissait donc d’obtenir par le biais de la contrainte internationale ce que la compétition politique ordinaire n’avait pas permis d’atteindre. Or, une telle stratégie revient à confier aux technocrates et aux institutions indépendantes un rôle décisif dans la définition de l’orientation économique, ce dont on ne peut que souligner la dimension problématique. Si le choix est bien politique, sa mise en œuvre est présentée, elle, comme une nécessité technique. Cela permet aux gouvernements de revendiquer le mérite de l’intégration à l’Union européenne, tout en se délestant de toute responsabilité quant aux mesures prises pour respecter les obligations qui découlent de cette intégration. La technocratie se voit ainsi confier la garde d’engagements qui ne sont pas neutres, et que les majorités politiques pourraient être tentées de remettre en cause ⁵.

Mais en septembre 1992, la crise de la lire démontre que, tout en ayant souscrit à un engagement, l’Italie n’était pas prête à le tenir. La sortie du SME, la dévaluation et les mesures d’urgence du gouvernement Amato mettent en lumière le retard accumulé par le pays. L’engagement européen, loin d’effacer ces faiblesses structurelles, rend leur coût plus visible. À la suite de cette crise, les gouvernements successifs vont faire de l’adoption de la monnaie unique et donc de l’assainissement des comptes un objectif structurant.

Les gouvernements et la contrainte

La Deuxième République naît donc dans un cadre déjà façonné par les choix européens. Pour le centre-gauche, l’entrée dans l’euro incarne la rigueur financière, la fiabilité et la modernisation nécessaires à la normalisation italienne. Le gouvernement Prodi poursuit cet objectif, tout en essayant de maintenir la cohésion au sein d’une majorité divisée sur la protection sociale, les réformes économiques et certains volets de la politique étrangère. Mais si l’objectif est atteint, les contradictions perdurent. 

Il s’agissait donc d’obtenir par le biais de la contrainte internationale ce que la compétition politique ordinaire n’avait pas permis d’atteindre.

Lorenzo Castellani

Pour Diodato, le pays a souffert de l’incapacité de la classe dirigeante à transformer un projet marqué par la rigueur européenne en une proposition conciliant stabilité et croissance. Autrement dit, la discipline budgétaire ne pouvait pas à elle seule tenir lieu de stratégie de développement. 

Demeuraient des problèmes à résoudre à l’échelle nationale, la question de la productivité, de la taille des entreprises, de l’innovation, de la qualité de l’administration et de la capacité industrielle. Le retard italien est survenu progressivement : le déclin de secteurs de la grande industrie et la transformation insuffisante du modèle de production ont fragilisé le pays, alors même que l’économie s’internationalisait et que l’union monétaire demandait une plus grande capacité d’adaptation. Si l’Euro garantissait une stabilité et une appartenance à une zone monétaire partagée, celui-ci ne dictait pas où il fallait investir et quelles réformes étaient à mener.

La contrainte européenne a ainsi pris des sens différents, suivant les bords politiques. Du côté du centre-gauche, on l’a vue notamment comme une garantie de crédibilité et comme un instrument de modernisation. Le centre-droit a au contraire davantage souligné les limites qu’imposait Maastricht, et demandait une plus grande marge de manœuvre au niveau national. Leur opposition ne portait donc pas sur une différence de point de vue sur le multilatéralisme en tant que tel – les deux camps considérant la contrainte comme un instrument de la politique étrangère italienne –, mais davantage sur la valeur donnée au cadre européen et la possibilité plus ou moins grande de pouvoir s’affranchir de sa logique. Malgré leur lecture différente, l’un et l’autre ont eu pour défi de concilier à la fois stabilité financière, croissance économique et consensus social. 

La crise de la dette souveraine n’a fait qu’accroître la difficulté de cette équation. En 2011, le spread est devenu un enjeu politique inconnu jusque-là de la plupart des électeurs. Plus qu’une mesure du coût relatif de la dette, l’écart de rendement des titres d’État était révélateur du niveau de crédibilité du gouvernement et de sa capacité à tenir ses engagements. À l’affaiblissement de la majorité parlementaire, se sont ajoutées les pressions venant aussi bien des marchés, des institutions européennes que de la Banque centrale européenne. C’est dans ce contexte marqué par une marge de manœuvre très réduite qu’est né le gouvernement Monti alors soutenu par une large majorité.

Cet épisode politique est pertinent, car il met en évidence l’aspect le plus controversé de la contrainte externe. En effet, si le fonctionnement des procédures constitutionnelles n’a pas été interrompu – la formation du gouvernement a été confiée par le président de la République, et la confiance a été votée par le Parlement –, les décisions prises ont été perçues par une partie de l’opinion publique comme ayant été imposées par une situation d’urgence et pensées en dehors du cadre habituel du débat démocratique. Si l’Italie a gagné en crédibilité sur le plan international durant cette période d’austérité, le coût social de l’ajustement ainsi que la fragilité de son économie ont éveillé une réaction populiste très forte. 

On pourrait décrire cet épisode comme l’entrée de l’Italie dans une spirale de « dé-démocratisation ». Il ne faut pas voir ici l’effondrement de la démocratie libérale, mais plutôt le risque de sa perte d’efficacité si les décideurs nationaux ne parviennent pas à convertir les engagements pris en opportunités pour le pays. Mais encore faut-il pouvoir identifier les décisions inévitables et celles encore contestables. Exercice devenu difficile pour des électeurs, confrontés à des gouvernements attribuant à l’Europe des choix dont ils ne veulent pas prendre la responsabilité, ou à des oppositions se targuant d’ignorer des obligations qui resteront pourtant toujours valables en cas de victoire électorale. La démocratie ne se trouve donc pas seulement affaiblie par la contrainte externe, mais aussi par l’incapacité de la politique à la gérer et à en rendre compte.

Populistes et eurosceptiques se sont également saisis de cette fracture pour y puiser leur force. Les élections de 2018 ont marqué une rupture avec l’idée selon laquelle la crédibilité européenne serait à elle seule une réponse suffisante aux problèmes du pays. Né de l’accord entre le Mouvement 5 Étoiles et la Ligue, le gouvernement Conte I a œuvré pour plus de liberté en matière de politique économique et a contesté certains postulats de l’ordre établi. Malgré ces aspirations, un écart est apparu entre la volonté de s’opposer à une contrainte et la capacité à gouverner un État y étant soumis. Une négociation permanente était requise par la nécessité de financer la dette, les relations avec la Commission, la stabilité de l’Euro et la réaction des marchés. Ces facteurs n’excluaient pas toute alternative, mais rendaient coûteuses celles qui allaient à l’encontre des engagements fondamentaux de l’Italie.

La contrainte externe a ainsi eu pour conséquence de modérer les forces. Celles l’ayant vivement critiquée durant leur campagne électorale se sont retrouvées à gouverner dans des marges plus étroites. Elles ont donc été appelées à réviser leurs objectifs, à négocier avec les institutions européennes et à évaluer leurs promesses en prenant en compte la viabilité financière. Loin d’être linéaire, cette adaptation ne s’est pas réalisée sans conflit. Toutefois, la responsabilité gouvernementale apparaît là comme un temporisateur des positions les plus radicales venant se heurter aux engagements difficilement révocables et à des coûts immédiatement perceptibles.

On peut observer la même dynamique après 2022, mais sous des formes différentes. Malgré la victoire d’une coalition composée de forces depuis longtemps critiques envers l’Union, aucune rupture avec l’ancrage européen et atlantique de l’Italie n’est advenue. L’action du gouvernement Meloni a été marquée par la recherche de crédibilité internationale, la prudence dans les premiers choix budgétaires, les relations avec le président de la République et la nécessité de respecter les engagements du PNRR. La contrainte externe n’est pas le seul facteur ayant contribué à cette position plus modérée, il faut aussi ajouter l’impact des choix politiques, des incitations institutionnelles et des considérations stratégiques. Mais on ne peut nier le fait que l’ensemble des engagements pris par l’Italie a réduit la marge de manœuvre pour une rupture radicale. 

Le PNRR change la donne

La contrainte européenne a pris une nouvelle forme, suite au Plan national de relance et de résilience. L’obtention des ressources dépend toujours du respect des délais et de l’atteinte d’objectifs vérifiables. En revanche, la logique ne se réduit plus à celle de la discipline budgétaire. Financements communs, réformes, investissements et évaluation de résultats sont combinés par « Next Generation EU ». Il ne s’agit plus seulement d’identifier les limites que l’État doit respecter, mais aussi de s’interroger sur ce que l’on parvient concrètement à réaliser à partir des ressources disponibles.

La démocratie ne se trouve pas seulement affaiblie par la contrainte externe, mais aussi par l’incapacité de la politique à la gérer et à en rendre compte.

Lorenzo Castellani

C’est pourquoi Nicola Lupo propose de décrire le PNRR comme un processus « euro-national » : le cadre commun est fixé par les institutions de l’Union, tandis que le plan de chaque État membre est défini à l’échelle nationale. Chaque État choisit les mesures et les priorités et fixe l’organisation pour les mettre en œuvre. L’évaluation du plan, le suivi des engagements et de leur avancement, ainsi que la vérification de la réalisation des objectifs, se font avec le concours de la Commission. Le Conseil est quant à lui chargé d’approuver ou d’apporter d’éventuelles modifications. Bruxelles n’impose pas un ordre unilatéralement, celui-ci se construit de concert avec les institutions nationales qui sont indispensables à la prise d’engagements et à leur mise en œuvre ⁶.

Lupo préfère ainsi parler d’« auto-engagement », dans le cadre du PNRR. L’Italie, par exemple, a choisi de présenter le plan, elle en a défini le contenu, tout en respectant les priorités et les procédures communes. Le respect des délais et des modalités de contrôle sont donc essentiels pour accéder aux ressources, et la modification de ses engagements ne peut pas s’effectuer unilatéralement. La formule classique de Carli est très différente à cet égard. Ici, l’engagement n’est pas seulement un levier pour rendre plus difficile la réalisation d’une politique jugée irresponsable, celui-ci imbrique également les financements, la programmation administrative et les résultats attendus au sein d’un même circuit décisionnel, auquel Rome et Bruxelles prennent part. 

Un malentendu sur la souveraineté peut aussi être évité grâce à cette lecture. Que l’Italie participe aux institutions européennes ou bien qu’elle ait choisi de prendre certains engagements, ne rend pas négligeables les limites qui en découlent. Si, une fois le plan approuvé, les gouvernements successifs doivent s’adapter aux objectifs et délais qu’ils n’ont pas définis seuls, ces limites ne font cependant pas de l’Italie un acteur sans aucune volonté. Précisons également que le plan a été plusieurs fois renégocié, corrigé et ajusté en concertation avec la Commission européenne. 

Il existe deux manières pour la classe politique d’interpréter le PNRR. Une première serait de l’appréhender comme un calendrier d’obligations à remplir, sans quoi les versements européens seraient interrompus. Cette lecture reproduit la logique du « minimum nécessaire » déjà observée au cours de précédentes étapes de l’intégration. Une seconde manière serait de voir ce plan comme un vecteur d’intégration, permettant de stimuler les capacités de programmation, de coordination et de mise en œuvre, ainsi que de transformer une contrainte convenue en une ressource de gouvernance. L’épreuve s’est révélée particulièrement rude pour un État dont bien des difficultés ne tiennent pas tant à la possibilité formelle de décider qu’à la capacité de mener une décision à son terme. L’écart entre l’annonce d’un engagement et sa réalisation a été rendu encore plus visible, en raison de la contrainte de résultats. Et à elle seule, cette dernière contrainte ne garantissait pas non plus le succès de chaque engagement. Cette nouvelle « méthode de gouvernance » potentielle se caractérise ainsi par une intégration plus forte de la contrainte externe dans la dynamique institutionnelle. Que dire de son évolution ? Un bilan plus complet pourra être dressé lorsque l’on saura si des dispositifs tels que « Next Generation EU » resteront ponctuels ou au contraire de plus en plus fréquents et institutionnalisés. 

L’Italie, la France et la prudence face à la contrainte externe

Pour conclure ce parcours de l’histoire italienne, on a pu observer une évolution de la fonction de la contrainte externe. Sécurité et moyens de reconstruction ont été offerts à la République de l’après-guerre, grâce à son ancrage international. Ce dernier a pris un caractère de plus en plus disciplinaire, du SME à Maastricht. L’année 2011 a ensuite été marquée par la mise en évidence, face à la pression conjointe des marchés et des institutions européennes, des risques que présentait une politique incapable de prévenir la crise. Cette contrainte a enfin pris la forme d’un programme partagé à travers le PNRR. Au sein de ce programme, la mise à disposition de ressources et la capacité à respecter les engagements pris – y compris par l’Italie – sont tous deux liés. Ainsi, à chacune de ces étapes, la contrainte n’a jamais remplacé intégralement le choix national, elle a plutôt eu un impact profond sur le coût des alternatives. 

Un écart est apparu entre la volonté de s’opposer à une contrainte et la capacité à gouverner un État y étant soumis.

Lorenzo Castellani

La modération des forces apparaît comme l’un de ses effets politiques les plus marquants. Si les populistes et les eurosceptiques promettaient une rupture avec l’ordre européen, le cas italien montre qu’une fois arrivés au gouvernement, ces derniers n’ont pu mettre en œuvre leurs promesses. Se heurtant à des traités, des alliances, des échéances de dette, des attentes d’investisseurs, plus récemment aux engagements du PNRR, ils ont certes pu contester certaines règles et négocier des marges de flexibilité, mais ils n’ont pas pu agir en prétendant que ces liens n’existaient pas. Dans les années à venir, sans doute, il faudra aussi ajouter les engagements de SAFE, auxquels ils se heurteront également. Pour quel résultat ? Il en est résulté une adaptation réaliste, parfois accompagnée d’une rhétorique plus conflictuelle que les décisions effectivement prises. Le populisme n’a donc pas disparu grâce à la contrainte externe, mais celle-ci a limité la traduction immédiate en choix gouvernementaux. Ce mécanisme n’a pas toujours bien fonctionné, mais celui-ci s’est imposé au cours de la dernière décennie de l’histoire italienne comme un dispositif prudent face aux forces arrivées au pouvoir. Il sous-tend désormais la constitution matérielle de la République italienne ⁷.

La contrainte externe apparaît comme une clef de lecture utile pour la France d’aujourd’hui – sans pour autant présumer que son avenir reproduira celui de l’Italie. Son poids politique européen, sa tradition étatique, ses ressources diplomatiques sont différents, mais le lien entre décisions internes et jugement extérieur se retrouve resserré face à l’instabilité parlementaire, les difficultés budgétaires et la pression sur les titres d’État. Le projet de budget pour 2027 présenté par le gouvernement français vise à réduire le déficit, mais ce dernier doit faire face à un Parlement divisé et à une opposition à des mesures impopulaires. Début octobre 2026, le rendement des obligations d’État français à dix ans frôlait les 5 %, tandis que la dette publique s’élevait à environ 119 % du produit intérieur brut au deuxième trimestre. Ces chiffres sont le signe d’une forte pression qui s’exerce sur les choix du gouvernement, sans pour autant annoncer une insolvabilité imminente.

Dans le cas italien, Mario Draghi a toujours été vu comme une sorte de Janus à deux visages : il était d’un côté l’homme du « pilote automatique » mettant en œuvre les réformes suggérées par l’Union considérant qu’il n’y avait pas d’alternative possible ; et de l’autre, l’homme du « whatever it takes » défendant l’euro et les pays les plus exposés à la spéculation comme son propre pays. Que dit-il de la situation française aujourd’hui ? Il ne change pas d’approche. Son regard est le même que celui posé sur l’Italie : l’Union est à la fois un remède amer, et une opportunité pour amortir des situations qui pourraient sinon dégénérer.

Que nous dit l’expérience italienne des forces françaises qui critiquent aujourd’hui l’Union et promettent une augmentation des dépenses ? Celles-ci ne devraient pas manquer de se confronter à des obstacles en cas d’arrivée au pouvoir. Il est possible pour une majorité de contester les priorités européennes, de choisir la manière dont elle répartit l’ajustement budgétaire, ou encore de négocier avec ses partenaires. Financer l’État, convaincre les investisseurs d’acheter ses titres, se conformer aux règles communes auxquelles elle a elle-même contribué, reste toutefois toujours nécessaire. Le mécanisme de modération observé en Italie pourrait ainsi s’appliquer aussi en France, si la pression sur les comptes et les rendements persistait. Il ne faut pas comprendre ce mécanisme comme une conversion idéologique des forces populistes ou eurosceptiques, mais comme une adaptation pragmatique face aux limites effectives auxquelles se confronte l’action gouvernementale. 

Il ne faudrait cependant pas conclure de ces épisodes de l’histoire politique italienne que la contrainte externe pourrait résoudre le problème politique latent. Si elle permet à la fois de contenir une rupture soudaine et d’inciter les gouvernants à reconnaître la réalité des comptes et des engagements, elle ne peut cependant se substituer à une majorité capable de décider qui doit supporter les coûts de l’assainissement, quels investissements sont à préserver et comment rendre crédible une perspective de croissance. La légitimité politique nécessaire pour surmonter les fractures sociales et la polarisation politique ne peut pas non plus être garantie par la contrainte externe à elle seule. En effet, celle-ci permet de tempérer les promesses radicales, sans pour autant produire des résultats tangibles socialement et politiquement. Un fossé entre la politique et les électeurs peut même se creuser. Imposer une ligne depuis l’extérieur n’est donc pas la fonction la plus utile de la contrainte externe. Celle-ci permet surtout de confronter les classes dirigeantes aux conséquences de leurs promesses, et de rendre compte publiquement de leurs choix.