Chine : le rattrapage de Xi ? La stratégie du troisième plénum en 10 points

Qu’est-ce qu’un « troisième plénum » ? 

Un plénum est une réunion plénière du Comité central du Parti communiste chinois, plus haute autorité du Parti, qui compte, 205 membres élus pour cinq ans et 171 suppléants sans droit de vote. 

Durant ces cinq ans, chaque comité se réunit sept fois en plénière — à raison d’un plénum « thématique » par an, le premier plénum correspondant en fait à l’entrée en fonction de la nouvelle direction du Parti et le dernier au Congrès du Parti qui a lieu tous les cinq ans. Le Comité actuel est le 20e de l’histoire du Parti communiste chinois et la réunion convoquée par Xi du 15 au 18 juillet la troisième de ce Comité. Il s’agit donc du 20e « troisième plénum » (voir le tableau infra qui répertorie les différents plénums par thématiques depuis 1992).

La tradition suggère que ce plénum aurait dû se réunir à la fin de l’année 2023, mais il a été retardé en raison des enquêtes disciplinaires mentionnées et de l’incertitude quant à la manière de réagir à une reprise post-Covid plus faible que prévu. Il est également rare que les plénums se tiennent en été, le dernier ayant eu lieu en juillet 1989. Toutefois, la charte du parti prévoit seulement qu’un secrétaire général doit convoquer au moins un plénum par an — une exigence que Xi a toujours respectée — et ne dit rien sur le moment où il doit avoir lieu.

Cette réunion est importante à plusieurs égards. Le Comité central y publiera une « décision » (jueding) qui fera autorité et guidera l’élaboration des politiques pour les années à venir. Alors que des inquiétudes se font jour — tant à l’intérieur du pays qu’à l’étranger — quant à la capacité du Parti à gérer le développement économique, géopolitique et social de la Chine, ce document sera axé sur « l’approfondissement de la réforme et la modernisation à la chinoise ». Pour comprendre ce qu’il faut attendre en termes de délivrables concrets, nous renvoyons à la fin de ces dix points à une liste de documents et d’annonces à surveiller aux termes du plénum qui touchera à sa fin le 18 juillet.

1 — Pourquoi il ne faut pas surestimer l’importance des troisièmes plénums

De nombreux observateurs de la Chine attribuent une qualité mythologique aux troisièmes plénums. Depuis et le troisième plénum du 11e comité central, en décembre 1978, les espoirs de voir ces événements déboucher sur des réformes institutionnelles historiques sont grands. L’historiographie du Parti du parti vénère cette réunion comme le lancement de « la réforme et de l’ouverture » de l’économie chinoise, orientée vers le marché, de l’ancien dirigeant suprême Deng Xiaoping.

Pourtant, ce plénum légendaire n’avait fait qu’entériner les politiques approuvées par une conférence centrale de travail un mois plus tôt², en novembre, lorsque Deng avait consolidé son ascendant politique sur Hua Guofeng — le successeur désigné de Mao Zedong et le dirigeant en titre du parti de 1976 à 1981. Le troisième plénum de décembre 1978 ne mentionnait d’ailleurs même pas « la réforme et l’ouverture », un programme qui a ensuite évolué pendant de nombreuses années³.

Peu d’autres troisièmes plénums sont comparables (voir notre tableau infra). La réunion de 1984 a étendu les réformes économiques des zones rurales aux zones urbaines. Mais en 1988, le Parti a remis l’accent sur la stabilité et freiné sur les réformes des prix et des salaires en raison de l’inflation galopante. Le premier troisième plénum de l’ère Jiang Zemin, en 1993, a consolidé le renouveau des réformes de Deng après Tian’anmen en mettant en œuvre la décision prise l’année précédente lors du 14e congrès du parti d’établir une « économie socialiste de marché ». Hu Jintao a entamé son mandat par un troisième plénum en 2003, au cours duquel les réformes structurelles avaient été bloquées par des intérêts particuliers au sein du gouvernement et des entreprises d’État. Les troisièmes plénums de 1998 et 2008 ont quant à eux porté sur le développement rural.

Au cours du mandat du 19e Comité central, de 2017 à 2022, Xi n’a pas tenu de troisième plénum axé sur la politique économique. Le 19e troisième plénum, en février 2018, a abordé des sujets habituellement associés à un deuxième plénum : les nominations à la tête du Conseil d’État et les réformes institutionnelles. Il a fait suite à un deuxième plénum spécial en janvier 2018 qui a discuté des amendements constitutionnels, y compris la suppression des limites de mandat pour le rôle de Xi en tant que président de la République populaire de Chine. Le 19e quatrième plénum s’est réuni 20 mois plus tard, en octobre 2019, pour aborder les questions de gouvernance⁴.

Ce bref aperçu suggère qu’on surestime souvent l’importance d’un troisième plénum. Seule l’édition de 1978 a en réalité véritablement fait date, et ce pour des raisons politiques plutôt qu’économiques. Si les troisièmes plénums suivants ont introduit des politiques ayant contribué à améliorer la gouvernance économique de la Chine, ils ont généralement mis en œuvre des directives de réforme que les dirigeants du parti avaient déjà esquissées. Dans l’ensemble, il est donc peu probable que Xi change fondamentalement de cap lors du 20e troisième plénum.

2 — Le précédent du troisième plénum de 2013 : un leurre économique à des fins politiques

Le plus important troisième plénum depuis 1978 a probablement été le premier du règne de Xi, le troisième plénum du 18e Comité central, qui s’est tenu en novembre 2013. Xi a par la suite lui-même explicitement dressé cette comparaison⁵, les décrivant tous deux⁶ comme des événements « ayant marqué leur époque »⁷ — le premier parce qu’il lance l’ère de la réforme et de l’ouverture de Deng ; le second parce qu’il lance la « nouvelle ère » de Xi, celle de « l’approfondissement global de la réforme ».

Le plénum de 2013 avait d’ailleurs suscité un certain optimisme quant aux réformes économiques⁸, surtout après les conflits entre factions, l’immobilisme politique et la corruption endémique de l’ère Hu Jintao. De nombreux observateurs ont identifié la « Décision sur plusieurs questions majeures concernant l’approfondissement global de la réforme »⁹ du plénum comme étant la promesse que les marchés joueraient désormais un rôle « décisif » plutôt que seulement « fondamental » dans l’allocation des ressources. Ce long document promettait une libéralisation dans des domaines tels que les taux d’intérêt, les droits de propriété, les marchés financiers et les investissements étrangers.

Toutefois, le bilan de Xi concernant la mise en œuvre de la décision du plénum de 2013 est mitigé. Parmi les promesses tenues figurent la fin de la politique de l’enfant unique, la réduction des formalités administratives pour les entreprises, la mise en place de prix de l’énergie davantage fondés sur le marché, le renforcement de la politique de concurrence, l’autorisation des banques privées, la progression de la libéralisation des taux d’intérêt et l’institutionnalisation de la protection de l’environnement et de l’action en faveur du climat. Mais à côté de ces mises en œuvre, de nombreuses propositions ont été abandonnées ou diluées — comme l’introduction d’une taxe foncière, l’augmentation de l’âge de la retraite, l’attribution d’un rôle plus important aux ONG et l’expérimentation de la divulgation obligatoire d’informations financières pour les cadres dirigeants. Plus important encore, au cours des onze dernières années, Xi a renforcé plutôt que diminué le rôle du Parti dans l’économie chinoise.

La décision du plénum de 2013 a donc dans les faits jeté les bases de la domination politique de Xi. Elle a établi ce qui est aujourd’hui la Commission centrale de réforme approfondie (Zhongyang Shen’gai Wei, 中央深改委), le puissant organe qui coordonne le programme de politique intérieure de Xi, et la Commission centrale de sécurité nationale, qui l’a aidé à contrôler l’appareil de sécurité — et à faire venir son bras droit actuel, Cai Qi, à Pékin. Quelques mois plus tard, la Commission centrale de réforme approfondie a justifié la création de la Commission centrale des affaires du cyberespace, que Xi a utilisée pour censurer et arsenaliser Internet, et du Groupe directeur central pour la réforme militaire, qui a coordonné la vaste réorganisation militaire de 2015. Il a également renforcé l’autorité de la Commission centrale d’inspection disciplinaire, intensifiant brutalement la campagne anti-corruption de Xi en permettant à l’organe de surveillance interne du Parti d’intégrer des groupes d’inspection dans les agences de l’État.

Xi a également déployé des efforts concertés pour retirer le contrôle de la politique économique au premier ministre de l’époque, Li Keqiang, un rival politique dont la vision de la réforme et de l’ouverture s’apparente davantage à celle de Deng. Xi avait lui-même supervisé l’équipe chargée de rédiger la décision — un rôle qu’avait tenu le prédécesseur de Li, Wen Jiabao, en 2003 et en 2008. Ses adjoints étaient Liu Yunshan et Zhang Gaoli, mais le chef d’équipe de facto était Liu He, le « tsar de l’économie » de Xi¹⁰. Fait notable, Xi a également été le premier secrétaire général du PCC à fournir une « explication » officielle sur une décision¹¹, laissant entrevoir ses perspectives économiques plus étatistes. Les lignes les plus révélatrices de son discours étaient les suivantes : « Nous devons continuer à insister pour que la supériorité de notre système socialiste et le rôle actif du Parti et du gouvernement jouent pleinement leur rôle. Le marché joue un rôle décisif dans l’allocation des ressources, mais en aucun cas il ne joue un rôle total ».

Rétrospectivement, le premier troisième plénum de Xi peut être considéré comme un prétexte économique visant à promouvoir des objectifs politiques. Cette réunion a eu lieu dans les premiers jours du leadership de Xi, alors qu’il n’était que primum inter pares au sein du Comité permanent du Politburo et que ses collègues et rivaux détenaient encore un certain pouvoir et une certaine influence. Mais il a su jouer finement et s’est servi des promesses de réforme économique pour justifier la création d’institutions politiques qui l’ont finalement aidé à dominer le Zhongnanhai — ce complexe de plus de 600 hectares, jouxtant la Cité Interdite, où se concentre le pouvoir de la République populaire en plein cœur de Pékin. La consolidation du pouvoir de Xi signifie que les politiques définies lors du troisième plénum de cette année sont beaucoup plus susceptibles de refléter les véritables priorités économiques de Xi.

3 — Qu’attendre de ce troisième plénum ?

Lors du 20e troisième plénum, l’élaboration des politiques publiques suivra davantage une logique politique qu’économique.

Xi explique qu’il a adopté l’expression « approfondir la réforme de manière globale » parce qu’il souhaite « ne pas promouvoir la réforme dans un seul domaine … mais promouvoir la réforme dans tous les domaines ». Il s’agit de « faire progresser la modernisation du système et de la capacité de gouvernance de la Chine » dans son ensemble, un thème déjà articulé lors des plénums de 2013 et de 2019. Son objectif principal pour ce plénum n’est donc pas de relancer la croissance, mais bien de poursuivre son projet politique.

Les décisions du plénum vont dans le sens des priorités établies par le chef de l’État. Il affirme que « l’approfondissement de la réforme » soutiendra sa stratégie de « développement de haute qualité »¹², qu’il a introduite lors du 19e congrès du parti en 2017¹³ et détaillée lors du 20e congrès du parti en 2022¹⁴. Il s’agit d’un changement d’orientation de la politique économique, qui passe d’une croissance rapide à une croissance de qualité, et comprend un « nouveau concept de développement » qui vise une croissance plus innovante, coordonnée, verte, ouverte et équitable, ainsi qu’un « nouveau paradigme de développement » qui promeut les marchés intérieurs, les technologies locales — et les dépendances étrangères vis-à-vis de la Chine. La modernisation à la chinoise est la méthodologie centrée sur le Parti que Xi a introduite lors du 20e Congrès du Parti pour réaliser le « rajeunissement national » de la Chine en tant que pays qui « domine le monde en termes de puissance nationale globale et d’influence internationale ».

S’il est peu probable que Xi Jinping modifie sensiblement ses priorités lors du plénum, ses intérêts politiques pourraient l’amener à accorder davantage d’attention à l’économie. Dans son discours du Nouvel An, il a prononcé un rare aveux : concédant que « certaines entreprises ont connu des temps difficiles » et que « certaines personnes ont eu des difficultés à trouver un emploi et à satisfaire leurs besoins fondamentaux »¹⁵. Ces déclarations montrent qu’il est conscient, en apparence, du pessimisme qui prévaut dans la société chinoise — et qu’il souhaite y remédier au moins dans une certaine mesure. Ce discours a été prononcé quinze jours seulement après que Xi a évoqué pour la première fois le thème de « l’approfondissement de la réforme et de la modernisation à la chinoise » lors de la Conférence centrale sur le travail économique de décembre 2023¹⁶.

La croissance économique n’est plus la priorité absolue de Pékin, mais Xi pourrait reconnaître que la sécurité nationale et l’autonomie technologique doivent coexister avec un niveau de croissance de base à même de soutenir la consommation, l’investissement, la stabilité sociale et sa propre sécurité politique. Dans un article de présentation du plénum, Han Wenxiu, économiste et haut fonctionnaire, souligne l’engagement de Xi à faire de la Chine un « pays moyennement développé » d’ici 2035¹⁷ — un catégorie généralement associée à un PIB par habitant d’au moins 20 000 dollars. Cet objectif nécessiterait que Pékin atteigne un taux de croissance économique annuel moyen de près de 5 % jusqu’en 2035¹⁸, ce qui paraît extrêmement ambitieux mais montre que les dirigeants se fixent toujours comme objectif une augmentation du niveau de vie.

Il n’est pas exclu que Xi mette sur la table de nouvelles idées pour parvenir à cet équilibre. 

Dans un discours prononcé en décembre, il a ainsi déclaré que « la réforme et l’ouverture sont une arme magique importante (…) et une mesure clef pour déterminer le succès ou l’échec de la modernisation à la chinoise ». Si Xi n’est pas un réformateur au sens « occidental » — ni même au sens de Deng — il souhaite faire de l’État du Parti une organisation plus efficace pour construire un pays puissant doté d’une économie solide et d’une société stable. En d’autres termes, les seuls aspects de la réforme et de l’ouverture qui l’intéressent et qu’il soutient sont ceux qui correspondent à ses projets de restructuration de l’économie chinoise.

Il y a fort à parier que Xi continuera à donner la priorité au contrôle du Parti, à la réduction des risques financiers, à l’autosuffisance technologique et à une politique industrielle axée sur l’investissement. Mais il pourrait réserver des « surprises positives » — pour reprendre les termes d’un ancien haut fonctionnaire que nous avons rencontré à Pékin — pour s’attaquer à des problèmes tels que la faible productivité, les restrictions géoéconomiques, un secteur immobilier en difficulté et la détresse fiscale des gouvernements locaux. Ces surprises devraient toutefois être modestes et mettront l’accent sur des améliorations progressives plutôt que sur des percées soudaines.

4 — Le rôle central des nouvelles forces productives de qualité

La science et la technologie seront au cœur du troisième plénum. Le 24 juin, Xi a déclaré lors d’une conférence nationale sur la science et la technologie que « la modernisation à la chinoise dépend de la modernisation de la science et de la technologie comme soutien » et que « le développement de haute qualité dépend de l’innovation scientifique et technologique pour donner un nouvel élan »¹⁹. Xi considère que le monde connaît « un nouveau cycle de révolution scientifique et technologique et de changement industriel » centré sur les « technologies transversales » telles que l’intelligence artificielle, la technologie quantique et les biotechnologies. Il estime cependant également que « la haute technologie est devenue la ligne de front et le principal champ de bataille de la concurrence internationale » et que « certaines technologies clefs restent contrôlées par d’autres », de sorte que Pékin doit renforcer ses capacités d’innovation pour « s’emparer du terrain de la concurrence scientifique et technologique et du développement futur ».

Xi souhaite faire de la Chine une « grande puissance scientifique et technologique » d’ici 2035, dotée de « capacités scientifiques et technologiques et de capacités d’innovation de premier plan » permettant d’atteindre « un niveau élevé d’autosuffisance » et « un bond holistique de notre puissance économique, de notre puissance de défense et de notre puissance nationale globale ». Il estime que le Parti doit améliorer son « système de commandement de l’élaboration des politiques » et son « système organisationnel de mise en œuvre » afin de « renforcer la conception au plus haut niveau et la planification globale » des politiques, des marchés et des industries scientifiques et technologiques. Il a eu l’occasion de souligner l’importance « des goulets d’étranglement et des contraintes » dans les puces, les logiciels, les semences, les matériaux avancés, les machines-outils et les instruments de recherche scientifique. Pour Xi, il s’agit de priorités absolues pour parvenir à l’autosuffisance industrielle.

Le statut particulier accordé à la science et à la technologie se reflète dans le concept de « nouvelles forces productives de qualité » que Xi a introduit en septembre 2023 et qu’il a qualifié « d’exigence inhérente » à un développement de haute qualité. Dans un discours prononcé devant le Politburo le 31 janvier dernier²⁰, Xi a défini les nouvelles forces productives de qualité comme « celles pour lesquelles l’innovation joue un rôle de premier plan » et qui sont « catalysées par des percées technologiques révolutionnaires, une répartition innovante des facteurs de production et une transformation et une mise à niveau en profondeur de l’industrie ». Il s’agit également de « forces productives vertes » qui nécessitent « l’optimisation de la boîte à outils de la politique économique pour soutenir le développement vert et à faible émission de carbone » notamment dans les domaines de l’innovation, de l’industrie et de la finance. La « mesure centrale » de ce dispositif repose sur une « augmentation significative de la productivité totale des facteurs » qui permettrait de résoudre à la fois le problème économique du ralentissement de la croissance et le problème stratégique de la dépendance de la Chine à l’égard des technologies occidentales.

Il est probable que les réformes qui seront annoncées à ce sujet dans le troisième plénum prévoient des ressources importantes pour la recherche fondamentale et le développement de produits dans les « technologies communes essentielles, les technologies d’avant-garde, les technologies d’ingénierie modernes et les technologies de rupture ». Les politiques industrielles visant à « transformer et moderniser les industries traditionnelles, cultiver et développer les industries émergentes, et planifier et construire les industries de l’avenir » seront également au centre des préoccupations. À Pékin, des conseillers politiques nous ont indiqué que d’autres réformes seront probablement axées sur l’amélioration des structures d’incitation afin de stimuler l’innovation de pointe dans les institutions scientifiques et technologiques peu enclines à prendre des risques, de mieux récompenser les contributions individuelles à l’innovation, d’attirer les talents internationaux dans le secteur de la haute technologie et de décourager les violations de la propriété intellectuelle.

L’accent mis par Xi sur l’industrie manufacturière haut de gamme continue de privilégier la croissance de l’offre, ce qui contribue à freiner la consommation intérieure et à créer des capacités excédentaires. Des décideurs chinois nous ont récemment déclaré qu’ils ne voyaient « aucune surcapacité » dans les industries vertes telles que les batteries, les véhicules électriques et les panneaux solaires, qui sont au centre des guerres commerciales actuelles entre les États-Unis et la Chine. 

Les exportations sont également le moteur de la croissance en Chine, compte tenu de la faible confiance des consommateurs et des difficultés du secteur immobilier, ce qui réduit encore les incitations à réduire la production. Il est possible que les droits de douane occidentaux atteignent un niveau tel que Pékin soit disposé à réduire cette surcapacité, mais l’ordre du jour du troisième plénum risque d’exacerber les tensions commerciales. Après tout, des considérations indépendantes du marché — telles que l’emploi national et la sécurité géoéconomique — entrent aussi pour Pékin en ligne de compte et contribuent à la surcapacité.

5 — Vers une utilisation stratégique des forces du marché et du secteur privé

À l’approche du plénum, les signaux politiques les plus étonnants sont ceux qui suggèrent la possibilité de politiques plus favorables aux entreprises qui contribuent à la réalisation des objectifs de Xi en matière de science, de technologie, d’innovation et d’industrie. Xi a profité de son discours à la conférence sur la science et la technologie pour déclarer pour la première fois que le Parti devrait « donner toute sa place au rôle décisif du marché dans l’allocation des ressources scientifiques et technologiques ». Il souhaite également « renforcer le statut des entreprises en tant qu’organe principal de l’innovation scientifique et technique »²¹ et affirme que²² « l’approfondissement de la réforme »²³ implique de « promouvoir le développement et la croissance des entreprises privées » et « d’éliminer les obstacles qui limitent la participation équitable des entreprises privées à la concurrence sur le marché ». Le discours qu’il a prononcé en janvier devant le Politburo mérite à cet égard d’être cité en détail :

Le développement de nouvelles forces productives de qualité nécessite un approfondissement global de la réforme et la formation de nouveaux types de relations de production compatibles avec celles-ci. Les nouvelles forces productives de qualité exigent non seulement une planification, une orientation et un soutien scientifique sans précédent de la part du gouvernement, mais aussi une innovation constante dans les mécanismes et les réglementations du marché et dans les agents microéconomiques tels que les entreprises. Elles sont formées par la culture et la propulsion conjointes de la « main visible » du gouvernement et de la « main invisible » du marché. Par conséquent, nous devons approfondir la réforme du système économique et du système scientifique et technologique, nous efforcer de supprimer les obstacles qui limitent le développement de nouvelles forces productives de qualité, établir un système de marché de haut niveau et proposer de nouvelles idées pour les modes de répartition des facteurs de production, afin que toutes sortes de facteurs de production avancés et de haute qualité puissent circuler vers le développement de nouvelles forces productives de qualité.

Bien sûr, le précédent de 2013 montre qu’en matière de troisième plénum, il ne faut pas s’arrêter aux paroles mais attendre les actes. Pourtant, l’autorité accrue de Xi signifie aujourd’hui que ses paroles sont davantage susceptibles de refléter des orientations politiques à même d’être suivies d’effet. La citation supra suggère qu’il n’est pas insensible à la valeur des marchés ou des entreprises privées. Le 23 mai, il a écouté plusieurs briefings politiques de dirigeants d’entreprises et d’économistes réformateurs à Jinan²⁴, lors d’un événement que le Quotidien du Peuple a qualifié de « préparation » au troisième plénum²⁵ (voir tableau infra). On peut donc s’attendre à ce que le secteur privé soit encouragé, mais uniquement dans les limites de la direction économique du Parti et des orientations officielles concernant les priorités industrielles de Xi. Le contenu d’une prochaine « loi sur la promotion de l’économie privée »²⁶ sera un test déterminant des promesses faites lors de ce troisième plénum.

Lors de ce troisième plénum, Xi va vouloir exploiter les marchés et les entrepreneurs plutôt que de les libérer. Il entend utiliser le pouvoir de l’État et les finances publiques pour les orienter vers le développement de technologies stratégiques et la production de produits manufacturés de pointe. Comme il l’a dit à Ding Shizhong, dirigeant d’une entreprise d’articles de sport : « Diriger une entreprise ou poursuivre une carrière, ce n’est pas seulement gagner quelques dollars. Le devoir de chacun est de se concentrer de manière fiable et complète sur l’industrie »²⁷. Xi est particulièrement préoccupé par le fait que les entreprises prospères deviennent des conglomérats financiarisés qui perdent leur objectif et cessent d’innover, ce qui est le sort de nombreux fabricants américains, y compris parmi les constructeurs automobiles. Il s’est souvenu des entreprises textiles qu’il avait visitées en tant que dirigeant provincial dans le Fujian et le Zhejiang, et les a félicitées pour leur « concentration, leur cohérence et leur solidité dans leur activité principale ».

Le plénum devrait également apporter un certain degré de réforme des entreprises d’État. Le 11 juin, Xi a profité d’une réunion de la Commission centrale de réforme approfondie pour annoncer des réformes du « système d’entreprise moderne avec des caractéristiques chinoises » visant à renforcer le contrôle du Parti sur les entreprises d’État²⁸. Ces réformes amélioreraient la « gouvernance moderne des entreprises » et la « gestion du capital de l’État » afin d’augmenter les revenus, les bénéfices et les dividendes qui alimentent le budget central. La manière dont ces réformes s’appliqueront aux entreprises privées, déjà préoccupées par l’intervention croissante du parti dans leurs activités et sur leurs marchés, est moins claire. Plus d’interventionnisme nuirait encore plus à la confiance des entreprises.

Xi souhaite que les marchés, les entrepreneurs et les entreprises de tous types fonctionnent plus efficacement dans le cadre des orientations prioritaires et des contraintes réglementaires du Parti. Le troisième plénum verra donc des réformes visant à construire un « marché national unifié » et à renforcer le « développement régional coordonné » en réduisant le protectionnisme local, en intégrant les groupements urbains et en réduisant les coûts logistiques. Depuis les deux sessions de mars²⁹, Xi a insisté sur la nécessité de « s’adapter aux conditions locales » dans le développement des nouvelles forces productives de qualité, les localités se spécialisant dans certaines technologies afin de réduire l’inefficacité d’une « ruée vers l’action »³⁰ et de créer des bulles de croissance dans les industries prioritaires. Des sources proches du dossier à Pékin nous ont récemment suggéré que le plénum pourrait aboutir à une plus grande commercialisation des facteurs de production — en facilitant par exemple l’échange de données et la transaction de terres agricoles — ainsi que des réformes visant à rationaliser la propriété publique sur les marchés de facteurs et hors des marchés de produits.

6 — Réforme fiscale et gestion des risques financiers

Face aux risques financiers accrus qui pèsent sur la Chine, la réforme fiscale devrait être un autre thème important du troisième plénum. La réduction des risques financiers est un pilier du programme économique de Xi depuis l’effondrement des marchés boursiers en 2015-2016, et a pris une dimension supplémentaire lorsque la politique des « trois lignes rouges » en 2020 a entamé le douloureux démantèlement du surendettement massif du secteur immobilier. Le risque le plus important est la détresse fiscale des gouvernements locaux, qui fournissent la plupart des services publics mais collectent moins d’impôts que le gouvernement central. Nombre d’entre elles sont ébranlées par la chute des prix de l’immobilier et par des mesures coûteuses de maîtrise de l’inflation. Si les collectivités locales se retrouvent à court d’argent et réduisent radicalement leurs services ou augmentent les impôts, la stabilité sociale et politique de toute la Chine pourrait s’en trouver impactée.

Xi a déclaré en décembre 2023 que le Parti devrait « planifier un nouveau cycle de réforme du système fiscal et de taxation »³¹. La réunion du Politburo d’avril a laissé entrevoir la mise en œuvre d’un « programme de résolution des risques liés à la dette des gouvernements locaux » et l’établissement rapide d’un « nouveau modèle de développement immobilier », qui pourraient tous deux être élargis lors du troisième plénum³². Un soutien accru au capital-risque et au « capital patient » à long terme pour les industries de haute technologie est également probable, en s’appuyant sur les mesures du Conseil d’État³³.

Pékin évitera de stimuler massivement l’économie. Cependant des conversations récentes que nous avons eues avec des fonctionnaires chinois ont laissé entendre que le gouvernement central pourrait émettre davantage d’instruments de dette, tels que des obligations spéciales du Trésor à très long terme, afin de lever des fonds pour amortir le secteur immobilier et aider les gouvernements locaux à combler les déficits de recettes pour les services publics. Xi envisagerait également d’autoriser les gouvernements locaux à conserver davantage de recettes fiscales, telles que la taxe sur la consommation et la taxe sur la valeur ajoutée³⁴. Le gouvernement central pourrait également contribuer à alléger les dépenses des collectivités locales en matière de soins de santé et introduire un régime national de retraite. Des réformes fiscales majeures, telles que l’augmentation des taxes sur la consommation ou l’introduction d’une taxe foncière, sont possibles, mais il est probable qu’elles ne seront pas mises en œuvre rapidement en raison de l’impact qu’elles pourraient avoir sur la confiance en l’économie.

7 — Promouvoir le bien-être social et garantir le « sentiment de gain » de la population

L’augmentation du niveau de vie aide Xi à maintenir la stabilité sociale et à garantir la sécurité politique.

Lors du symposium de Jinan, il a promis de « faire plus de choses pratiques qui profitent aux moyens de subsistance des gens, réchauffent leur cœur et qui soient en accord avec leurs désirs ». Il a souligné que l’emploi³⁵, l’éducation, les soins de santé, le logement et la garde d’enfants étaient des domaines dans lesquels il fallait « trouver un élan de réforme et faire des percées » lors du troisième plénum. 

Les politiques visant à encourager les naissances et à réduire les coûts liés à l’éducation des enfants en seront probablement un exemple. Un nouvel assouplissement du système d’enregistrement des ménages semble également probable³⁶. Cela contribuerait à stimuler la consommation et la croissance en permettant à un plus grand nombre de résidents urbains d’accéder aux services publics et en encourageant la poursuite de l’urbanisation. Xi insiste sur le fait que les Chinois doivent être traversés par un « sentiment de gain » (huo de gan) du développement de leur pays.

8 — Rassurer les entreprises étrangères et offrir des avantages à certaines multinationales

Lors de sa tournée européenne, Xi a déclaré au président français Emmanuel Macron³⁷ et aux chefs d’entreprise américains³⁸ que le troisième plénum serait bénéfique pour les multinationales et les investisseurs étrangers. 

Lors du symposium de Jinan, il a déclaré à Xu Daquan, responsable pour la Chine de la société d’ingénierie allemande Bosch : « nous sommes déterminés à créer des conditions équitables et nous n’exclurons pas les entreprises du marché chinois uniquement parce qu’elles seraient financées par des capitaux étrangers ». 

En janvier, devant le Politburo, il a déclaré que la Chine devait « développer une ouverture de haut niveau vers le monde extérieur afin de créer un environnement international favorable au développement de nouvelles forces productives de qualité ». Des interlocuteurs chinois nous ont confié que le plénum conduirait probablement à une nouvelle réduction de la liste noire des investissements étrangers et offrirait davantage d’incitations au commerce dans les zones de libre-échange du pays. À travers ce virage, Xi semble souhaiter que les multinationales de haute technologie aident la Chine à se développer grâce au transfert de technologies, à la formation des compétences et à la concurrence pour les entreprises nationales. Son objectif reste toutefois que les champions nationaux chinois finissent par dépasser leurs rivaux étrangers.

9 — Améliorer la mise en œuvre des politiques et la gestion des cadres

Selon Xi, les réformes « devraient mettre l’accent sur la planification et, plus important encore, sur la mise en œuvre ».

La décision publiée par le troisième plénum détaillera les points de vue du parti sur de nombreux domaines politiques et établira éventuellement de nouvelles institutions pour coordonner l’élaboration des politiques. Tout porte à croire qu’elle fournira cependant peu de détails précis sur les ajustements politiques spécifiques.

Un test clef pour la pérennité des réformes du troisième plénum sera donc de savoir si elles sont codifiées dans la législation et incorporées dans le 15e plan quinquennal pour 2026-2030, qui sera rédigé de manière substantielle l’année prochaine. Xi a également vivement critiqué certains cadres dirigeants qui entravent le développement de qualité par leur mode de pensée « démodé »³⁹ : cela laisse entendre que son programme du troisième plénum pourrait comprendre un plus grand nombre de mesures disciplinaires. Ces coups de bâton seront toutefois accompagnés de carottes, puisqu’en décembre dernier, Xi a déclaré à ses plus proches collaborateurs qu’ils devaient « améliorer les méthodes d’appréciation et d’évaluation des réalisations politiques afin de promouvoir un développement de qualité »⁴⁰. Les « grandes lignes de la planification de la mise en place des équipes nationales de direction du parti et du gouvernement (2024-2028) »⁴¹, récemment publiées, reflètent l’importance croissante accordée à la compétence et à la loyauté.

10 — Le Comité central fera-t-il le ménage parmi ses cadres ?

Pour les observateurs initiés, la convocation de ce troisième plénum a pu sembler particulièrement lente. Ce délai s’explique peut-être par la longueur des enquêtes disciplinaires menées à l’encontre de plusieurs membres du Comité central. En juillet dernier, Pékin a en effet limogé Qin Gang de son poste de ministre des affaires étrangères, à la suite d’allégations d’indiscrétions personnelles susceptibles d’avoir des répercussions sur la sécurité nationale. Le même mois, le commandant de  Force des missiles de l’Armée populaire de libération — dont relève notamment la composante terrestre de l’arsenal nucléaire chinois — Li Yuchao, et le commissaire politique Xu Zhongbo ont été démis de leurs fonctions, prétendument pour des faits de corruption liés à la passation de marchés nucléaires. Li Shangfu a perdu son poste de ministre de la défense en octobre dernier et a été officiellement exclu du parti pour avoir accepté et reçu des pots-de-vin le 27 juin⁴². En mai, la Commission centrale d’inspection disciplinaire a ouvert une enquête sur Tang Renjian, alors ministre de l’agriculture et des affaires rurales.

Le troisième plénum pourrait être l’occasion pour Xi d’éjecter ces fonctionnaires du Comité central.

L’article 42 de la Charte du Parti prévoit en effet que le Comité central doit confirmer à la majorité des deux tiers toute décision de sanction disciplinaire à l’encontre d’un membre titulaire ou suppléant impliquant un renvoi, une mise à l’épreuve ou une expulsion⁴³. Si le Politburo peut lui aussi prendre de telles décisions, dans la plupart des cas, elles doivent être approuvées rétroactivement par le Comité central. À cet égard, il est presque certain que le plénum expulsera Li Shangfu et il pourrait bien révoquer également les quatre autres cadres mentionnés plus haut, mais l’absence d’annonces officielles concernant Qin, Xu et Li Yuchao crée une incertitude quant à leur sort. Il est possible, par exemple, que Qin ne soit pas exclu mais « mis à l’épreuve » — ou qu’il ne soit même pas mentionné parce que l’enquête le concernant est toujours en cours.

Nous savons déjà qui devrait remplacer ces dirigeants en tant que membres à part entière du Comité central.

L’article 22 de la Charte du Parti prévoit que « les postes vacants au sein du Comité central sont pourvus par des membres suppléants dans l’ordre du nombre de voix qu’ils ont obtenues »⁴⁴. Étant donné que les 159 premiers cadres de la liste officielle des 171 suppléants sont énumérés par ordre alphabétique de leur nom de famille⁴⁵, on peut supposer qu’ils ont tous été élus à l’unanimité lors du 20e Congrès du parti. Mais les personnes situées en haut de cette liste sont toujours prioritaires pour les postes vacants. Les cinq premiers suppléants seraient Ding Xiangqun, directeur du département de l’organisation du PCC de la province d’Anhui ; Ding Xingnong, commissaire politique adjoint de la Force des missiles de l’Armée populaire de libération ; Yu Lijun, directeur du département de l’organisation du PCC de la province du Sichuan ; Yu Jihong, présidente de l’université normale de Pékin ; et Yu Huiwen, vice-ministre de l’écologie et de l’environnement.

Un autre mouvement de personnel possible est l’élévation du remplaçant de Li Shangfu, Dong Jun, à la Commission militaire centrale du Parti. Le nouveau ministre de la défense n’a pas encore été nommé pour combler la vacance créée par le licenciement de Li au sein de la principale organisation militaire du pays, mais selon l’article 14 du règlement sur le travail du Comité central, le plénum est la seule réunion qui peut ajouter de nouveaux membres à la Commission militaire centrale⁴⁶. Cela permettrait de rétablir une certaine normalité dans la hiérarchie militaire chinoise. Fait notable : Pékin n’a pas saisi l’occasion de promouvoir Dong à l’autre fonction de Li — celle de conseiller d’État — de sorte que Xi pourrait rétrograder le ministre de la défense⁴⁷ afin de punir les militaires pour les scandales de corruption.

Au total, l’ère Xi a rendu la logique des remaniements de plus en plus imprévisible. Les hypothèses de changements de personnel que nous avons émises suivraient une logique politique raisonnable — mais ils restent soumis à un processus décisionnel opaque qui produit souvent des surprises.

Documents et moments clefs à suivre

Voici une liste des principaux points à surveiller après la conclusion du plénum le mercredi 18 juillet.

Le communiqué (gongbao) 

Il s’agit d’un rapport relativement bref du plénum et de ses résultats, qui ne reflète pas toujours fidèlement la teneur générale de la décision. Il sera en principe publié le jour ou le lendemain de la conclusion du plénum.

La décision (jueding)

Il s’agit du plan d’action complet publié par le plénum qui fera autorité. On devrait y retrouver les orientations politiques, les objectifs spécifiques et les instructions de mise en œuvre. Il sera publié quelques jours après la fin du plénum.

L’explication (shuoming)

Il s’agit du raisonnement autorisé de Xi Jinping sur le contenu et le contexte de la décision et qui sera publié le même jour que celle-ci.

Le compte rendu de l’élaboration (danshengji)

Un ou deux jours après la décision sera publié un compte rendu long, assez brut de décoffrage, du processus d’élaboration de la décision. Il fournit toujours des éléments intéressants pour l’analyse.

Les notes annexes (ceji)

Des détails supplémentaires, sous formes de notes brèves mais utiles, sur le plénum, comprenant souvent des commentaires faits par Xi qui ne sont pas reflétés dans les documents plus formels et les comptes rendus, pourraient être publiés un jour ou deux après la fin du plénum.

Les interprétations post-plénum

Plusieurs départements du Parti tiendront probablement une conférence de presse conjointe pour fournir un contexte supplémentaire et des interprétations plus spécifiques à un secteur en rapport avec la décision. Les publications du Parti diffuseront de nombreux articles qui résument, interprètent ou développent la décision — les plus autorisés étant généralement les éditoriaux du Quotidien du Peuple et les « entretiens » sous forme de questions-réponses avec les cadres supérieurs. Les comités du Parti de toutes les institutions et de tout le pays entameront une campagne d’étude intensive afin d’apprendre et d’appliquer la décision.

Autres signaux à surveiller ultérieurement

La réunion mensuelle du Politburo à la fin du mois de juillet partagera l’analyse de l’économie chinoise faite par les dirigeants et donnera des instructions pour le travail économique au cours du second semestre de l’année, offrant probablement un aperçu de la mise en œuvre de la décision prise lors du troisième plénum.

Quelques semaines ou quelques mois plus tard, la revue théorique du Parti Qiushi (littéralement : « Rechercher la vérité ») pourrait publier un ou plusieurs discours internes prononcés par Xi Jinping lors du plénum

Depuis les années 1990, le Comité central a toujours tenu sept plénums au cours de son mandat de cinq ans. Néanmoins, la date exceptionnelle de ce troisième plénum soulève la possibilité d’un quatrième plénum plus tard dans l’année, qui pourrait traiter de manière générale de sujets liés à la gouvernance du Parti.