Chine contre États-Unis : le front oriental de la guerre. Troisième partie : théorie de la convergence

Nous publions aujourd’hui le dernier volet de l’enquête monstre signée Ding Ke sur le front oriental de la rivalité entre Chine et États-Unis : le premier chapitre consacré au commerce est ici, le deuxième chapitre consacré à la technologie est ici. Pour suivre notre série capitalismes politiques en guerre, vous pouvez vous abonner ici.

Caractéristiques du système économique chinois

La troisième dimension du conflit économique entre les États-Unis et la Chine est la concurrence et le conflit concernant les systèmes économiques des deux pays¹.

Dans quelle mesure le système économique chinois est-il unique par rapport au système américain d’économie de marché ? À cet égard, la critique de Dennis Shea, alors ambassadeur des États-Unis auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), est instructive. Lors de la réunion du Conseil général de l’OMC qui s’est tenue le 26 juillet 2018, immédiatement après le déclenchement de la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, Denis Shea avait déclaré que « la Chine est en fait l’économie la plus protectionniste et la plus mercantiliste du monde. Contrairement aux attentes des membres, la Chine n’a pas évolué vers une adoption plus complète des politiques et pratiques fondées sur le marché depuis qu’elle a rejoint l’OMC en 2001. En fait, c’est le contraire qui est vrai. Le rôle de l’État dans l’économie chinoise s’est accru ». En ce qui concerne les problèmes du système économique chinois, il a souligné l’intervention du gouvernement chinois et du Parti communiste dans les activités économiques et l’allocation des ressources, la forte présence d’entreprises d’État, le système d’économie planifiée symbolisé par le Plan quinquennal, la politique industrielle symbolisée par Made in China 2025, la formation d’une capacité de production excédentaire grâce aux subventions, les dommages causés à la propriété intellectuelle par des politiques déraisonnables et l’élimination des concurrents étrangers par le biais de la politique industrielle².

Bien que les remarques de Shea soient énumératives, nous pouvons, en nous basant sur cet indice, souligner trois points concernant le caractère unique du système économique chinois du point de vue des États-Unis. Premièrement, le gouvernement chinois dispose d’une très grande capacité de mobilisation pour l’activité économique et l’allocation des ressources. Cela s’explique par le fait que la Chine, en tant que pays socialiste, n’autorise pas la propriété privée des terres. Elle s’efforce de maintenir autant que possible une forte présence d’entreprises d’État dans des domaines stratégiques tels que la finance et l’énergie. En outre, le parti communiste lui-même dispose d’une grande capacité d’organisation pour exercer une influence au niveau communautaire, même sur une population de quelques milliers d’habitants. Cette situation est fondamentalement différente du système d’économie de marché des États-Unis, qui autorise la propriété privée de presque tous les facteurs de production, y compris la terre et le capital.

Deuxièmement, le gouvernement chinois tente de tirer parti de cette forte capacité de mobilisation pour la concurrence économique mondiale sous la forme notamment de subventions industrielles. Comme nous le verrons plus loin, l’intervention du gouvernement dans l’activité économique suit sa propre logique. Toutefois, pour les États-Unis, qui ont pris pour principe l’allocation des ressources sur la base des principes du marché, elle apparaît inévitablement comme une distorsion du marché.

Troisièmement, le gouvernement chinois a fortement tendance à donner la préférence à certaines entreprises ayant des propriétaires différents afin de s’assurer un avantage dans la concurrence internationale et ne maintient pas nécessairement des conditions de concurrence équitables. Cette situation a été considérée par les États-Unis comme un problème de traitement discriminatoire des entreprises étrangères — vol de propriété intellectuelle, transfert forcé de technologie et restrictions à l’entrée sur le marché — mais la réalité est plus complexe. Il existe des cas de traitement préférentiel des entreprises étrangères afin d’attirer des entreprises et de traitement discriminatoire des entreprises privées locales afin de protéger les entreprises d’État.

La Chine poursuit sérieusement sa politique industrielle depuis le milieu des années 2000³. Au cours de ce processus, la Chine a en effet considérablement renforcé son soutien à des industries spécifiques en termes de subventions et de fonds d’orientation du gouvernement. Selon l’estimation conservatrice du CSIS, la Chine consacrera près de 1,8 % de son PIB à la politique industrielle en 2019, soit plus de quatre fois le ratio des États-Unis à la même époque⁴. Depuis l’intensification des tensions entre les États-Unis et la Chine dans le domaine de la haute technologie, Pékin a commencé à reconstruire son système national d’innovation, et le rôle du gouvernement s’accroît également dans des aspects autres que le soutien financier, tels que la coordination des activités d’innovation. Toutefois, au moins pour les quatre aspects suivants, il reste une marge de discussion pour déterminer si ces actions peuvent être considérées comme contraires au libre marché et anticoncurrentielles.

Premièrement, les instruments politiques adoptés par la Chine, qu’il s’agisse du soutien financier tel que le fonds d’orientation gouvernemental, des systèmes de soutien à la recherche fondamentale ou des efforts visant à créer des consortiums d’innovation, ont été plus ou moins repris dans les politiques industrielles des pays développés.

Deuxièmement, les politiques industrielles du gouvernement chinois visant à soutenir les industries de rattrapage et les industries matures telles que la construction navale et l’acier ont effectivement faussé les principes du marché et conduit à la formation d’une capacité de production excédentaire. Toutefois, depuis la mise en œuvre de la nouvelle stratégie d’innovation autonome en 2006, l’accent de la politique industrielle s’est déjà déplacé vers la création d’industries émergentes et la construction du système national d’innovation⁵. Dans le même ordre d’idées, le périmètre de l’intervention gouvernementale est progressivement passé de l’objectif traditionnel de la politique industrielle consistant à protéger et à encourager les industries naissantes à l’élimination de la forte incertitude et de l’asymétrie de l’information qui sont inhérentes à la création de nouvelles industries et aux innovations.

Troisièmement, il convient également de noter qu’il existe toujours une concurrence féroce entre les gouvernements locaux en tant qu’acteurs principaux de la politique industrielle chinoise. Dans la création de nouvelles industries, le comportement des gouvernements locaux ressemble davantage à celui des investisseurs en capital-risque qu’à celui du secteur public. En tant qu’opérateur effectif des fonds d’orientation gouvernementaux, le gouvernement local a été en mesure de remplir les fonctions de sélection et d’encouragement propres aux investisseurs en capital-risque, et la concurrence intergouvernementale a également encouragé la concurrence entre les groupements industriels. La Chine a formé divers consortiums d’innovation au niveau local, ce qui constitue un moyen important de créer un système national d’innovation. Il est tout à fait possible que la concurrence féroce entre ces consortiums déclenche à l’avenir une concurrence active en matière de R&D entre les entreprises.

Quatrièmement, en ce qui concerne la neutralité de la concurrence, les politiques discriminatoires à l’égard des investissements étrangers en termes de protection de la propriété intellectuelle et de transfert forcé de technologie ont effectivement constitué un problème. Cependant, ce ne sont pas nécessairement les principaux problèmes des entreprises américaines en Chine, et de nombreux indicateurs montrent une amélioration, comme en témoignent les résultats d’une enquête menée par la Chambre de commerce américaine en Chine⁶.

Xu Lin, un ancien fonctionnaire de la Commission pour le développement et la réforme qui était chargé de négocier les subventions lors des négociations d’adhésion à l’OMC, fournit une évaluation précise du système économique chinois⁷. Selon Xu, l’intervention profonde du gouvernement est inévitablement critiquée comme conduisant à une concurrence déloyale sur le marché, mais il souligne qu’il est peu probable que le gouvernement chinois autorise la propriété privée des terres ou promeuve la privatisation des institutions financières et des entreprises d’État. Xu suggère que le gouvernement chinois limite autant que possible son intervention directe dans l’allocation des ressources au domaine des biens publics et qu’il alloue les ressources dans d’autres domaines selon des normes transparentes et ouvertes et dans le cadre d’un processus concurrentiel. Dans une certaine mesure, par le biais du mécanisme de convergence institutionnelle, la réforme institutionnelle du gouvernement chinois va dans ce sens.

Convergence institutionnelle entre les États-Unis et la Chine

Si le conflit entre les États-Unis et la Chine se prolonge, comment la concurrence et le conflit concernant les systèmes économiques des deux pays évolueront-ils à l’avenir ? Comment la division internationale du travail, qui s’est construite autour de deux pays aux institutions économiques différentes, sera-t-elle transformée ? À cet égard, il faut souligner que le mécanisme de convergence institutionnelle, à savoir l’augmentation progressive du nombre d’aspects de son propre système qui sont similaires à ceux de l’autre pays, est fortement à l’œuvre parmi les parties impliquées dans la concurrence intersystèmes.

Ce mécanisme a été proposé par Jan Tinbergen, premier lauréat du prix Nobel d’économie, dans les années 1960, sous le nom de théorie de la convergence. Selon Tinbergen, les camps communistes et capitalistes, sous la pression d’une concurrence intersystème intense, doivent apprendre les forces du système de l’autre afin de compenser les faiblesses de leur propre système. En conséquence, dans le bloc communiste, les éléments de l’économie de marché ont pénétré, tandis que dans les économies libres, le secteur public s’est développé, et les deux systèmes ont progressivement eu tendance à converger⁸.

Cui Zhiyuan de l’Université Tsinghua a publié un article intitulé « Decoupling or Convergence ? » dans le China Daily du 8 octobre 2019, citant la théorie de la convergence de Tinbergen, a souligné qu’il existe une possibilité de convergence institutionnelle entre les États-Unis et la Chine. Cui a souligné deux cas chinois qui viennent à l’appui de la théorie de la convergence : (1) les mesures visant à traiter les capacités de production excessives et (2) le passage de la « gestion des entreprises » à la « gestion du capital » lors de la troisième session plénière du 18e Comité central sur la réforme de la gestion des actifs appartenant à l’État. Comme exemples du côté américain, il a mentionné les discussions sur la nationalisation de la 5G aux États-Unis et la nouvelle politique industrielle américaine⁹.

Si les idées de Tinbergen, combinées aux analyses de Cui, sont effectivement éclairantes, il est important de noter quelques différences subtiles et importantes dans les mécanismes de convergence entre les États-Unis et l’Union soviétique, et entre les États-Unis et la Chine. Premièrement, les systèmes économiques adoptés par les États-Unis et l’Union soviétique étaient fondamentalement différents. En revanche, le système chinois, appelé « capitalisme d’État » — le nom officiel en Chine est plutôt « économie socialiste de marché » —, tout en mettant l’accent sur le rôle de l’État, comporte aussi naturellement un aspect capitaliste ou d’économie de marché. En tant que pays en développement, la Chine s’est inspirée des institutions et de l’expérience des économies de marché avancées, en particulier des États-Unis¹⁰. En ce qui concerne le système d’innovation, qui est au cœur du système économique, la Chine a activement intégré les institutions et les expériences des États-Unis et d’autres pays avancés par l’intermédiaire de scientifiques et d’ingénieurs rapatriés afin de reconstruire le système national d’innovation. À mesure que le conflit entre les États-Unis et la Chine s’intensifie, Pékin est susceptible d’en apprendre davantage de Washington, en particulier dans le domaine de l’innovation.

D’autre part, les États-Unis n’avaient à l’origine aucune raison de se renseigner sur le système économique chinois. Mais en réponse au défi chinois, conscients des pratiques et du comportement économiques de la Chine, les États-Unis ont été progressivement contraints de prendre des mesures pour renforcer l’intervention de leur gouvernement.

En fait, les récents commentaires des hommes politiques américains sur la politique industrielle ont été remarquables par leur prise de conscience de la Chine. Par exemple, dans son article intitulé « America Needs a New Economic Philosophy » (« L’Amérique a besoin d’une nouvelle philosophie économique »), publié dans Foreign Policy en février 2020, avant qu’il ne prenne ses fonctions, le Conseiller américain pour les affaires de sécurité nationale Jake Sullivan et sa co-autrice Jennifer Harris soulignaient que « la défense de la politique industrielle (au sens large, les actions gouvernementales visant à remodeler l’économie) était autrefois considérée comme embarrassante — aujourd’hui, elle devrait être considérée comme quelque chose de proche de l’évidence » et que « les entreprises américaines continueront à perdre du terrain dans la concurrence avec les entreprises chinoises si Washington continue à s’appuyer aussi lourdement sur le secteur privé ». L’article indique en outre clairement que, pour relever le défi chinois, il convient d’adopter des politiques industrielles et de renforcer le rôle du gouvernement en matière d’innovation¹¹. L’importance renouvelée de l’investissement public et de la stratégie industrielle dans l’élaboration de la politique économique sous l’administration du président Biden a été récemment exposée par Brian Deese dans ces pages.

En ce qui concerne le mouvement réel du gouvernement américain, des projets de loi visant à encourager les bases de fabrication de semi-conducteurs à revenir sur le marché intérieur étaient déjà à l’étude sous l’administration Trump. Et sous l’administration Biden, le CHIPS and Science Act a été adopté pour permettre un soutien massif sous forme de subventions. Ces actions sont considérées comme très conscientes de la politique chinoise en matière d’industrie des semi-conducteurs. En ce qui concerne le développement de l’industrie de l’IA, le rapport publié par la Commission de sécurité nationale sur l’intelligence artificielle souligne clairement que la concurrence doit être menée par l’État afin de développer l’industrie¹². Dans le domaine des technologies vertes, un autre domaine considéré comme essentiel par les gouvernements américain et chinois, le Congrès a adopté en août 2022 une politique de subventions vertes massives, l’Inflation Reduction Act, qui vise à augmenter massivement la production de véhicules, de panneaux photovoltaïques solaires, d’énergie verte et d’hydrogène aux États-Unis, par le biais de subventions. 

Un autre point important qui diffère de la convergence institutionnelle entre les États-Unis et l’Union soviétique est qu’en raison de la profonde interdépendance entre les États-Unis et la Chine, cette dernière souhaite maintenir la division internationale du travail existante avec les États-Unis.

Cela se reflète clairement dans une série de réformes institutionnelles de l’environnement d’investissement pour les entreprises étrangères en Chine depuis 2010. En guise de contre-mesure aux négociations de l’accord de partenariat transpacifique menées par les États-Unis, la Chine a introduit un système de liste négative à titre expérimental dans quatre zones pilotes de libre-échange, dont Shanghai, en 2013. Ce système a aboli le système de liste positive, qui désignait individuellement les industries autorisées à entrer et permettait aux entreprises étrangères d’entrer dans toutes les industries ne figurant pas sur la liste. En 2017, le système de liste négative a été étendu à l’ensemble du pays, et les barrières à l’entrée des entreprises étrangères sur le marché chinois ont été rapidement abaissées. À mesure que le conflit entre les États-Unis et la Chine a pris de l’ampleur, la partie chinoise a continué à mettre en œuvre des réformes institutionnelles, en gardant à l’esprit la pression exercée par les États-Unis. Après la guerre commerciale de 2018, en décembre de la même année, le gouvernement chinois a soumis à discussion un projet de loi sur les investissements étrangers, qui a été adopté en mars 2019 et est entré en vigueur en 2020 à une date exceptionnellement précoce. Dans la première phase de l’accord commercial entre les États-Unis et la Chine signé en janvier 2020, le gouvernement chinois a également pris des mesures pour ajuster les institutions économiques, notamment en éliminant les transferts de technologie forcés et les barrières industrielles discriminatoires dans les secteurs de la banque, des valeurs mobilières, de l’assurance et des paiements électroniques. Le gouvernement chinois a aussi fait quelques compromis sur l’ajustement économique.

Les résultats de la série de réformes institutionnelles sont clairement illustrés dans le « Rapport d’enquête sur le climat des affaires en Chine » publié chaque année par l’AmCham China. Comme le montre le tableau ci-dessus, l’évaluation de l’environnement d’investissement par les entreprises membres de l’AmCham China s’est détériorée jusqu’en 2016, mais s’est nettement améliorée à partir de 2017 à la suite de l’introduction du système de liste négative à l’échelle nationale. Le pourcentage d’entreprises américaines qui estiment être traitées équitablement — un indicateur de la neutralité de la concurrence — s’est également amélioré de manière constante. Dans la même enquête, l’une des attentes des entreprises membres à l’égard du gouvernement américain était de « s’efforcer d’instaurer des conditions de concurrence équitables pour les entreprises américaines opérant en Chine ». Le pourcentage d’entreprises ayant choisi cet élément a également diminué, passant de 47 % en 2018 à 27 % en 2021.

Ce mécanisme de convergence institutionnelle est important pour l’avenir de la division internationale du travail, qui s’est construite autour des États-Unis et de la Chine. Comme l’explique Inomata¹³, le conflit économique entre les États-Unis et la Chine et la propagation mondiale de la pandémie de Covid-19 ont conduit « les entreprises mondiales à considérer la solidité des diverses institutions du pays de destination ou l’affinité avec l’environnement commercial du pays d’origine comme des points de référence importants pour l’évaluation des risques dans le cadre de l’expansion à l’étranger ». En d’autres termes, la division internationale du travail sera favorisée entre les pays disposant de cadres institutionnels communs tels que les systèmes économiques, les normes technologiques et les systèmes juridiques, tandis qu’il existe une possibilité croissante de découplage entre les pays disposant d’institutions différentes. Dans ces conditions, la convergence institutionnelle entre les États-Unis et la Chine a une signification extrêmement importante pour assurer la base institutionnelle nécessaire au maintien de la division du travail entre les deux pays.

Il convient toutefois de noter que même si ces mécanismes continuent à fonctionner à long terme, il est peu probable que les deux systèmes économiques convergent complètement vers le même¹⁴. Cela n’est pas seulement dû aux différences entre les systèmes politiques et les capacités gouvernementales, mais aussi à l’objectif fondamental de la concurrence entre les systèmes, qui est de maintenir une position de leader vis-à-vis de l’autre partie par le biais de la concurrence. Ce mécanisme est résolument différent de celui de l’engagement, qui encourage le changement de régime dans le pays partenaire en l’invitant à s’intégrer dans l’ordre international existant. Par conséquent, en ce qui concerne les innovations qui requièrent une confiance profonde et une coordination complexe, ou les activités économiques étroitement liées à la sécurité, comme celles décrites dans la deuxième partie de cette étude, la marge de coopération entre les États-Unis et la Chine devrait se réduire — et un découplage, au moins partiel, sera inévitable.