La ville européenne dans la transition climatique

Cet article est extrait de la nouvelle livraison de la revue GREEN, dirigée par Laurence Tubiana et consacrée à la géopolitique du Pacte vert après la COP27. Le numéro est à retrouver ici.

Le Pacte vert est sans conteste le projet politique européen le plus ambitieux des trente dernières années. Mais l’Union européenne étant principalement un pouvoir normatif, privé de moyens de contrainte et de leviers budgétaires significatifs, ce vaste plan ne peut se traduire dans les faits que s’il est pleinement relayé par les autres niveaux de pouvoir, et approprié par les populations ¹. Les villes et communes ont, de ce point de vue, un rôle fondamental à jouer, qui mérite d’être mieux reconnu et soutenu. D’abord parce qu’elles subissent de plein fouet les transformations naturelles et les mutations des économies et des sociétés carbonées qui découlent des dérèglements climatiques, et sont donc aux avant-postes pour penser et mettre en œuvre les politiques d’adaptation nécessaires pour prévenir ou atténuer ces phénomènes. Ensuite parce qu’elles constituent l’un des premiers leviers, voire le premier levier des investissements publics indispensables pour atteindre la neutralité carbone en l’espace d’une génération. Enfin parce que, malgré toutes leurs fragilités, elles demeurent les formes d’organisation démocratique les plus largement plébiscitées par les citoyens, et celles dont le potentiel d’innovation démocratique est le plus élevé.

Les villes aux avant-postes de la transition

Au cours de l’été 2021, la Belgique et l’Allemagne ont été touchées par des inondations violentes, qui ont causé des dizaines de morts et des dégâts naturels et matériels immenses. La Wallonie, avec 40 morts, des centaines de blessés et des milliers de réfugiés climatiques forcés de quitter leur logement et leur lieu de travail, a payé un lourd tribut à ce désastre naturel. Des moyens humains et financiers immenses ont été déployés par les autorités locales et régionales pour loger et indemniser des milliers de familles, déblayer des milliers de tonnes de déchets, rebâtir des berges et les bâtiments dévastés. Mais malgré les visites pleines d’empathie du Premier ministre et de la présidente de la Commission, aucun soutien réel n’est venu ni du gouvernement fédéral, ni de l’Union européenne ². Cette inaction en dit long sur l’état d’impréparation dans laquelle se trouve l’Europe face aux défis pourtant connus des dérèglements climatiques. Si, comme l’annoncent les experts du GIEC, les épisodes de pluies abondantes, les sécheresses et les tornades sont amenées à se multiplier dans les années à venir, l’Europe qui se veut pionnière dans la lutte contre le réchauffement, ne peut rester impuissante.

Si, comme l’annoncent les experts du GIEC, les épisodes de pluies abondantes, les sécheresses et les tornades sont amenées à se multiplier dans les années à venir, l’Europe qui se veut pionnière dans la lutte contre le réchauffement, ne peut rester impuissante.

Paul Magnette

Toutes les catastrophes naturelles à venir ne seront pas aussi violentes que celles qu’ont vécues les communes de l’Est de la Wallonie au cours de ce funeste été 2021, mais elles auront néanmoins des effets majeurs, qui vont forcer les autorités locales à consacrer des moyens toujours plus importants à la protection des personnes et des territoires face aux ravages causés par les dérèglements climatiques. Quand les canicules menacent la santé ou la vie des citoyens les plus vulnérables, y compris les enfants des écoles, les personnes hébergées dans les maisons de retraite et les patients des hôpitaux ; quand la sécheresse affecte les récoltes ; quand les inondations et les pluies abondantes rendent des logements et bâtiments publics inoccupables, les pouvoirs publics locaux et leur personnel sont en première ligne. Quand les épidémies se multiplient, en lien avec la déforestation et l’urbanisation, ce sont aussi les pouvoirs publics locaux qui sont sollicités pour organiser des centres de vaccination, distribuer des masques, appliquer et faire respecter les mesures de distanciation sociale, prendre des nouvelles des personnes isolées, informer la population et enterrer les morts. 

Cet accroissement des responsabilités locales est d’autant plus brutal que, dans le même temps, nombre de ces villes doivent faire face aux effets de la transition vers des économies et des sociétés sans carbone. L’un des moyens que l’Union européenne a privilégiés pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre a consisté à encourager, directement ou indirectement, la délocalisation des formes de production industrielles les plus polluantes vers d’autres régions du monde. Une politique commerciale ultra-libérale, longtemps dépourvue de normes sociales et environnementales, combinée à la mise d’un marché libre des crédits carbone, a contribué à accélérer la destruction de l’industrie européenne, au profit d’autres régions du monde, et de la Chine en particulier. Des dizaines de milliers d’emplois ont été détruits, en particulier dans le « croissant fossile » ³ européen qui s’étend du Nord de l’Angleterre à la Silésie, en passant par le Nord-Pas-de-Calais, la Wallonie et la Ruhr. Au passage, des milliers d’hectares de terrains productifs ont été transformés en friches industrielles dont les coûts de dépollution et de réaménagement ont été laissés, selon la bonne vieille règle de la privatisation des profits et de la socialisation des coûts, à la responsabilité des pouvoirs publics. 

L’un des moyens que l’Union européenne a privilégiés pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre a consisté à encourager, directement ou indirectement, la délocalisation des formes de production industrielles les plus polluantes vers d’autres régions du monde.

Paul Magnette

Ce désastre humain et naturel survenu au cœur de ce qui fut le haut-lieu de la révolution industrielle mondiale — et le berceau de la construction européenne — donne un avant-goût de ce qui attend de nombreuses autres régions, si la transition vers une économie et une société décarbonées est laissée à la discrétion du libre marché. Que ces régions soient aussi celles qui connaissent les phénomènes les plus massifs de décomposition politique n’a rien d’étonnant ⁴. Dans les sociétés qui se sont construites autour de l’industrie, la destruction des structures industrielles conduit à la décomposition des structures de la société elles-mêmes. Le mouvement ouvrier, dans ses composantes syndicales et politiques, en est la première victime, et les entrepreneurs politiques d’extrême droite ont compris tout le parti qu’ils pouvaient tirer, dans ces contrées désolées, de discours qui mêlent le rejet de l’étranger, de la mondialisation et de l’intégration européenne ⁵. Ils jouent des peurs que suscite la transition climatique pour consolider leur emprise. Berceau de notre prospérité et de notre intégration politique, le croissant fossile pourrait bien devenir, si on l’abandonne à son triste sort, le foyer d’un « fascisme fossile » ⁶ qui détruira un peu plus le capital social et civique de ces régions.

Les villes comme levier de la neutralité carbone

La seule bonne nouvelle, dans ce sombre diagnostic, c’est que les villes et communes peuvent devenir, si on leur en donne les moyens, le meilleur antidote contre ces risques de décomposition. Les pouvoirs publics locaux, autant dans les zones urbaines que dans les aires rurales, ont en effet été pionniers dans le développement des services collectifs qui ont structuré les sociétés nouvelles au début de l’Anthropocène. La construction de systèmes d’égouttage et la distribution d’eau potable, l’éclairage urbain, la production et la distribution de gaz et d’électricité, la construction de logements collectifs, le développement des transports en commun, bref toute l’infrastructure matérielle indispensable à la vie dans une société moderne, a essentiellement été, dans l’Europe du tournant des XIXe et XXe siècle, l’œuvre des communes et des associations de communes. De même, le déploiement de services collectifs permettant la reproduction de la vie sociale et l’épanouissement des facultés humaines, de l’aide sociale à la santé, des écoles aux théâtres et bibliothèques, en passant par les parcs et jardins, les crèches et maisons de repos, a été conduit par les pouvoirs locaux bien avant de faire l’objet de politiques publiques nationales.

Dans les sociétés qui se sont construites autour de l’industrie, la destruction des structures industrielles conduit à la décomposition des structures de la société elles-mêmes.

Au vu de cette histoire, il n’est pas étonnant de voir les villes et communes, renouant avec l’élan pionnier des débuts de l’Anthropocène, assumer en première ligne les investissements indispensables à la transition vers une société neutre en carbone.

• Les villes et communes gèrent de nombreux bâtiments publics (écoles, centres culturels et sportifs, bureaux administratifs, casernes de pompiers et hôtels de police, centre d’action sociale, hôpitaux et maisons de repos…) qui doivent tous drastiquement réduire leur consommation d’énergie et de matières premières ;

• Elles disposent de pouvoirs réglementaires en matière d’aménagement du territoire et de politique du logement, et sont en charge de la conception et de l’entretien des espaces publics ; 

• Elles sont responsables d’une partie de la mobilité et de la logistique — les derniers kilomètres, qui sont souvent les plus déterminants — et gèrent, directement ou indirectement, les transports collectifs ; 

• La plupart des villes et communes sont responsables de la collecte et de la gestion des déchets, pôle crucial de l’économie circulaire, et nombre d’entre elles gèrent directement ou indirectement le traitement des eaux usées et les parcs d’activité économique, dont elles peuvent encourager la transition vers une logique de circularité et de promotion de la biodiversité ;

• Leur patrimoine foncier compte de vastes territoires naturels, bois et forêts, champs et pâtures, parcs et délaissés urbains. Ces espaces sont directement soumis à la pression des dérèglements climatiques, mais ils ont aussi un rôle essentiel à jouer dans la captation du carbone, et en tant que refuge pour la biodiversité et pour les activités pédagogiques et récréatives humaines ;

• Ces espaces naturels sont aussi souvent des lieux de production alimentaire dont les centres urbains sont les principaux utilisateurs potentiels. Les autorités locales peuvent jouer un rôle central dans la relocalisation dans la production et la transformation des denrées alimentaires en activant la commande publique (écoles, hôpitaux, maisons de repos, administrations…), et en soutenant le développement d’outils collectifs tels que les halls relais, les plateformes logistiques et les outils de transformations (moulins, légumeries, pressoirs…).

Pris ensemble, ces leviers permettent aux autorités locales de concevoir de vastes projets de transition vers des territoires sans carbone. Nombre d’entre elles ont amorcé le mouvement, et échangent leurs meilleurs pratiques au sein de réseaux de villes en transition ⁷.

Valoriser les compétences et le savoir-faire des villes et communes est indispensable pour amplifier la transition et assurer qu’elle soit pensée et mise en œuvre selon des modalités adaptées aux réalités locales, mais tous ces efforts seraient vains s’ils continuaient à se heurter aux contre-forces inhérentes au modèle de production et de consommation européen actuel. 

Paul Magnette

Cette ambition se heurte toutefois à des obstacles structurels majeurs, qui relèvent en grande partie de l’Union européenne, et devraient être levés dans le cadre d’un Pacte vert élargi aux acteurs locaux. Valoriser les compétences et le savoir-faire des villes et communes est indispensable pour amplifier la transition et assurer qu’elle soit pensée et mise en œuvre selon des modalités adaptées aux réalités locales, mais tous ces efforts seraient vains s’ils continuaient à se heurter aux contre-forces inhérentes au modèle de production et de consommation européen actuel. 

• Les politiques locales de mobilité se heurtent au coût trop élevé du train et du tram par rapport aux déplacements en voiture ou en avion ; 

• Les initiatives de relocalisation de la production alimentaire butent sur le modèle agricole productiviste et sur le libre-échange sans règle qui soumet les producteurs à une concurrence déloyale  ;

• La discipline budgétaire européenne limite la capacité d’investissement des pouvoirs locaux ; 

• Les projets de réparation et de recyclage des équipements électriques et électroniques sont noyés dans un marché dominé par la surconsommation et l’obsolescence programmée. 

Les initiatives locales, tout comme les « petits gestes » posés par les citoyens qui s’impliquent activement dans la réduction de leurs émissions, apparaissent comme le combat courageux mais infiniment inégal des David de la transition face aux Goliath du modèle extractiviste et productiviste. Le Pacte vert ne pourra être à la hauteur des enjeux et impliquer résolument les entités régionales et locales dans la transition que si l’ensemble des politiques de l’Union européenne sont alignées sur les objectifs de l’Accord de Paris. Or on est très loin du compte : des politiques publiques aussi essentielles que la Politique agricole commune, la mobilité et le transport, la concurrence ou le commerce, restent marquées par les idéologies du vieux monde. Quant aux agendas normatifs et réglementaires portant sur les véhicules, les biens d’équipement, les systèmes de chauffage et d’aération, les produits chimiques, l’obsolescence programmée… ils restent très en-deça des ambitions avancées par l’Union européenne elle-même. Un Pacte vert élargi aux collectivités locales devrait commencer par interroger celles-ci sur les obstacles structurels qu’elles rencontrent, et infléchir les politiques de l’Union en fonction de ce diagnostic.

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Après l’invasion de l’Ukraine, l’Europe a besoin d’un nouveau contrat social — le Pacte vert lancé par l’Union pourrait jouer ce rôle. Quelle est sa généalogie, quelles sont ses priorités, comment se transforme-t-il  ? Ce nouveau numéro de la GREEN, dirigé par Laurence Tubiana, croise les échelles et les approches et pose une question clef, au lendemain de la COP27 de Charm el-Cheikh  : comment construire la transition écologique dans l’asymétrie.

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Avec les contributions d’Helen Thompson, Laurence Tubiana, Mona Ali, Tim Sahay, Stefan Aykut, Amy Dahan, Éric Monnet, Massimo Amato, Magali Reghezza-Zitt, Cédric Durand, Razmig Keucheyan, Angélique Palle, Adrien Estève, Adrien Opillard, Etienne Balibar et Bruno Latour.

L’Union doit, ensuite, reconnaître que la transition ne sera pas un long fleuve tranquille. Une révolution énergétique et technologique aussi profonde conduira inévitablement au déclassement de pans entiers de nos économies, entraînant la déqualification d’actifs et de vastes territoires, et des pertes massives d’emploi. Tout cela peut être anticipé et corrigé, et l’Union ne manque ni d’expérience ni de leviers pour concevoir et déployer une telle planification écologique et sociale. La Communauté européenne du charbon et de l’acier, la Politique agricole commune, les Fonds de cohésion et le Fonds social européen sont des exemples de dispositifs publics conçus pour anticiper et accompagner la mutation de secteurs essentiels des économies et sociétés européennes. Il ne s’agit donc pas de réinventer la roue, mais de se livrer à un inventaire critique de ces pratiques pour les remodeler et les amplifier dans la perspective de la transition. Si l’Union veut être à la hauteur des enjeux, elle doit renforcer la cohérence de ces programmes, augmenter drastiquement leurs budgets et développer la gamme des interventions, en créant une authentique Garantie d’emploi européenne, et en concevant des plans de transition, en concertation avec les partenaires sociaux, dans tous les secteurs de l’économie carbonée qui seront directement affectés par la transition – des énergies fossiles à l’automobile, en passant par le transport routier, maritime et aérien… 

Un Pacte vert élargi aux collectivités locales devrait commencer par interroger celles-ci sur les obstacles structurels qu’elles rencontrent, et infléchir les politiques de l’Union en fonction de ce diagnostic.

Paul Magnette

La refonte des outils destinés à accompagner les territoires les plus affectés par la transition est également indispensable. Le Fonds social européen, les Fonds de cohésion, le Fonds d’ajustement à la mondialisation, les programmes Life, ont développé une intelligence des territoires et des savoir-faire publics qui constituent des ressources utiles mais doivent être très largement amplifiés. Toutes les données statistiques nécessaires pour identifier les lieux qui seront les « perdants » de la transition, parce qu’ils en subiront les conséquences naturelles, économiques et sociales, sont disponibles. Quant aux outils existants, ils peuvent être coordonnés et amplifiés dans le cadre de contrats locaux de transition pour apporter à ces territoires le soutien financier, logistique et technologique dont ils ont un impérieux besoin. Tout cela coûtera de l’argent, certes, mais l’Union européenne dispose d’une large capacité d’emprunt — très peu entamée par la Facilité pour la reprise et la résilience — elle peut taxer le carbone à ses frontières, mieux imposer les bénéfices des multinationales et mettre à contribution les grands patrimoines.

 Les villes comme laboratoires d’innovation démocratique

Si les hauts-lieux de l’Anthropocène sont devenus des foyers de retrait civique et de décomposition sociale, exploités par les formations politiques d’extrême droite, ils sont aussi, bien souvent, des territoires pionniers de l’innovation sociale et démocratique. C’est dans les bassins les plus directement frappés par la désindustrialisation au cours des dernières décennies qu’ont été inventés les dispositifs d’accompagnement, de formation et d’insertion des travailleurs privés de leur emploi. C’est là que les pratiques syndicales ont été les plus créatives, dépassant la défense corporatiste des travailleurs des secteurs forts pour contribuer à la définition des politiques industrielles et de formation. C’est là aussi que le tiers secteur de l’économie sociale et solidaire s’est développé, revitalisant les idéaux démocratiques, sociaux et environnementaux du mouvement coopératif. C’est encore là que les innovations démocratiques locales visant à impliquer les citoyens dans la redéfinition de leurs espaces de vie ont été le plus intensément expérimentés.

Si les hauts-lieux de l’Anthropocène sont devenus des foyers de retrait civique et de décomposition sociale, exploités par les formations politiques d’extrême droite, ils sont aussi, bien souvent, des territoires pionniers de l’innovation sociale et démocratique.

Paul Magnette

Ce capital social, patiemment bâti pour résister aux ravages de la désindustrialisation et de la déchéance urbaine, renoue avec les ambitions de démocratie forte nées dans le giron des communes aux débuts de l’Anthropocène, c’est-à-dire avant la nationalisation de la vie politique. Il constitue un terreau fertile pour inventer les dispositifs délibératifs et décisionnels de la transition. La planification écologique et sociale doit évidemment conférer à l’échelon européen un rôle essentiel : c’est à ce niveau de pouvoir que l’agenda normatif et réglementaire régissant la production doit être établi, depuis les normes énergétiques, sociales et sanitaires, jusqu’aux règles combattant l’obsolescence programmée. C’est aussi à l’échelle européenne que doivent être arrêtés les standards sociaux et environnementaux s’imposant au commerce, les règles régissant les marchés publics, les normes fiscales… Mais ces principes généraux ne peuvent être largement acceptés que s’ils sont ensuite adaptés aux réalités locales. Quant aux investissements publics, qu’ils concernent l’isolation des bâtiments et des logements, la mobilité, l’aménagement du territoire, la protection et la restauration de la biodiversité ou la production alimentaire, c’est par définition à l’échelle locale qu’ils se traduiront en actes. Il est donc urgent de réinventer un contrat social européen au travers duquel l’Union et ses territoires nouent des partenariats permettant d’acclimater les orientations générales aux conditions locales. 

Les dispositifs européens de restauration de la biodiversité, de cohésion sociale, de formation ou de transition industrielle ont déjà largement expérimenté ces pratiques collaboratives et contractuelles. Mais elles restent largement confinées, à ce stade, à un dialogue entre fonctionnaires européens, régionaux et locaux, auxquels sont parfois associés quelques « stakeholders ». La participation civique est largement absente de ces dispositifs, alors même que l’échelle locale se prête admirablement à leur développement. Si l’on veut faire du Pacte vert un levier de transition accepté et porté par une majorité sociale, il faut mettre en place des « contrats de transition », associant les forces vives, les fonctionnaires, les citoyens et les élus locaux et européens. Des comités locaux, composés d’élus municipaux, de citoyens volontaires et de représentants des acteurs sociaux et associatifs pourraient commencer par poser le diagnostic des territoires, de leurs souffrances et de leurs ressources, au terme d’un vaste processus participatif — à l’instar des propositions formulées par Bruno Latour dans son livre Où atterrir ?, qui sont aujourd’hui expérimentées dans plusieurs communes françaises ⁸. De ce diagnostic découleraient ensuite des plans d’actions activant dans le contexte local les ressources des politiques européennes en matière de transition industrielle et agricole, de biodiversité, de travaux préventifs des inondations et des canicules, de formation et de mise à l’emploi. Conçus eux aussi dans une dialogue structuré entre élus locaux et représentants de la société civile, ces plans d’action feraient l’objet, chaque année, d’une évaluation participative examinant les causes des échecs et des retards et imaginant les moyens d’y remédier. Parallèlement, des assemblées transnationales, associant les acteurs locaux et les élus nationaux et européens, analyseraient régulièrement les pratiques locales afin de retenir les meilleurs et de les diffuser le plus largement possible. De tels dispositifs sont d’ores et déjà en germes dans de nombreux territoires. Ils préfigurent un réagencement des processus de délibération et de décision, articulant différents niveaux de pouvoir et différentes catégories d’acteurs, qui sont l’indispensable complément d’un Pacte vert qui, s’il reste l’objet des technocrates et des intérêts organisés, sera incapable de s’enraciner dans la réalité des mondes vécus.