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L’agitation sociale monte. Bien que le mécontentement sous-jacent ne commence ni ne finisse avec la pandémie, le Covid-19 est en train de se transformer d’une crise sanitaire, sociale et économique à une crise politique dans de nombreux endroits. Plutôt que d’une nouveauté, il s’agit de la continuation de l’instabilité politique croissante et de l’élargissement des fractures sociales évidentes avant et surtout après la crise financière mondiale de 2008-2009, qui a conduit à une vague de protestations violentes dans le monde entier en 2019. Répondre à ce mécontentement n’est pas seulement une priorité pour les gouvernements, c’est aussi un phénomène que les institutions multilatérales doivent comprendre si elles veulent parvenir de toute urgence à la coopération internationale nécessaire pour faire face aux menaces mondiales.

Nous caractérisons le mécontentement d’aujourd’hui comme le résultat d’une frustration collective née d’attentes insatisfaites, de la vulnérabilité et de l’injustice – des sentiments faciles à comprendre mais difficiles à mesurer. Si les manifestations en sont la concrétisation la plus évidente, la baisse de la participation électorale, de la confiance dans les gouvernements et du soutien à la démocratie dans de nombreux pays témoigne du même phénomène et appelle à des changements profonds dans les systèmes qui régissent la société. Les rangs des mécontents comprennent donc un large éventail de dissidents.  Ils sont difficilement comparables et leur importance est difficile à classer : les révolutionnaires d’aujourd’hui manquent souvent d’une révolution, tandis que le silence des insoumis peut en dire long.

La montée du mécontentement n’est ni éphémère ni marginale. Bien sûr, on pourrait dire que le mécontentement est banal dans une société, surtout pendant les périodes difficiles. Ce qui est particulièrement problématique dans l’ampleur et la nature du mécontentement d’aujourd’hui, c’est qu’il déconcerte les mécanismes traditionnels de traitement de ces tensions, générant un cercle vicieux dans lequel les défis se renforcent à mesure que les sociétés s’affaiblissent de plus en plus.

Dans cet article, nous examinons comment le mécontentement d’aujourd’hui déchire la cohésion et fragilise les fondements du consensus nécessaire pour traiter les dysfonctionnements. Nous présentons ensuite des options pour relancer l’action collective aux niveaux national et international, en gardant à l’esprit que les causes, les conséquences et la cacophonie du mécontentement se répercutent dans le domaine mondial au pire moment possible1.

Du grief à la protestation

De petits événements révèlent des frustrations profondes

Le Chili est devenu emblématique non seulement de la complexité des mécontentements, mais aussi de leur potentiel. Une augmentation du prix du ticket de métro dans la capitale Santiago en octobre 2019 a déclenché des protestations à l’échelle nationale, répercutées ailleurs en Amérique latine. Les manifestants ont réclamé non seulement de meilleurs soins de santé, une meilleure éducation et de meilleures retraites, mais également un nouveau système de gouvernance de la société chilienne ; « Ce n’est pas 30 pesos, c’est 30 ans », ont-ils proclamé, en référence à la constitution de l’ère Pinochet qui a enfermé le pays dans un modèle économique et politique manifestement incapable d’accorder aux citoyens ce qu’ils voulaient. Cette année et l’année prochaine, une nouvelle constitution sera rédigée non pas par les politiciens de l’ancien régime, mais par une assemblée composée en grande partie d’outsiders politiques.

Ce qui est particulièrement problématique dans l’ampleur et la nature du mécontentement d’aujourd’hui, c’est qu’il déconcerte les mécanismes traditionnels de traitement de ces tensions, générant un cercle vicieux dans lequel les défis se renforcent à mesure que les sociétés s’affaiblissent de plus en plus.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Ce décalage entre la cause et l’effet montre comment l’interaction des événements actuels, des griefs latents et des injustices profondément ancrées produit des résultats qui ne correspondent pas directement à l’étincelle initiale et ne sont pas proportionnels à celle-ci. Au Chili et ailleurs, il semble que l’on soit de plus en plus convaincu que les personnes que nous élisons, les partis qu’ils représentent et les systèmes économiques et politiques dans lesquels les sociétés s’inscrivent ne sont plus capables de répondre aux besoins de la majorité des gens.

Obstacles à la perception du changement

Or il est essentiel de comprendre les attentes et les vulnérabilités des gens pour répondre à leurs frustrations, mais nos cadres conceptuels et analytiques actuels n’ont pas permis de déceler les troubles qui se préparaient au Chili, en Équateur, en Tunisie, en Thaïlande, en Algérie ou au Sénégal avant leur explosion. Le Chili possède l’une des économies les plus développées d’Amérique latine, les indicateurs économiques traditionnels de la Tunisie avant le Printemps arabe ne donnaient aucune raison de s’alarmer et ces deux pays ont longtemps été considérés comme faisant partie des plus stables de leurs régions respectives. Mais en écoutant ce que disaient les citoyens eux-mêmes, nous entendons une histoire différente. En 2018, seuls 64 % des Chiliens étaient heureux de leur vie2, soit la deuxième plus faible proportion en Amérique latine. Quelque 44 % avaient le sentiment de ne pas pouvoir joindre les deux bouts et 51 % craignaient de perdre leur emploi dans les 12 prochains mois. À peine 8 % des personnes interrogées estiment que la répartition des revenus est équitable, ce qui représente l’avant-dernière place dans une région très inégalitaire.

Cette histoire de vulnérabilité, d’injustice et de malheur ne se limite pas au Chili. En Afrique subsaharienne, la proportion de la population qui « vivait confortablement » ou « s’en sortait » en 2018 était inférieure à 40 % ; en Amérique latine et dans les Caraïbes ainsi qu’au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, un peu plus de la moitié de la population parvenait à joindre les deux bouts – dans les deux cas3, cela représente une baisse par rapport à la décennie précédente. Ces données datent d’avant la pandémie de Covid-19, qui a massivement exacerbé cette vulnérabilité. Une attention plus soutenue aux indicateurs subjectifs aurait alerté le gouvernement sur le fossé existant entre les mesures économiques traditionnelles et les perceptions des citoyens4.

Pour ceux qui considèrent que le PIB est un indicateur incontestable, l’émergence du mécontentement ces dernières années, et dans les pays en développement en particulier, doit être une énigme : pourquoi les gens seraient-ils mécontents alors qu’ils n’ont jamais eu la vie aussi belle ? Le PIB a connu une croissance presque ininterrompue dans le monde entier au cours des trois décennies qui ont précédé la pandémie de Covid-19. La croissance a été particulièrement forte dans les pays en développement, une augmentation qui a contribué à des changements importants dans la géographie économique mondiale. Quatre clés sont souvent évoquées pour résoudre ce paradoxe apparent. La première est l’inégalité des revenus, bien sûr. La deuxième est que tous les indicateurs de bien-être ne se sont pas améliorés au même rythme que l’augmentation des revenus5 ; là aussi, les inégalités au sein des sociétés se sont creusées. Le troisième est lié aux pressions exercées sur la main-d’œuvre mondiale : la mondialisation et les progrès technologiques ont affaibli les perspectives et la sécurité d’emploi de tous les travailleurs, à l’exception des plus qualifiés (au profit des rentiers). La quatrième est la prise de conscience croissante de la détérioration catastrophique de l’environnement, qui laisse l’humanité au bord de la sixième extinction de masse.

Pour ceux qui considèrent que le PIB est un indicateur incontestable, l’émergence du mécontentement ces dernières années, et dans les pays en développement en particulier, doit être une énigme : pourquoi les gens seraient-ils mécontents alors qu’ils n’ont jamais eu la vie aussi belle ?

Mario Pezzini et Alexander Pick

Un consensus se dessine autour de la contribution de ces facteurs au mécontentement actuel, mais il laisse plusieurs questions sans réponse : pourquoi le mécontentement devient-il de plus en plus visible et explosif maintenant, après des décennies au cours desquelles ces phénomènes matériels ont été de puissantes forces « géo-logiques » ? Pourquoi les rangs croissants du mécontentement n’utilisent-ils pas les modalités politiques et de communication traditionnelles pour exprimer leur voix et transmettre leur désaccord ?

Le temps présent ?

Si l’on considère la dimension temporelle, l’évolution du mécontentement ne correspond pas automatiquement à l’intensité de ses causes structurelles et latentes. Elle suit plutôt un calendrier apparemment imprévisible propulsé par des phénomènes politiques tels que la dynamique des mouvements sociaux, les perceptions qui prévalent parmi les gens ainsi que la perte de confiance dans le récit proposé par les acteurs politiques existants, en particulier les progressistes autoproclamés. En conséquence, le mécontentement peut rester longtemps en sommeil parmi les laissés-pour-compte de l’amélioration générale du niveau de vie avant d’exploser soudainement, mais il peut également se manifester par une baisse à long terme de la participation électorale, qui sert de voie de sortie du système politique.

Un point essentiel concernant le moment du mécontentement est qu’il ne s’agit jamais uniquement du présent. Les « exclus » peuvent tolérer les inégalités dans une économie en croissance s’ils pensent qu’ils vont bientôt progresser6 ; cependant, l’agitation devient de plus en plus probable si un groupe suffisamment important de citoyens se lasse d’attendre son tour ou se perçoit comme systématiquement désavantagé. Dans le même temps, le mécontentement peut également couver parmi ceux qui ont initialement bénéficié des gains économiques d’une société avant d’être frustrés lorsque leur progression ralentit ou même s’inverse. C’est le cas des « classes moyennes » des pays en développement7, dont les attentes ont été suscitées par des décennies de croissance économique impressionnante, mais qui ont encore du mal à joindre les deux bouts et risquent de retomber dans l’extrême pauvreté. Dans certaines circonstances, ces classes ne constituent pas tant le socle de la démocratie libérale supposée par la doctrine politique libérale, mais deviennent un terrain fertile pour les populistes et les régimes autoritaires. Lorsque ces deux groupes d’électeurs – les éternels laissés-pour-compte et les classes moyennes précaires – font cause commune, la mobilisation est particulièrement puissante.

Affaiblissement de la confiance, guerres culturelles et tendances populistes

Quant aux modes d’expression du mécontentement, ils sont liés à au moins trois facteurs qui contribuent à l’effritement rapide des liens qui unissent les sociétés.

Tout d’abord, on assiste à un affaiblissement des institutions secondaires. Ces institutions constituent le socle de la société civile, garantissant la confiance, la réciprocité et la solidarité entre voisins, collègues et communautés. En constituant le principal canal par lequel les gens peuvent regrouper leurs intérêts et exprimer leur voix, elles ont été reconnues comme vitales pour le fonctionnement de la démocratie par tous, de Tocqueville à Putnam. Gramsci, quant à lui, voyait dans les différentes circonscriptions et les différents points de vue de la société civile un terrain fertile pour une nouvelle pensée et une transformation sociale. Pourtant, le nombre de ces institutions se réduit de façon spectaculaire, laissant les individus d’aujourd’hui toujours plus seuls, même s’ils semblent plus connectés. L’adhésion aux syndicats est en baisse et les partis politiques sont de plus en plus éloignés de la base. Dans le même temps, la confiance interpersonnelle s’affaiblit, avec des niveaux particulièrement bas dans les pays en développement. La proportion de personnes ayant des amis ou de la famille sur qui compter en cas de problème a diminué et, dans le monde entier, les gens sont de plus en plus inquiets, anxieux et en colère depuis le début des années 2000, ce qui reflète une crise croissante de la santé mentale et une aggravation de l’anomie8.

L’évolution du mécontentement suit un calendrier apparemment imprévisible propulsé par des phénomènes politiques tels que la dynamique des mouvements sociaux, les perceptions qui prévalent parmi les gens ainsi que la perte de confiance dans le récit proposé par les acteurs politiques existants, en particulier les progressistes autoproclamés.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Deuxièmement, la fragmentation des identités politiques et la tendance des systèmes politiques à ancrer les inégalités au lieu de les combattre ont créé une crise de la médiation et de la représentation. Les questions d’identité comblant le vide idéologique, les valeurs et les points de vue bifurquent vers les extrêmes, créant ce que l’on appelle des guerres culturelles, qui rendent de plus en plus difficile l’obtention d’un accord sur la manière de traiter un problème ou même sur l’existence d’un problème. Entre-temps, la politique du « tout pour le tout » (lorsque les élites économiques dominent également la vie politique) a donné naissance à une politique perçue comme ne concernant qu’une petite partie privilégiée de la population, un résultat qui devrait être anathème pour les systèmes démocratiques. Les mouvements politiques populistes et ethno-nationalistes, qui exploitent la polarisation, s’adressent à des sections importantes mais systématiquement marginalisées de la population et remettent en question le statu quo, ne devraient pas être une surprise.

Troisièmement, un style populiste9 envahit le spectre des discours politiques et établit une série de cadres (l’anti-migration, les ennemis, le rôle du leader, etc.) qui dévaluent le discours politique et rendent de plus en plus difficile la construction d’un récit consensuel et d’une action collective. Les réseaux sociaux renforcent la polarisation en créant des caisses de résonance et en personnalisant les informations pour les aligner sur les propres croyances des utilisateurs10. Il est toutefois important de noter que la fragmentation de l’information n’implique pas une perte de contrôle de la part des organisations médiatiques les plus puissantes : une plus grande concentration du marché a permis à certaines d’entre elles de devenir considérablement plus puissantes ces dernières années, ce qui leur confère une influence majeure pour déterminer ce qui constitue l’information et comment l’actualité doit être comprise.

Face au retour de l’histoire, le « business as usual » n’est pas une option

L’ampleur des griefs, l’étendue des faiblesses systémiques et la profondeur des fractures sociales représentent un défi écrasant pour les gouvernements qui cherchent à répondre au mécontentement et, plus largement, à amorcer une reprise durable après la pandémie du Covid-19. Un retour au statu quo ne permettra ni l’un ni l’autre : les décideurs ne peuvent pas traiter les causes du mécontentement une par une, comme si chacune d’entre elles touchait un groupe résiduel relativement petit et facilement identifiable. Ils doivent plutôt faire face à ce qui apparaît comme des compromis insolubles, formulés en des termes qui ne permettent pas de trouver de solutions immédiates. Un exemple bien connu est l’augmentation des taxes sur les carburants destinée à réduire les émissions de carbone. Cette mesure répondra aux préoccupations environnementales mais rendra furieux les citoyens à faibles revenus qui dépendent de leur voiture pour se rendre au travail ou accéder aux services, et qui ne savent pas comment ils pourront faire face à ce coût supplémentaire. D’autres exemples de compromis pourraient être faits concernant les impôts11, les inégalités de genre ou les inégalités géographiques.

L’ampleur des griefs, l’étendue des faiblesses systémiques et la profondeur des fractures sociales représentent un défi écrasant pour les gouvernements qui cherchent à répondre au mécontentement et, plus largement, à amorcer une reprise durable après la pandémie du Covid-19.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Les décideurs politiques ne peuvent pas non plus prétendre se contenter de brosser des outils « techniques » préexistants avec de simples objectifs d’efficacité. Soyons clairs : il est très utile d’évaluer des politiques spécifiques, et les gouvernements devraient s’y employer plus activement, mais, quand bien même le feraient-ils, cela ne serait pas suffisant. Un retour de la politique, des visions et des stratégies s’impose depuis longtemps. Ce qui est en jeu aujourd’hui va au-delà de l’augmentation du « rapport qualité-prix » des cycles politiques individuels : il s’agit également de l’interaction entre les politiques, de la vision qui transparaît lorsque les politiques sont considérées dans leur ensemble et dans leur enchaînement, des stratégies visant à reformuler les contrats sociaux avec des objectifs partagés et des récits convaincants.

En bref, face à des menaces existentielles et à des choix immensément difficiles, les gouvernements ne peuvent s’en sortir avec des administrations efficaces qui regardent les arbres pris un à un mais négligent la forêt et attendent qu’une main invisible trouve une solution. Les défis suscités par l’ampleur de la crise climatique ou les inégalités actuelles nécessitent des approches qui s’attaquent aux structures fondamentales, aux institutions et aux mécanismes de délibération par lesquels la société et l’économie sont organisées.

Réponses nationales : améliorer les vies et réparer les fissures

L’action collective est importante

Il existe de nombreuses raisons pour lesquelles une action collective est nécessaire et urgente pour répondre au mécontentement :  la menace existentielle de la crise climatique ; l’affront éthique des inégalités béantes entre les personnes et les lieux ; l’impératif politique de prévenir et de contrecarrer les initiatives visant à manipuler le mécontentement et à obtenir le soutien des masses à des fins autoritaires, voire fascistes, ou à alimenter le séparatisme ; des objectifs économiques visant à garantir que la reprise ne s’attaquera pas seulement aux problèmes engendrés par la pandémie, mais aussi aux goulots d’étranglement persistants, aux asymétries visibles, à la segmentation et au sous-emploi des ressources révélés par cette crise et les précédentes.

Si le « pourquoi » de la lutte contre le mécontentement devrait être clair, concentrons-nous sur le « qui », le « comment » et le « quoi » de l’action collective. La tâche est difficile, car elle exige de modifier le consensus existant (comme l’a souligné le président Emmanuel Macron dans son entretien avec le Grand Continent) et la tâche est complexe, car les moteurs du mécontentement varient dans l’espace et dans le temps. Il est impossible de proposer un ensemble unique de politiques ; nous esquissons plutôt quatre considérations qui peuvent aider les pays à identifier des solutions singulières.

Qui doit agir ?

Le mécontentement actuel produit des sortes de rébellions sans révolutionnaires et finalement sans révolutions. L’État devra jouer un rôle crucial (celui du prince dans Hamlet) pour aider à reformuler les expressions des mouvements et éviter la constitution éventuelle d’une base pour des régimes autoritaires, voire fascistes, en contrant au moins deux phénomènes qui exacerbent l’isolement des citoyens et affaiblissent leur participation politique autonome.

Les défis suscités par l’ampleur de la crise climatique ou les inégalités actuelles nécessitent des approches qui s’attaquent aux structures fondamentales, aux institutions et aux mécanismes de délibération par lesquels la société et l’économie sont organisées.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Tout d’abord, si les mouvements dits populistes sont le reflet d’un échec politique, peuvent-ils en traiter les causes sous-jacentes12 ? En effet, ils ne semblent pas capables de traduire leurs expressions sociales et culturelles en une subjectivité politique susceptible de transformer la réalité. Ils ne construisent pas un « Prince moderne » (pour paraphraser Gramsci). Indépendamment de leurs origines structurelles, ces mouvements expriment des formes de rébellion, mais semblent rester pré-politiques sans avoir les moyens d’affecter la structure sociale et politique qu’ils critiquent : il leur manque un ensemble cohérent d’aspirations et de représentations pour s’attaquer aux causes complexes des défis dont ils héritent. Leur point de ralliement – l’État-nation lui-même – ne constitue pas une base solide pour un programme politique à long terme ; leur centralisation du pouvoir et leurs efforts pour affaiblir ou contourner les institutions démocratiques accroissent la distance entre la société et l’État. Le plus dommageable est peut-être leur tendance à saper la notion de vérité partagée, rendant encore plus difficile pour les sociétés de s’entendre sur l’étendue et la nature d’un problème13.

Le deuxième phénomène est que les États ont besoin de « descendre » vers les institutions secondaires, en les aidant à entraîner les individus « dans le torrent général de la vie sociale » (pour paraphraser Durkheim) et à créer un dialogue régulier entre la société civile et l’État qui sous-tend la réactivité, l’efficacité et la légitimité de ce dernier. Malheureusement, dans de nombreux cas, les actions des États ont activement contribué à la disparition des institutions secondaires alors que ces mêmes États ont souvent montré une profonde incapacité à interpréter directement les intérêts et les perceptions des gens avec tout au plus un positivisme détaché, un paternalisme générique et une profonde défiance envers les manifestations populaires dites “spontanées”. Les raisons ont souvent à voir avec les philosophies néolibérales simplistes, mais hégémoniques, et avec l’insistance conservatrice sur le leadership et l’autorité descendante. En conséquence, les populations qui ont des attentes en matière d’émancipation, justifiées, entre autres, par un meilleur accès à l’éducation et des économies plus fortes, ont perdu plutôt que gagné en « voix ». Jusqu’à ce qu’elles descendent dans la rue, bien sûr, et que de nouvelles structures et solidarités émergent spontanément, même si elles ont peu de chances d’être reconnues officiellement.

Comment les États devraient-ils agir ? L’organisation apprenante et « l’improvisation dirigée »14

La question clé aujourd’hui est de savoir comment les États peuvent promouvoir des liens de confiance, de réciprocité, d’inclusion, de solidarité et d’expression tout en améliorant le bien-être des individus. Comment peuvent-ils renforcer leur légitimité en élaborant des politiques plus inclusives et plus souples et éviter une montée du mécontentement à la suite de la crise du Covid 19 ? Comment les systèmes bureaucratiques peuvent-ils s’adapter au climat actuel de changement et d’incertitude radicale, alors que les fonctionnaires ne savent pas nécessairement quel résultat est le plus souhaitable pour l’ensemble de la communauté politique ?

Les États ont besoin de « descendre » vers les institutions secondaires, en les aidant à entraîner les individus « dans le torrent général de la vie sociale » et à créer un dialogue régulier entre la société civile et l’État qui sous-tend la réactivité, l’efficacité et la légitimité de ce dernier.

Mario Pezzini et Alexander Pick

L’inclusion peut être inscrite dans les règles d’un nouveau contrat social par le biais d’un processus constitutionnel. Les exemples du Chili ou de la Tunisie montrent qu’un engagement à redéfinir les règles et les institutions fondamentales qui régissent la société peut être indispensable, mais pas suffisant. La réforme constitutionnelle, envisagée comme la solution aux problèmes du Chili et répandue ailleurs ces dernières années, a dans de nombreux cas renforcé les droits socio-économiques et ouvert la voie à une plus grande participation des femmes. Pourtant, l’histoire n’a pas été universellement positive. Les processus constitutionnels ne garantissent pas la réalisation des droits socio-économiques tels que l’accès aux services de base et à l’emploi. Les régimes autoritaires ont utilisé les changements constitutionnels pour freiner les élans démocratiques. Même dans les contextes démocratiques, des groupes puissants ont exercé une influence disproportionnée sur l’élaboration de la constitution. Il est trop tôt pour savoir si les récentes réformes constitutionnelles permettront d’apporter des solutions durables aux phénomènes à l’origine du mécontentement.

Une nouvelle génération de plans négociés ?

Ce qui semble indispensable, avec ou sans phases constitutionnelles, est un processus de construction d’une vision nationale partagée et d’une stratégie conséquente. Un tel processus pourrait s’articuler autour de la construction de plans dits de développement. Si le nombre de pays modifiant leur constitution a augmenté ces dernières années, il en va de même pour ceux qui définissent des stratégies nationales de développement : de 62 en 2006 à 134 en 2018. Plus de 80 % de la population mondiale vit dans un pays doté d’un plan de développement national, un chiffre qui devrait encore augmenter à mesure que les gouvernements planifient leur redressement après la pandémie.

Ces plans ont le potentiel d’être bien plus qu’une feuille de route vers un avenir souhaité par l’administration du jour. Ils peuvent être inclusifs, tant dans leur finalité que dans leurs moyens : si l’objectif final doit être une vision partagée de l’avenir, le processus de négociation d’une vision doit être l’occasion de faire entendre un large éventail de voix de toute la société et de mettre en place des mécanismes de délibération nouveaux ou renouvelés pour « démocratiser la démocratie ». Ils pourraient également être un moyen pour l’État d’étudier comment fonctionner en tant qu’organisation apprenante : promouvoir des « expériences » décentralisées pour exploiter la voix et l’expertise des citoyens par le biais des autorités locales, apprendre en contrôlant quelle approche fonctionne le mieux, et rendre compte régulièrement des progrès accomplis vers les objectifs de haut niveau convenus à l’avance (Sabel et Simon, 2009)15. Cette façon de redéfinir les plans – cette « planification négociée » – diffère sensiblement des expériences mises en œuvre dans les années 1960, qui étaient de nature descendante.

Quelles devraient être les priorités de ces plans ?

Une troisième considération est le « quoi ». Une stratégie doit être un mélange cohérent et un enchaînement de politiques. Par conséquent, quelles devraient être les questions politiques spécifiques à aborder et dans quel ordre ? Il n’est pas rationnel d’insister pour que les pays en développement, afin de se développer, adoptent un large éventail de normes politiques conçues sur la base des pratiques établies des pays développés. Les normes sont souvent le résultat plutôt que la cause du développement. En outre, les pays en développement sont confrontés à de vastes asymétries persistantes, ainsi qu’à des goulots d’étranglement et des pièges en matière de développement qui sont spécifiques et ne peuvent être résolus en imitant les pratiques des pays développés. Afin de s’attaquer à leurs obstacles structurels et d’échapper aux pièges de la faible productivité, de la faiblesse des institutions et de la vulnérabilité sociale, il convient d’accorder la priorité aux politiques qui associent l’efficacité économique à l’inclusion et à une large participation.

L’inclusion peut être inscrite dans les règles d’un nouveau contrat social par le biais d’un processus constitutionnel.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Par exemple, la plupart des pays en développement sont incapables de soutenir la croissance des micro, petites et moyennes entreprises, alors que celles-ci représentent la grande majorité des entreprises et que l’économie ne fonctionne pas à son plein potentiel. Les petites entreprises continuent à travailler de manière isolée et ne jouent que peu ou pas de rôle dans l’économie formelle.  Dans le même temps, dans les pays développés, mais aussi dans certains pays en développement, on peut identifier des réseaux de petites entreprises et des formes avancées de relations de sous-traitance qui peuvent intégrer les communautés traditionnelles dans une industrialisation locale (ou des services touristiques) durable, moderne et plus égalitaire, pour autant qu’un soutien politique et des services d’encadrement appropriés soient disponibles. La confiance, le sentiment d’appartenance à une communauté et le savoir-faire se combinent pour permettre aux entreprises d’étendre leurs activités et aux marchés d’évoluer. La tricherie est contenue, de même que les coûts de transaction, ce qui permet aux entreprises de s’intégrer dans les chaînes de valeur16.

Coopération internationale et mécontentement

Le mécontentement est un phénomène qui remet en cause les notions d’échelles pertinentes. Dans le monde interconnecté d’aujourd’hui, le mécontentement à l’extérieur des frontières d’un pays peut avoir un effet profond sur les événements à l’intérieur de ces frontières. Le Printemps arabe en fournit un exemple évident, de même que l’apparente contagion des protestations populaires à travers l’Amérique latine en 2019. Ajoutons également les tensions au Sahel, qui sont souvent inscrites de force dans les cadres des guerres traditionnelles, mais qui trouvent leur origine dans des problèmes de sécurité humaine, notamment la sécurité alimentaire, la peste et la sécheresse dans une vaste région. Nous pouvons également prendre l’échec de la communauté internationale en Afghanistan depuis 20 ans. Ces phénomènes peuvent difficilement être interprétés dans la logique westphalienne traditionnelle de la souveraineté des États, façonnée par les relations/confrontations internationales entre les puissances, mais ils ont accru les tensions politiques, façonné l’agenda international et mis en évidence les fractures et les lignes de faille de la gouvernance mondiale. En fait, les fortes dimensions internationales de ces événements ne peuvent être traitées sans coopération internationale. Mais la coopération internationale est-elle à la hauteur de la tâche ?

Des murs autour des préoccupations nationales

La coopération internationale est manifestement minée par des pressions nationalistes qui favorisent le bilatéralisme entre « amis ». L’instabilité politique associée au mécontentement pousse souvent les gouvernements à se concentrer sur des préoccupations intérieures de court terme. Si les coups de sabre d’antan restent rares, un certain nombre de dirigeants populistes ont complété les tendances isolationnistes par un comportement peu diplomatique envers les rivaux traditionnels ou les critiques de la communauté internationale. Ils ont même érigé des murs (pas toujours figuratifs) entre eux et d’autres pays et se sont retirés d’accords internationaux au motif qu’ils représentaient une « mauvaise affaire » pour leur peuple.

Inertie et fragmentation de la coopération

Seule une analyse très incomplète de la gouvernance mondiale rendrait la politique intérieure seule responsable des inefficacités du multilatéralisme. La coopération internationale est minée par des problèmes liés à ses objectifs, à ses outils et à ses modalités de gouvernance qui affectent sa capacité à s’attaquer aux causes et aux résultats du mécontentement.

Les objectifs

Les ambitions du système multilatéral ont été renforcées par les objectifs de développement durable (ODD), mais l’engagement a été faible et les progrès lents, même avant la pandémie. Approuvés en 2015, les ODD ont représenté une réorientation bienvenue du système multilatéral autour de l’idée que la croissance économique et le développement, bien que liés, ne sont pas synonymes : la croissance doit être inclusive et durable, selon des modalités qui tiennent compte de bon nombre des sources de mécontentement évoquées ici.

Au cours des trois dernières décennies, l’interconnexion économique a été une caractéristique déterminante de la croissance mondiale. Au cours de ces années, les perturbations, les déséquilibres et les vastes changements sociaux associés à cette interconnexion ont été largement négligés – tout comme les conséquences environnementales de notre croissance économique – alors qu’ils ont été un facteur clé de la montée du mécontentement. Ces effets auraient pu être atténués si les systèmes multilatéraux avaient permis de mieux protéger les populations et l’environnement contre les exigences et les aléas des marchés mondiaux.

La coopération internationale est manifestement minée par des pressions nationalistes qui favorisent le bilatéralisme entre « amis ».

Mario Pezzini et Alexander Pick

L’ère de Bretton Woods, qui a duré de 1945 au début des années 1970, a réussi à concilier une plus grande ouverture économique avec l’acceptation de la nécessité pour les pays de protéger les emplois et de développer les industries nationales, ainsi que de mettre en place des systèmes de protection sociale complets pour soutenir ceux qui ne parvenaient pas à trouver leur place dans une économie en mutation. Une fois que ce modèle de libéralisme dit « intégré » s’est effondré, les principes du laissez-faire se sont imposés. Les forces du marché, libérées par la libéralisation des flux de capitaux, ont été autorisées à faire fi des protections sociales et environnementales considérées comme essentielles à des sociétés saines par Karl Polanyi et d’autres.

Les outils : le « Ἀπὸ μηχανῆς θεός/deus ex machina » ?

Ces considérations introduisent un deuxième défi qui concerne les outils actuels de la coopération au développement. La coopération est plus indispensable que jamais, mais l’aide traditionnelle semble enfermée dans des cadres dépassés qui peuvent être inefficaces pour répondre au mécontentement et pourraient même l’alimenter17. La distribution de l’aide, par exemple, reste fondée sur les niveaux de PIB-RNB alors que les ODD devraient orienter la coopération internationale18 à la fois vers un ensemble plus large de mesures de développement, celles qui sont souvent au cœur des revendications des manifestants, et vers un ensemble plus large de pays, notamment ceux où le mécontentement est plus visible, dont beaucoup sont des pays à revenu intermédiaire.  

Autre exemple, l’essentiel de la discussion porte souvent sur l’aide, alors que d’autres outils devraient également être développés. Il ne s’agit pas de nier qu’un volume important de « ressources financières pour le développement » est indispensable. Au contraire : les coûts liés à la lutte contre le COVID-19 et à la résolution de la crise climatique exigent une augmentation considérable des fonds de coopération, bien plus que la réaction timide de l’aide publique au développement face à la pandémie et le manque d’adhésion de certains pays. Les pays les moins avancés ne sont que faiblement soutenus et de nombreux pays à revenu intermédiaire confrontés à des pièges de développement majeurs sont purement et simplement exclus.

L’ère de Bretton Woods a réussi à concilier une plus grande ouverture économique avec l’acceptation de la nécessité pour les pays de protéger les emplois et de développer les industries nationales, ainsi que de mettre en place des systèmes de protection sociale complets pour soutenir ceux qui ne parvenaient pas à trouver leur place dans une économie en mutation.

Mario Pezzini et Alexander Pick

Le problème est plutôt qu’en dehors des ressources financières, l’accent n’est pas suffisamment mis sur le renforcement des capacités politiques et les partenariats pour les investissements, alors que cela devrait être un élément clé de la réponse au mécontentement concernant les services publics et les emplois. Un nouveau consensus sur un multilatéralisme renouvelé ne devrait pas chercher à prescrire des normes et à influencer les pays en développement par le biais d’une architecture financière et d’une conditionnalité compliquées, mais plutôt à favoriser un dialogue politique structuré et une expérimentation entre « pairs », par l’apprentissage par la pratique et le suivi des programmes. Nous avons besoin d’une interaction répétée et structurée où les pays peuvent discuter et comparer, d’égal à égal, les stratégies nationales, régionales et mondiales. Le résultat pourrait ressembler à ce que l’OCDE a mis en place pour ses membres après la Seconde Guerre mondiale19 et la fin du plan Marshall, mais de manière différente et pour des ensembles plus larges de pays et de régions.

Un autre exemple a trait au manque de coordination entre les pratiques traditionnelles de coopération au développement et les initiatives importantes façonnées par les pays du Sud – indépendamment de leur niveau de développement. Malgré le volume et la visibilité accrus de la coopération du Sud, les institutions du Nord ne semblent pas à l’aise pour discuter des perspectives du Sud. Elles insistent plutôt pour que les acteurs du Sud adoptent les normes définies dans le passé sans eux. La reprise de la pandémie pourrait être l’occasion de reconnaître et de discuter les différentes approches et de répondre à la pression de la rue concernant l’acquiescement des gouvernements du Sud au modus operandi de la coopération et des organisations multilatérales traditionnelles.

Les acteurs : comment apprendre les uns des autres ?

Un troisième défi concerne la légitimité des « tables » où sont décidés la nature et le volume des fonds pour le développement. Aussi étrange que cela puisse paraître, seuls les donateurs traditionnels s’y réunissent20, sans aucune participation structurée des pays en développement autour de ces « tables »21. Au cours des 25 dernières années, ce déséquilibre des pouvoirs est devenu incohérent avec le poids économique et politique croissant des pays émergents et avec les connaissances contextuelles dont disposent les pays en développement pour faire face à leurs pièges et objectifs de développement spécifiques. Incapables d’obtenir un siège dans les forums multilatéraux établis – et poursuivant des modèles économiques jugés différents de ceux du Nord – les pays en développement créent leurs propres institutions pour fonctionner en parallèle avec les gardiens traditionnels de la coopération internationale.

Les questions de légitimité ne concernent pas seulement l’équilibre entre les pays du Nord et du Sud, mais aussi d’autres acteurs tels que les régions, les villes, les syndicats, les entreprises, les ONG, les institutions philanthropiques, etc.  Des défis tels que la crise climatique ne peuvent être laissés au marché pour les résoudre. Les gens protestent souvent à propos du rôle que jouent les entreprises multinationales, comme le montrent éloquemment les récentes initiatives sur les taxes. Si les organismes multilatéraux peuvent ouvrir les conversations mondiales à un plus large éventail de parties prenantes, les citoyens ordinaires, qui veulent améliorer l’endroit où ils vivent par une action collective, pourraient sentir qu’ils ont une voix sur la scène mondiale et un intérêt dans la coopération internationale.

La reprise de la pandémie pourrait être l’occasion de reconnaître et de discuter les différentes approches et de répondre à la pression de la rue concernant l’acquiescement des gouvernements du Sud au modus operandi de la coopération et des organisations multilatérales traditionnelles.

Mario Pezzini et Alexander Pick

La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si une « table » représentative au niveau mondial pour traiter des biens publics mondiaux et promouvoir la coopération entre pairs est possible ? Nous avons besoin de voix différentes à « la table », non seulement en termes de pays jusqu’ici exclus des forums mondiaux, mais aussi d’un ensemble plus large de parties prenantes. L’approche collaborative des défis partagés entre les sphères locales, nationales et multilatérales peut nourrir et donner du pouvoir à une expérimentation au niveau international sur des thèmes et des régions spécifiques, analogue à celle au niveau national évoquée précédemment. L’engagement récent de 136 pays en faveur d’un taux minimum mondial d’imposition des sociétés est un exemple de ce à quoi cela pourrait ressembler. Toutefois, cela ne pourra se concrétiser que si la logique politique du système international n’est pas l’otage d’une adhésion exclusive et discriminatoire à des camps opposés, y compris dans les régions en développement.

Conclusion

La montée du mécontentement a été mise à nu par des épisodes à travers le monde où les attentes et les vulnérabilités des populations se sont traduites par des expressions collectives de frustration. Une meilleure utilisation des preuves élargirait encore davantage notre perception du phénomène. Pour répondre au mécontentement, il faut permettre au changement de se produire et impliquer les gens, non seulement pour entendre leurs doléances et arbitrer leurs différends, mais aussi pour écouter leurs idées afin de créer quelque chose de mieux que ce que nous avons aujourd’hui.

Les décideurs politiques doivent ainsi faire face conjointement à la complexité de la mise en place d’institutions, de la promotion de la voix de leurs citoyens et de l’encouragement de la loyauté envers eux, ainsi que de la gestion des demandes urgentes d’emploi des gens dans les rues. Nous soutenons que les États devraient adopter une sorte de planification négociée afin d’impliquer les citoyens, de renforcer la société civile et les institutions secondaires, et de promouvoir l’expérimentation de manière à concevoir conjointement une vision nationale et à élaborer des stratégies d’adaptation. Une telle vision devrait porter sur la qualité de la croissance et donner la priorité aux voies de développement qui combinent efficacité économique, résilience, inclusion et participation. Nous soutenons également que le mécontentement ne peut être traité sans coopération internationale. Pour que celle-ci joue pleinement son rôle, il est nécessaire de revoir les objectifs du système multilatéral, ainsi que les cadres et les procédures de ses dispositifs de gouvernance, et d’adapter aux réalités du monde moderne les acteurs qui siègent autour des « tables » où la coopération internationale est discutée.

Sources
  1. Voir à ce sujet les travaux de Bertrand Badie
  2. Selon l’enquête du Latinobarómetro.
  3. Données Gallup.
  4. Mais les indicateurs ne sont qu’un des outils que nous devrions revoir. 
  5. D’autres mesures fondées sur le revenu masquent la précarité du statut économique des personnes, par exemple dans le cas de l’extrême pauvreté ou dans le cas des classes moyennes, où les mesures du revenu ne permettent pas de saisir les vulnérabilités.
  6. Hirschman propose la métaphore d’un embouteillage. Nous sommes d’abord heureux lorsque les lignes de nos voisins bougent car nous pensons que l’origine de l’embouteillage sera progressivement éliminée. Le fait est que nous serons sérieusement contrariés si, au bout d’une dizaine de minutes, les autres continuent d’avancer, mais que nous restons immobiles.
  7. Définies étroitement en termes de revenus mais ne ressemblant en rien au statut et à la sécurité dont jouissent les classes moyennes des économies avancées.
  8. Bien que ces facteurs aggravent le mécontentement, la manifestation de ce mécontentement peut contribuer à des résultats positifs, car elle peut rassembler les gens, leur apporter la solidarité tant désirée et faire renaître le potentiel créatif de l’effort commun.
  9. En plus des travaux de George Lakoff, voir Groupe d’études géopolitiques, Le style populiste, Éditions Amsterdam, 2019.
  10. Il est de plus en plus rare que les gens rencontrent et débattent d’opinions alternatives.
  11. En Europe, la redistribution fiscale par le biais des impôts et des transferts réduit considérablement les inégalités de revenus fondées sur le marché, alors qu’elle est beaucoup moins efficace en Amérique latine et dans les Caraïbes, en Afrique ou en Asie du Sud-Est. Il est indispensable de renforcer la redistribution fiscale, mais c’est une période difficile pour mettre en œuvre les réformes fiscales, car cela pourrait avoir des effets macroéconomiques récessifs sur la demande globale et, en fin de compte, sur l’emploi. En outre, sans mesures visant à remédier aux inégalités à la source et par le biais d’une redistribution a posteriori, les principales contraintes structurelles pour des économies plus équitables persisteront.
  12. Bien que 2019 ait été une année de grande mobilisation de la société civile, l’espace de cette dernière s’est rétréci dans de nombreux pays (une tendance qui s’est poursuivie pendant la pandémie).
  13.  Dans un certain nombre de cas, le Covid a exposé les limites de ces dirigeants, mais même si leur pouvoir diminue, leur héritage perdurera à travers la méfiance envers les systèmes politiques, les médias et les autres institutions qu’ils ont engendrés, ainsi que la fragmentation qu’ils ont exploitée et exacerbée.
  14. Voir les travaux de Yuen Yuen Ang, professeur et auteur de China’s political economy.
  15.  Selon Sabel et Simon, une approche expérimentale va à l’encontre de la primauté des solutions fondées sur le marché, dont le fonctionnement repose sur les citoyens en tant que consommateurs rationnels. En réalité, ces solutions fondées sur le marché nécessitent des informations ex ante pour établir un marché qui n’est pas moins contraignant que ce qui est nécessaire pour les solutions politiques. En outre, les marchés nécessitent toujours une réglementation. Les approches expérimentales s’opposent également à une réponse politique descendante et centralisée et favorisent un large degré de discrétion – procédurale et substantive – pour les gouvernements subnationaux. Le fait est que l’approche expérimentale est profondément ancrée dans l’idée d’asymétries d’information et de connaissances entre les acteurs.
  16. Les obstacles auxquels les entreprises sont confrontées peuvent être liés à des choix politiques plus larges qui ont bénéficié à certains groupes au détriment d’autres ou qui ont engagé l’économie sur une voie particulière. Ces choix peuvent avoir été faits il y a de nombreuses années, notamment dans le cas d’anciennes colonies dont les économies ont été conçues pour répondre à un besoin particulier au profit d’une puissance coloniale. C’est notamment le cas des modèles coloniaux extractifs (Acemoglu, Johnson et Robinson, 2004[5]). Cependant, les choix peuvent également refléter le pouvoir et les intérêts de groupes nationaux particuliers qui influencent aujourd’hui l’élaboration des politiques. Ces dynamiques structurelles inscrivent l’inégalité dans un système économique et une politique économique.
  17. L’assistance est souvent perçue par les opinions publiques des pays en développement comme une forme de charité au lieu de partenariats et alimente le mécontentement. https://youtu.be/ueA4UrGOQn4
  18. L’objection selon laquelle les alternatives au PIB seraient impraticables ne tient pas compte de la couverture géographique croissante des indicateurs de bien-être de l’OCDE, qui semble beaucoup plus appropriée que le PIB pour évaluer les conditions de vie d’un pays, ou de l’évolution de l’indice de l’indicateur humain des Nations unies, sans parler de la discussion des Nations unies sur les indicateurs de vulnérabilité.
  19. Dès le début, la méthode de travail de l’OCDE était originale : plus qu’une administration, il s’agissait de réseaux de fonctionnaires se réunissant pour discuter de différentes initiatives de reconstruction. Ils ont formé une vingtaine de comités, qui se réunissaient régulièrement pour partager leurs expériences et instaurer la confiance entre les pays membres ; tous les membres échangeaient d’égal à égal et prenaient des décisions à l’unanimité.
  20. Avec, tout au plus, l’ajout de pays du Golf.
  21. Alors que les projets individuels nécessitaient une collaboration « sur le terrain » entre les acteurs du Nord et du Sud, on pensait que la conception et l’évaluation des politiques – par exemple, décider quelles formes de dépenses pouvaient être classées comme aide officielle au développement – étaient du ressort des seuls donateurs (décider si les dépenses conditionnées à l’achat de biens du pays donateur étaient éligibles, ou si les crédits à l’exportation, l’assistance militaire ou la charité privée pouvaient être considérés comme une « aide »).