L’Europe doit apprendre le capitalisme politique

À notre époque, l’expression « capitalisme politique » a suscité un intérêt croissant, impliquant divers phénomènes : l’utilisation politique du commerce, des finances et de la technologie ; la désignation d’industries stratégiques et d’entreprises « ennemies » par leur localisation géographique ou leur propriété ; la concurrence dans les organisations internationales de normalisation ; l’intrusion des bureaucraties de sécurité nationale dans les libertés économiques¹. Ces éléments, qui se situent à différents niveaux de domination et indiquent une profondeur différente par rapport au nationalisme économique, sont accentués dans les conflits, comme celui qui entoure les États-Unis et la Chine.

Le fait essentiel du capitalisme politique ne concerne pas tant l’impact des entreprises contrôlées par l’État sur l’économie mondiale (au centre, entre autres, du Fiscal Monitor du FMI d’avril 2020). La vraie question est, en fin de chaîne, l’imbrication instrumentale et réelle des objectifs économiques et des exigences de sécurité nationale. C’est sur cette base que l’on peut lire les travaux des principales puissances : la Chine, les États-Unis et, enfin, l’Europe.

Le dilemme chinois

Selon le juriste Mark Wu², considérer la structure économique chinoise comme un simple « capitalisme d’État » est limité et simpliste. La complexité du système chinois présente, selon lui, six traits saillants : a) le rôle de l’agence Sasac, qui contrôle la plupart des champions de l’industrie ; b) le contrôle des principales banques par l’État ou le gouvernement local ; c) la capacité de planification et de mise en œuvre, par le biais de la Commission centrale du plan ; d) l’intégration verticale des conglomérats chinois ; e) l’influence du Parti communiste chinois dans les nominations économiques ; f) la capacité à utiliser les forces du marché qui, malgré toutes les contraintes de contrôle, de gestion et de planification mentionnées ci-dessus, ont été et sont fondamentales pour la croissance chinoise. Le capitalisme d’État-parti a été accompagné, au niveau local et à travers des sociétés souvent concurrentes, par un secteur privé qui a contribué de manière décisive à la croissance de la Chine.

Il est important de prendre ce dernier élément au sérieux, sans quoi on aboutirait inévitablement à une caricature du système chinois. Ce n’est pas un représentant du parti communiste chinois qui est à l’origine  des investissements d’Alibaba dans le commerce électronique. Ce n’est pas un membre du Politburo qui a développé l’algorithme à l’origine de Douyin/TikTok. Cependant, les entrepreneurs technologiques chinois évoluent dans un environnement qui les a protégés de la concurrence et leur a fourni un crédit souple et, dans certains cas, illimité, ce qui leur a permis d’acquérir d’énormes avantages concurrentiels. Dans cet environnement autoritaire, avec une corruption qui coexiste avec la croissance³, les entrepreneurs chinois ont sans aucun doute produit de l’innovation, et continueront à le faire.

D’autre part, les entreprises formellement privées ne peuvent pas aller contre la volonté du Parti-État : elles ne peuvent pas promouvoir des libertés politiques contraires à la loi chinoise, ni refuser les demandes de collaboration du Parti-État en matière de sécurité nationale (même si elles peuvent s’entendre sur la version la plus utile à raconter). Le parti-État exerce certainement un monopole de la force : au sens propre, également par l’arrestation ou la disparition d’entrepreneurs.

Il est difficile pour les observateurs extérieurs de comprendre la coexistence de tous ces éléments. Cette compréhension est compliquée par « l’échec de l’échec de la Chine »⁴ : malgré les prophéties occidentales répétées des trente dernières années, la Chine n’a pas échoué. La chemin qui l’a conduite à la de croissance, bien que se rétrécissant, ne s’est pas arrêté, malgré plusieurs faiblesses structurelles (notamment la dette, le piège des revenus moyens, la démographie⁵). Et si, indépendamment de ces faiblesses, Pékin continuait à investir dans les normes de télécommunications ou les technologies quantiques au cours de la prochaine décennie ? Serait-il raisonnable d’aborder ces phénomènes avec des conférences sur la dette des municipalités chinoises ?

Le discours historique prononcé par Bill Clinton le 9 mars 2000 à la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de l’université Johns Hopkins témoigne de l’incompréhension de l’évolution de la Chine. Le Président Clinton expliquait la raison de la normalisation des relations commerciales avec Pékin, compte tenu de l’entrée historique de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Selon Clinton, cette entrée n’était pas seulement dans l’intérêt économique, mais même dans l’intérêt national des États-Unis, car à son avis, c’était la plus grande opportunité de promouvoir un changement politique en Chine. Selon M. Clinton, une présence plus importante du secteur privé par rapport à la gestion directe du gouvernement aurait fini par affaiblir le Parti communiste chinois : « Le gouvernement chinois ne sera plus à la fois employeur, propriétaire, commerçant et nounou. Il disposera de moins d’outils pour contrôler la vie des gens. Cela peut conduire à un changement très profond.  » Plus significative encore, dans ce discours, est la référence à la technologie, avec la représentation (plus instrumentale que naïve, dans la perspective américaine) des télécommunications comme un vecteur de bonté et de liberté, capable de vaincre l’autoritarisme. « Dans le nouveau siècle », annonçait M. Clinton, « la liberté se répandra par le biais du téléphone portable et du modem. […] Lorsque la Chine entrera dans l’OMC, elle éliminera d’ici 2005 les droits de douane sur les produits des technologies de l’information, ce qui rendra les outils de communication moins chers, meilleurs et plus largement disponibles. Nous savons à quel point Internet a changé l’Amérique, et nous sommes déjà une société ouverte. Imaginez à quel point la Chine peut changer ! ». Ici, Clinton ajoutait le passage le plus intéressant, qui après deux décennies, apparaît comme prophétie démentie par les faits : « Il ne fait aucun doute que la Chine a essayé de contrôler l’internet. Eh bien, bonne chance ! » Clinton a prononcé cette phrase en riant, et en provoquant le rire inconscient des étudiants.

Le capitalisme politique de Washington

Dans une interview réalisée en 2007, Alan Greenspan a décrit l’orientation permanente de la politique américaine. « Nous sommes chanceux : en raison de la mondialisation, les décisions politiques aux États-Unis ont été largement remplacées par les forces du marché mondial. En dehors de la sécurité nationale, le choix du prochain président importe peu. Le monde est régi par les forces du marché⁶. » Dans les certitudes de Greenspan sur la domination du marché mondial était déjà présent leur revers, la seule exception possible : la sécurité nationale.

C’est la sécurité nationale, dont l’importance est reconnue par les historiens les plus prudents⁷, qui  affirme que les États-Unis sont un système de capitalisme politique : la nation ayant l’économie privée la plus développée au monde est aussi la puissance qui doit sauvegarder sa primauté militaire et technologique. Par tous les moyens. Y compris l’intervention violente sur les marchés eux-mêmes, pour des raisons de sécurité nationale. Comment une puissance qui détient la plus grande armée du monde, qui a dans son département de la défense le principal employeur et le principal investisseur en recherche et développement de la planète, qui doit montrer ou cacher l’empire des bases militaires, peut-elle être gouvernée exclusivement par les forces du marché⁸ ? Pour « prévenir la surprise technologique », pierre angulaire de la relation entre défense, technologie et organisation, l’appareil américain devra intervenir fortement sur les processus économiques, si nécessaire, en préservant toujours la capacité d’innovation, la mobilisation privée et la destruction créative de leur système, mais en les orientant vers la sauvegarde de l’intérêt national.

Le capitalisme politique des États-Unis est compréhensible en ces termes, à partir de la fusion militaro-civile spécifique de l’histoire américaine : l’organisation des universités et de leurs corps de recherche fondamentale et appliquée, en relation avec la construction de la bureaucratie fédérale ; la «  frontière infinie » de la recherche qui, au milieu du XXe siècle, est passée dans la compétition de la Guerre froide ; les programmes de soutien au transfert de technologie ; le système d’acquisition militaire. Il est inhérent à l’histoire américaine la construction et la prise en compte de la « base industrielle de défense » (Defence Industrial Base) : chaîne d’approvisionnement à contrôler, composée d’industries qui, comme toutes les industries, battent l’argent liquide, mais en tirant parti du fait qu’elles ne peuvent être l’apanage des adversaires (ni, dans de nombreux cas, des alliés eux-mêmes), et ce  afin d’empêcher le glissement du terrain sur lequel les États-Unis se tiennent.

Avec la montée en puissance de la Chine, les États-Unis ont fait avancer la frontière de la sécurité nationale. Dans la rhétorique : Eric Schmidt, ancien CEO et Président de Google, déclare que « le leadership mondial dans les technologies émergentes est autant un impératif économique qu’un impératif de sécurité nationale » et que « le gouvernement doit travailler en étroite collaboration avec les entreprises privées pour façonner le développement technologique »⁹. Dans la pratique, cela est évident si l’on considère la croissance de l’importance du contrôle des importations, des exportations et des investissements étrangers par le biais d’appareils gouvernementaux tels que le Comité des investissements étrangers (Committee on Foreign Investment) aux États-Unis et le Bureau de l’industrie et de la sécurité (Bureau of Industry and Security). Des structures que nous avons appris à connaître pour leur opposition aux investissements chinois ou pour l’inclusion de sociétés comme Huawei dans les « listes noires » (entity list), qui bloquent les relations ordinaires avec les fournisseurs américains.

Il est vrai que ce phénomène a été accéléré par l’administration Trump, mais en plus de répondre à un soutien bipartite (comme en témoigne l’approbation en 2018 de la loi de modernisation de l’examen des risques liés aux investissements étrangers, le Foreign Investment Risk Review Modernization Act), il s’inscrit dans une histoire profonde. Certains des instruments de guerre économique américains encore en vigueur, tant dans le domaine des sanctions (Office on Foreign Assets Control) que dans celui de la reconversion industrielle en cas d’urgence (Defense Production Act), remontent à la guerre de Corée de 1950. La sentence Ralls Corp v. Committee on Foreign Investment in the United States (2014), qui affirme le principe : « Personne ne peut dire qu’il a le droit d’exercer un commerce extérieur avec les États-Unis », est né du blocage d’une transaction effectuée par le président Obama en septembre 2012. Dans un secteur où les investissements se font sur le long terme comme l’espace, les États-Unis ont identifié la Chine comme un adversaire depuis des décennies, bloquant sa participation à des programmes multilatéraux et affectant les activités de l’industrie américaine des satellites pour des raisons de sécurité. « Le pouvoir de sanction exorbitant »¹⁰ des États-Unis, dicté par le dollar, a bien précédé le trumpisme. Par conséquent, le capitalisme politique de Washington restera avec nous, même avec d’autres présidents.

Le scénario européen

Il n’est pas facile d’agir dans la relation entre l’économie et la sécurité nationale si l’on n’a pas une conception commune de la sécurité nationale. L’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne dispose que « la sécurité nationale demeure de la compétence exclusive de chaque État membre. » L’équilibre entre cette réserve de compétence et les autres valeurs de l’Union repose, par exemple, sur les instruments de contrôle et d’examen des investissements étrangers, qui ont récemment connu une prolifération¹¹. Le développement technologique, en particulier dans le domaine numérique, a accentué et continuera d’accentuer les problèmes de sécurité nationale, car il a créé de nouveaux espaces intrusifs et gardés. La concurrence numérique n’est ni éthérée ni neutre. Elle est physique et politique.

Face à ces processus, les Européens se sont montrés incertains et désarmés. Cependant, un changement important a eu lieu. En bref, face à l’acquisition chinoise d’entreprises allemandes de haute technologie au cours de la dernière décennie, l’Allemagne a réorganisé  son soutien aux politiques de concurrence, se rapprochant de la position française traditionnelle : la France a toujours maintenu son identité de capitalisme politique, allant même jusqu’à sacrifier l’efficacité. La dimension militaire est centrale tout au long de la Vème République. Sa classe dirigeante, privée et publique, est formée dans les mêmes lieux. Un fonctionnaire peut embrasser la soi-disant « pantoufle » qu’il doit à l’État et aller se faire de l’argent ailleurs. Mais dans ce prétendu ailleurs, il y a toujours l’État qui, dans les rares cas où il n’est pas actionnaire, est le chef de file des grands groupes, engagé dans une « géopolitique de protection ». La révision des politiques de concurrence et d’aides d’État, tant en réponse aux difficultés économiques que pour la création de grands groupes industriels européens, n’est ni un processus automatique ni une garantie de succès. Il ne suffira certainement pas de dire « faisons comme Airbus » pour matérialiser des agrégats de travail sur la défense, les télécommunications, la mobilité durable, l’énergie, la biotechnologie. Les ressources mobilisées pour les chaînes de valeur stratégiques européennes sont insuffisantes. En outre, le débat idéologique entre les nations n’est pas clos et il existe des différences entre les accords importants conclus entre les dirigeants européens et la capacité réelle de mise en œuvre.

Le problème européen reste avant tout le retard des capacités industrielles par rapport aux États-Unis et à la Chine dans le même sens que les fonds mobilisés pour la relance et le budget pluriannuel de l’Union : transformation numérique et investissement dans l’environnement.

En particulier, les Européens sous-estiment le temps perdu par rapport à la Chine et à d’autres pays asiatiques sur la chaîne technologique de la soi-disant « durabilité », qui pour certaines nations est un mot à la mode, pour d’autres est une capacité industrielle à conquérir pour créer de la dépendance et de la subordination. Il est possible que le Green Deal européen, au lieu de créer des capacités autonomes, finisse par enrichir davantage les Chinois, qui possèdent déjà des entreprises cruciales comme la CATL de Zeng Yuqun et qui travailleront certainement sur une offre capable de répondre à la demande mondiale de « résilience ».

Sur les difficultés européennes, un discours assez semblable concerne les semi-conducteurs, au centre de la concurrence entre les États-Unis, la Chine et d’autres pôles asiatiques, et le cloud computing, où il est impossible qu’à court ou moyen terme, des capacités européennes capables de fournir de réelles alternatives aux acteurs américains se développent. Le chemin parcouru avec le projet Gaia-X pour une plateforme européenne de cloud computing est essentiel, mais il doit combler le fossé de la « souveraineté technologique »¹² accumulé dans le passé, dont les citoyens et les classes dirigeantes n’ont pas conscience.

Le capitalisme politique s’accélère

La pandémie, qui frappe et affaiblit les protagonistes de la scène internationale, à commencer par la Chine et les États-Unis, a accéléré les processus du capitalisme politique déjà en cours. D’abord avec un nouvel élargissement de la sécurité nationale, à la fois par le biais des pouvoirs d’urgence, mais aussi  grâce à l’attention portée à certaines chaînes d’approvisionnement, à commencer par la chaîne biomédicale. La coopération scientifique coexiste avec des éléments de méfiance mutuelle et de « course » aux primates, avec la légitimité (interne et externe) dans le défi de la pandémie, avec la volonté de réorganiser les chaînes industrielles, avec la concurrence sur les réactifs et les vaccins. Les certitudes de Greenspan ont désormais connu leur rival antagoniste : la sécurité nationale comme Moloch omnipotent et omniprésent.

La concurrence entre Washington et Pékin restera un thème central pour l’administration Biden. La rivalité entre les États-Unis et la Chine sur le plan technologique ne peut pas s’arrêter : l’application  américaine des principaux instruments du capitalisme politique et de la guerre économique que nous avons décrits, par exemple, à l’industrie des semi-conducteurs, a en fait été initiée par l’administration Obama, sur la base d’un système qui existe depuis plus d’un siècle (au moins depuis la loi de 1917 Trading with the Enemy Act) et fait partie intégrante de la structure impériale américaine. M. Biden, qui a une longue expérience de la sécurité nationale et qui a bénéficié d’un soutien quasi unanime de l’appareil de sécurité, sera sensible à leurs conseils en matière de technologie. Même si des tentatives de dialogue pourront être amorcées avec la Chine avec un langage plus modéré, la sécurisation de la technologie restera la tendance fondamentale de notre époque.

Entre une danse de sanctions et une autre, la question des alliances, sur laquelle l’administration démocratique mettra l’accent, sera cruciale. Et Surtout en Asie. Par exemple, les capacités des autres pays asiatiques en matière de formation, de recherche et de technologie peuvent équilibrer la Chine. Et des décisions telles que l’interdiction de TikTok en Inde ou la prise en charge par la Silicon Valley de réalités comme Jio Platforms d’Ambani réduisent la capacité d’expansion du marché des entreprises chinoises, qui dans leur course technologique sont de toute façon soumises à la pression du parti communiste et lui sont inévitablement subordonnées, comme le montre le cas récent de l’inscription de Ant Group à la cote. La fermeture des marchés asiatiques pour les échantillons numériques chinois (par exemple, dans les services cloud) est un risque plus concret que le redouté « désengagement » de la Chine des systèmes industriels coréens et japonais, malgré les fonds mis à disposition pour le reshoring. Il est encore moins probable qu’il y ait un véritable ressentiment envers les États-Unis : Obama lui-même, lors de son second mandat, avait beaucoup insisté sur ce point et sur une supposée « renaissance manufacturière » des États-Unis, qui ne s’est jamais concrétisée. Certainement pas dans la quantité d’emplois de qualité, généralisés sur le territoire, capables de faire face au malaise interne de l’Amérique.

Bien que la pénétration technologique sur les marchés asiatiques reste l’enjeu principal du capitalisme politique, une nouvelle prise de conscience de l’importance des alliances de la part des États-Unis pourrait renforcer la coopération transatlantique. Mais seule la capacité des pays européens à participer au défi géopolitique de la technologie, non pas en paroles mais avec de réelles capacités industrielles, pourra ouvrir une saison de maturité européenne.