73 ans après, un plan Marshall pour l’Europe

Le plan Marshall contre le coronavirus

Le 16 avril 2020, alors qu’il y avait en France 753 morts du Coronavirus, en Italie 525 et en Espagne 551, Ursula von der Leyen a appelé, dans un discours au Parlement, à un plan Marshall pour la relance de l’Europe, afin de financer des investissements massifs et de relancer nos économies. Selon la présidente de la Commission, la reconstruction devrait commencer par un plan financé dans le cadre du programme-cadre budgétaire de l’Union européenne (CFP, de l’acronyme anglais). La proposition présentée par la Commission le 27 mai, suite au plan franco-allemand du 20 mai, prévoit un Fonds européen de relance de 750 milliards, dont les deux tiers sont constitués de subventions au titre du CFP (500 milliards) et un tiers de prêts aux pays les plus en difficulté (250 milliards). À l’heure actuelle, on ne sait pas très bien quelle forme prendra le Fonds européen de relance au terme du complexe processus décisionnel européen. Est-ce ce moment hamiltonien dont on parle tant, et la naissance de la fédération européenne, comme semble le suggérer le secrétaire d’État allemand aux finances Wolfgang Schmidt ? L’Allemagne assume-t-elle enfin son rôle hégémonique et décide-t-elle de jouer le rôle que les États-Unis ont joué avec le plan Marshall, comme le demande depuis longtemps Yannis Varoufakis ? Ou bien, comme Varoufakis lui-même le prétend désormais, devrions-nous être plus mesurés dans notre allégresse, le plan ne réduisant pas la tendance européenne à la désintégration ? Le nom de Fonds européen de relance fait certainement écho au programme de relance européen lancé par les Américains en 1947 et entré dans l’histoire sous le nom de plan Marshall.

Le 5 juin 2020 est le 73e anniversaire du discours du secrétaire d’État américain George Marshall annonçant le plan américain de reconstruction de l’Europe. Quelles leçons pouvons-nous tirer du plan Marshall initial ? L’investissement public est-il vraiment la clé de la reconstruction européenne ? Quelle croissance pourrait être générée par un effort convaincu des autorités européennes pour atteindre un degré de cohésion dans le marché intérieur similaire à celui atteint par les grands pays avec lesquels l’Union est en concurrence ? Et est-il possible d’avoir un plan de reconstruction qui n’implique pas la recherche d’un consensus ?
Lorsqu’on discute de plans visant à revitaliser l’économie européenne après l’épidémie, beaucoup de gens se concentrent sur les instruments de financement. Le récent non-paper du gouvernement espagnol propose une dette perpétuelle de l’Union et une intervention de 1500 milliards. Les intérêts de cette dette seraient remboursés par « une nouvelle série d’impôts européens fournissant à l’Union européenne ses propres ressources indépendamment des contributions des États membres ». Le ministre allemand des finances et Ursula von der Leyen ont également évoqué la possibilité d’introduire des impôts européens. Ce sont des propositions extraordinairement avancées de fédéralisation du budget. En quelques mois, le débat a été complètement transformé après des années passées à tourner en rond avec différentes formes de mise en commun des émissions de la dette nationale.

Quelle que soit la forme de financement choisie, les pays les mieux financés finiront par avancer un coût pour financer leurs voisins les plus en difficulté. Alors pourquoi devraient-ils soutenir ce projet ? Parce que la relance de l’Europe du Sud est aussi dans l’intérêt du Nord (et les coûts sont encore faibles). L’interdépendance des pays européens a souvent été réaffirmée par la chancelière allemande Angela Merkel, véritable leader de l’Union ces dernières années. Le 20 avril, lors d’une conférence de presse, Mme Merkel a rappelé que la soi-disant solidarité est dans l’intérêt de l’Allemagne : « Des weiteren, ist meine Maxime immer dass es Deutschland auf Dauer nur gut geht, wenn es Europa gut geht. »¹

Or c’était vrai même après la guerre. Les États-Unis ont financé la reconstruction européenne en sachant que le redressement était dans l’intérêt des Américains. La relance économique stimulerait le commerce transatlantique et empêcherait l’Europe de glisser vers le fascisme ou le communisme et de menacer les intérêts géopolitiques des États-Unis. La première période de l’après-guerre avait démontré l’interdépendance fondamentale des économies européennes. Le discours de Marshall partait précisément du constat de l’interdépendance et de la nécessité de relancer la demande afin de relancer la production : le fermier a toujours produit les denrées alimentaires à échanger avec le citadin pour les autres nécessités de la vie. Cette division du travail est la base de la civilisation moderne. Actuellement, elle est menacée de défaillance. Les industries des villes ne produisent pas suffisamment de biens pour être échangés avec les agriculteurs producteurs de denrées alimentaires. Les matières premières et le carburant sont rares. Les machines manquent ou sont usées. L’agriculteur ou le paysan ne trouve pas les biens à vendre qu’il souhaite acheter. La vente de sa ferme pour de l’argent qu’il ne peut pas utiliser lui semble donc une transaction peu rentable. 

Ce n’est pas un hasard si l’une des affiches les plus célèbres de l’Economic Cooperation Administration (ECA), la branche de l’administration américaine qui s’occupe de l’aide à la reconstruction, affichait le slogan : « Quel que soit le temps qu’il fait, nous n’atteindrons le bien-être qu’ensemble ! » Les catastrophes de l’entre-deux-guerres – la première période de l’histoire européenne marquée par le libre-échange, l’inflation et la déflation compétitives, le recours systématique aux quotas et aux droits – ont montré clairement que la reconstruction devait être une entreprise collective, systématique et inclusive. Les objectifs du plan étaient multiples : militaires, politiques, géostratégiques et économiques, mais ils reposaient sur l’idée que la reprise économique passerait par un nouvel équilibre économique entre les pays européens et outre-Atlantique. Il peut être utile d’examiner de plus près les événements du plan Marshall lancé par les Américains en 1947 pour voir quels étaient ses éléments constitutifs et ce qu’il peut réellement nous apprendre.

Comment fonctionnait le plan Marshall

Plusieurs plans Marshall ont été souvent évoqués, de manière plus ou moins inappropriée : dans les années 1990, il était question de lancer un plan Marshall pour l’Europe post-communiste. Dans les années 2000, Romano Prodi a parlé d’un plan Marshall pour l’Afrique, tandis que les plans Marshall pour le sud de l’Italie sont des thèmes récurrents dans le débat public italien.  Mais on a souvent l’impression que cette comparaison est utilisée de manière superficielle. Le plan Marshall est devenu un slogan polyvalent, l’un des mythes fondateurs de l’Europe contemporaine, comme le Blitz Spirit pour la Grande-Bretagne d’aujourd’hui.

Annoncé par George Marshall le 5 juin 1947 dans un célèbre discours à l’université de Harvard, le plan Marshall a duré trois ans, de 1948 à 1951, et a apporté près de 13 milliards de dollars de fonds du gouvernement américain en Europe. Dans le débat actuel, le plan Marshall porte principalement sur la quantité apparemment énorme de ressources transférées des États-Unis vers les pays d’Europe occidentale (jusqu’à 2 % du PIB des pays bénéficiaires, un chiffre comparable aux fonds qui pourraient mobiliser le mécanisme de stabilité européen et globalement inférieur à la réponse européenne à la crise). En réalité, il s’agissait avant tout d’un plan. En effet, immédiatement après la guerre, les Américains avaient maintenu l’Europe en vie grâce à l’aide de l’UNRRA et aux prêts de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (la fameuse architecture de Bretton Woods). Mais en 1947, le gouvernement américain est convaincu de la nécessité de donner à l’aide une articulation globale et organique et de la subordonner à la constitution d’une structure supranationale qui puisse la gérer. Comme l’a déclaré Charles Bohlen, assistant spécial du secrétaire d’État George Marshall, l’aide ne devrait être accordée que lorsqu’aurait été apportée une « preuve tangible du développement d’un plan d’ensemble pour la coopération économique entre Européens, voire d’une fédération économique à mettre en place sous 3 à 4 ans »².

C’est ainsi que l’Economic Cooperation Administration (ECA) du gouvernement américain et l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) ont été créées. L’OECE, en particulier, fille de structures similaires qui avaient fonctionné pendant la guerre, réunissait les pays financeurs et bénéficiaires et devait centraliser les moyens et les besoins afin de structurer un plan cohérent. L’ECA disposait alors de bureaux dans les différents pays concernés pour convenir des projets individuels et suivre leur mise en œuvre. Il ne s’agissait certainement pas d’argent fourni sans condition. La première tâche de l’ECA a été d’harmoniser les demandes des pays bénéficiaires afin qu’elles aient un sens global et soient acceptables pour les Américains. Les demandes étaient structurées sous forme de grandes matrices combinant disponibilités et demandes, une méthode dérivée des bilans (balance sheets) élaborés par Arthur B. Purvis et Jean Monnet pendant la guerre. Les fonctionnaires de l’OECE, à Paris, demandaient aux pays participants de remplir de longs questionnaires contenant des informations sur les demandes de chacun, puis recoupaient entre elles les demandes des États afin qu’elles puissent entrer dans le cadre général du plan.

80 % d’entre elles n’étaient pas des demandes de prêts, mais de subventions pour financer des projets spécifiques approuvés par l’ECA. En cela, le plan était très différent des prêts du mécanisme de stabilité européen actuellement en discussion, car les subventions n’avaient pas à être remboursées. Cela ressemblait plus à la proposition d’Ursula von der Leyen d’élargir le budget européen. L’ECA a non seulement imposé des critères généraux de viabilité macroéconomique et financière (sur les niveaux de déficit de la balance des paiements et les taux de change, par exemple), mais elle a également examiné en détail les propositions des gouvernements nationaux. Par exemple, dans le cas de la réforme agraire italienne, le bureau de Rome de l’ECA a non seulement fixé le montant général disponible pour l’intervention, mais, comme l’a démontré Emanuele Bernardi, il est entré dans le détail des interventions, en opposition au ministre italien Segni. La conditionnalité, dont se plaignent aujourd’hui de nombreux hommes et femmes politiques d’Europe du Sud à l’égard du Mécanisme de stabilité européen, a été l’un des éléments clés de l’intervention américaine et aussi de son efficacité. 

En fait, à en croire des historiens comme Charles S. Maier, de Harvard, le succès du plan dépendait de l’adoption en Europe des modèles de production et des relations industrielles qui prévalaient aux États-Unis, alors beaucoup plus syndiqués qu’aujourd’hui. En plus de l’argent, et peut-être bien plus que de l’argent, il y a eu l’adoption d’une nouvelle philosophie, une « politique de productivité » enracinée dans le New Deal et appelant à de nouvelles relations entre employeurs et travailleurs au nom d’une plus grande productivité dans le travail. L’influence transformatrice de l’aide américaine se voulait omniprésente et devait conduire à un renouvellement radical des façons de faire de la politique et de l’entreprise. Ce changement radical a affaibli la capacité à bloquer certains des groupes traditionnels au pouvoir, comme les agronomes italiens ou allemands, qui avaient piloté les solutions protectionnistes de la première partie du 20e siècle. La coalition « du seigle et de l’acier » (c’est-à-dire le grand capital agraire et industriel) qui, selon le grand historien économique de Harvard Alexander Gershenkron, était à la base du nazisme, a été rendue caduque et démantelée par les politiques de l’ECA. C’est également pour cette raison que les agronomes italiens ont essayé de faire pression sur le Département d’État américain contre la réforme agraire. 

Les bureaux locaux de l’ECA ont été profondément impliqués dans les discussions politiques internes de chaque pays. Toute intervention américaine était radicalement politique. Cela est évident puisque la reprise économique devait également garantir la stabilité politique des pays aidés en les empêchant de basculer vers le communisme.

En outre, les fonds américains ont joué un rôle important dans le financement des plans détaillés élaborés par les institutions de planification économique que de nombreux pays européens ont acquis dans l’immédiat après-guerre. En France, par exemple, l’aide du Plan de rétablissement européen (PRE) a permis de mettre en œuvre le premier plan quinquennal. Aux Pays-Bas, Jan Tinbergen a été chargé du Bureau central du plan (qui existe encore aujourd’hui mais a des fonctions complètement différentes), afin de ramener l’économie à la normale. La première tâche du Bureau a été de contrôler les importations. Mais selon le plan, il était également possible de réquisitionner des chambres dans des maisons privées pour accueillir des personnes déplacées. Il était interdit d’utiliser la voiture pendant les vacances, les films étrangers étaient interdits et un contrôle strict des augmentations de salaire était exercé pour éviter que les salaires néerlandais ne deviennent trop élevés et ne nuisent à la compétitivité des exportations. La Norvège a commencé la reconstruction avec un plan très détaillé élaboré par l’économiste Ragnar Frisch. Après que Frisch eut élaboré une proposition de plan de sortie de la Grande Dépression dans les années 1930, ses élèves ont commencé à développer un outil statistique sur ordre de l’occupant allemand pour observer la circulation des produits entre les différents secteurs de l’économie. Frisch, au nom du gouvernement social-démocrate, a poursuivi l’opération avec un système de comptes sectoriels qui, une fois de plus, a abouti à une réglementation stricte des producteurs, des importateurs et des niveaux de salaire. Dans tous ces exemples, la tendance planificatrice de l’immédiat après-guerre s’est rapidement détendue lorsque la situation est revenue à la normale et que le consensus pour une planification aussi rigide a été rompu. Dans les pays démocratiques, ces plans ont nécessité des niveaux surprenants de consensus social et politique, ainsi qu’une confiance extraordinaire dans la capacité des experts à trouver le bon équilibre entre les différents besoins de l’économie et de la société.

De nombreux historiens se sont demandés si c’était le montant des transferts américains qui avait eu un rôle décisif. Or, l’intervention américaine a été beaucoup plus profonde et radicale que les chiffres ne le suggèrent. En 1995, Lucrezia Reichlin a résumé les avantages attribués à l’initiative américaine de 1947 ainsi : résoudre les conflits de répartition en atténuant le coût des politiques déflationnistes, transférer la politique de productivité, c’est-à-dire le système américain de relations industrielles, à l’Europe, et reconstruire le système commercial européen. Toutefois, ce qui est réellement pertinent dans le débat d’aujourd’hui, c’est plutôt l’extraordinaire leçon d’un plan coordonné et adossé à une infrastructure institutionnelle très ambitieuse. 

Parallèlement à l’imposition de contrôles par une entité supranationale, et en plus de la planification rigide de certains pays, les Américains ont demandé aux gouvernements européens de démanteler les systèmes nationaux de protection mis en place au cours des décennies précédentes et pendant la guerre et de s’ouvrir au commerce international. Après tout, les prémices de l’organisation qui a présidé à la phase actuelle – en voie d’épuisement ? – de la mondialisation, l’Organisation mondiale du commerce, se trouvent dans l’accord de Genève de 1947. Plus de contrôles, donc, mais aussi plus d’ouverture. L’ouverture concernait à la fois le commerce entre l’Europe et les États-Unis et le commerce intra-européen. En particulier, il est utile de noter qu’à l’époque, le protectionnisme ne limitait pas seulement les importations de produits étrangers, mais aussi l’exportation de matières premières considérées comme stratégiques, notamment l’énergie et les mines, le fameux charbon et l’acier. C’est évidemment l’histoire classique, sinon la légende, de la fondation des institutions communautaires : de la CECA à l’Union.

Les limites du budget européen et la véritable leçon du plan Marshall

En se penchant sur l’intervention américaine dans les années 1940, on peut identifier au moins trois thèmes fondamentaux : la planification, l’intégration et le consensus. 

On parle beaucoup d’euro-obligations pour financer la reprise, mais peu de choses sont dites sur la manière de les dépenser. À quoi doit servir l’argent du Fonds européen de relance ? Et qui devrait le dépenser ?

Certes, fournir aux États de l’Union européenne une forme supplémentaire de financement non lié par une coordination d’ensemble peut servir l’urgence immédiate, mais cela n’a rien à voir avec le type de reprise économique radicale qu’a connue le continent à la fin des années 1940. 

Les plans des années 1940 et 1950, cependant, étaient extrêmement intrusifs et étendus. Ils visaient des économies relativement fermées qui devaient être ouvertes. Ils ont nécessité un énorme consensus social ou un très haut degré de contrainte et de répression. En outre, ils s’appuyaient fondamentalement sur le rôle prépondérant d’un acteur hégémonique, les États-Unis. Au niveau européen et national, on ne voit pas ce qui peut remplacer l’hégémonie ou la cohésion sociale. Il n’est pas non plus évident de savoir quelle direction la reprise économique peut prendre, au-delà de ce qui semble être essentiellement des slogans. Quel type de dépenses les partisans du coronabond ont-ils en tête ? Et ceux qui, comme von der Leyen, envisagent un nouveau programme européen de relance dans le cadre du budget de l’Union, comment vont-il dépenser cet argent ? Il n’est pas judicieux de séparer la question du recouvrement de l’objet de la dépense. La collecte de fonds, en particulier avec des obligations perpétuelles, sans plan de dépenses détaillé est très complexe.

Dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020, l’agriculture a reçu 408 milliards d’euros, soit un peu moins de 40 % des dépenses sur cinq ans. L’autre poste important du budget est le fonds de cohésion pour le développement des régions les plus pauvres, des zones rurales et isolées, et le soutien à l’emploi des jeunes. Le débat sur l’efficacité des fonds de cohésion est sans limite et il serait inutile de le répéter. En général, les études tendent à montrer que l’efficacité des fonds – qui ne sont pas dépensés directement par l’Union mais par les autorités locales – est très variée et dépend d’une gestion efficace. Mais les régions historiquement les plus pauvres ont aussi tendance à être les moins en mesure de demander et de dépenser des fonds, et la qualité des dépenses tend à être moindre. Le mécanisme des fonds de cohésion a donc tendance à être moins convaincant. Le cas de l’Italie du Sud est bien sûr l’un des échecs les plus frappants de plusieurs générations de politiques de cohésion italiennes et européennes. 

Le plan Marshall présente une leçon doublement intéressante à cet égard, surtout pour les pays où la classe politique n’a pas encore de véritable contrepoids technocratique : l’ECA a été – surtout pour les pays méditerranéens – un terrain d’entraînement pour la formation d’une classe de techniciens modernes en économie et en statistique (elle a par exemple généralisé l’utilisation de la comptabilité nationale des revenus) et c’est grâce à ces nouvelles compétences que l’administration a pu construire des plans cohérents. La nécessité de planifier a entraîné une importante transformation de la culture administrative. Au fil des années, les fonds de cohésion ont également créé de nouvelles compétences, mais ce sont précisément les mécanismes de dépenses qui ont fait que les régions historiquement les plus pauvres ont été moins impliquées dans le changement culturel de l’administration. Il est donc difficile de placer des espoirs de relance européenne dans le cadre financier pluriannuel. La Commission et les États devraient probablement se poser la question du renforcement des capacités de projet des États les moins efficaces.

Plus d’intégration, plus de marché ?

Peut-être, après l’urgence, compte tenu également des résultats largement discutables des Fonds structurels, devrions-nous revenir aux sources et tirer les leçons du plan Marshall quant à la nécessité de franchir de nouvelles étapes dans l’intégration du marché européen. Après tout, la reconstruction du commerce intra-européen, grâce à l’Union européenne des paiements et à l’ouverture des barrières douanières sous l’égide de structures supranationales, a probablement été l’élément le plus efficace du plan pour amplifier la reprise. Et le marché commun, puis le marché unique, a également été le véritable moteur de l’unification européenne et aussi son principal succès. La véritable leçon du plan Marshall est-elle vraiment une plus grande intégration ? N’avons-nous pas déjà suffisamment d’intégration ? Probablement pas.

Dans les années 1950, avec la CECA, l’intégration fondamentale concernait les matières premières et les produits semi-finis. La naissance de la CEE et du marché commun avec les traités de Rome en 1957 a établi les quatre libertés fondamentales : la liberté de circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. Dans les faits, cependant, la mise en œuvre du traité s’est principalement concentrée sur la circulation des marchandises. Lorsque Alfonso Mattera, l’un des auteurs du célèbre Livre blanc de la Commission Delors, a tenté d’aborder la question des services d’intérêt public en 1971 – toujours fermement entre les mains des États membres – il s’est vite rendu compte du peu de volonté politique qui existait pour intervenir. Même après la proclamation du marché unique en 1993, combien de temps reste-t-il à l’espace européen pour avoir le même degré d’uniformité que le marché intérieur américain ? Combien reste-t-il à faire pour que le marché unique soit réellement un marché intérieur, sans frontières, avec des règles uniformes et égales pour tous les acteurs, quel que soit leur État membre ? L’achèvement du marché unique devrait peut-être être l’étoile polaire d’un plan de relance européen.

Il est difficile de calculer les bénéfices générés par l’intégration réalisée jusqu’à présent – même le débat sur les avantages de la création du marché commun dans les années 1960 est toujours en cours et le débat sur les effets de l’union monétaire est virulent. Le célèbre rapport de 1983 sur les coûts de la non-Europe, c’est-à-dire les coûts de la non-intégration, et le rapport Cecchini de 1988 ont estimé les gains potentiels de la création d’un véritable marché intérieur à environ 6,5 % du PIB de l’Union. Des estimations récentes des avantages de l’intégration par rapport à une situation où le commerce était régi par les règles de l’OMC donnent des résultats similaires : un gain permanent moyen de 6,6 % (4,4 % après pondération) du PIB réel pour les pays de l’Union. Mais ces modèles ne calculent pas les avantages dynamiques de l’Union (plus de concurrence, économies d’échelle, etc.) et sont basés sur des hypothèses contrefactuels problématiques. Surtout, ils ignorent délibérément la création de chaînes de valeur au sein de l’Union qui, selon Mario Draghi, a été l’un des principaux avantages de la dernière phase d’intégration.

Bien sûr, il est encore plus difficile de comprendre quels avantages nous pouvons attendre de l’approfondissement du marché. Le dernier rapport sur les coûts de la non-Europe commandé par le Parlement européen (2019) estime que 480 milliards de produit intérieur brut annuel supplémentaire pourraient provenir de l’achèvement du marché unique classique des biens et des services, que 110 milliards pourraient provenir de l’achèvement du marché unique numérique, 320 milliards pourraient provenir de l’achèvement de l’union monétaire, 53 milliards de mesures concernant l’Europe des citoyens (essentiellement la mobilité interne et les droits légaux) et 55 milliards d’une politique migratoire intégrée.

Il n’est pas facile d’évaluer ces chiffres, mais quiconque a vécu dans plus d’un pays européen sait combien l’intégration du marché intérieur est primitive en termes de services et combien le fonctionnement des entreprises transnationales est problématique. Il serait peut-être temps de récupérer les quatre libertés, en mettant la circulation des personnes et des entreprises au centre (cette liberté d’établissement sur laquelle Mattera insistait) pour pousser réellement à l’unification du marché des services, y compris les banques, les transports, les postes et communications, la santé. 2020 devrait être l’année de l’ouverture définitive des services de transport public à la concurrence, mais combien plus de résistance ! Et la progression de l’union bancaire est très lente. Il est clair que l’achèvement du marché unique avec ses quatre libertés fondamentales, en se concentrant en particulier sur les domaines les plus problématiques tels que la mobilité des travailleurs et des entreprises, peut contribuer de manière importante à la relance et fournir le cadre d’un éventuel plan Marshall européen. Mais ce sont des questions qui exigent un très haut degré d’intégration réglementaire, fiscale et juridique.

Qui devrait soutenir le plan Marshall pour l’Europe ?

Se concentrer sur le marché unique n’est pas une stratégie réductrice. Le marché unique européen n’est pas un fait naturel, mais un acte politique qui implique le dépassement de la souveraineté nationale et qui a des ramifications fondamentales dans la vie des citoyens, comme l’avaient bien compris les créateurs et les concepteurs de l’Acte unique européen, entré en vigueur en 1987. Les quatre libertés fondamentales sont un élément politique fort et pour être défendues pleinement, elles nécessitent une infrastructure juridique et la capacité législative d’un véritable souverain. Jean Monnet semble toujours avoir raison et le marché est le meilleur instrument pour « ouvrir une brèche dans les dures murailles des souverainetés nationales ». Mais il n’y a pas de politique sans consensus. La planification des années 1940 en France, aux Pays-Bas ou en Norvège était basée sur un large consensus entre les différents groupes sociaux. De même l’intervention américaine visait à créer un modèle de société précis. Les Américains qui ont développé le plan Marshall de 1948 avaient l’idée plus ou moins claire que ce plan devait forger un nouveau bloc social, une alliance anticommuniste mais aussi progressiste et antimilitariste, et ils n’ont pas hésité à intervenir dans la dynamique politique des États assistés pour parvenir à un tel objectif. Ce sont plutôt les incertitudes et les craintes des différents départements de l’administration américaine qui ont conduit les Américains à soutenir, dans certains pays, des groupes réactionnaires politiquement fiables mais éloignés des idées de l’administration Truman.

La répartition des fonds entre les différents pays proposée par la Commission von der Leyen semble révéler la conscience que le fonds sera politique et devra éviter la dérive « populiste » du Sud de l’Europe. Mais il semble souvent que les autorités de l’Union soient incapables d’analyser plus en détails les dynamiques sociales des pays membres ou qu’elles ne posent pas le problème du consensus et délèguent ces problèmes aux gouvernements des États membres. L’incapacité à jouer un véritable rôle politique est peut-être la principale faiblesse de l’Union et de tous les projets imaginables.