Le projet d’État de Donald Trump

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Les Américains ont depuis longtemps du mal à définir la notion d’État. Ils ont à la fois nié l’existence même d’un véritable État au sens européen du terme et cru en un appareil bureaucratique conspirateur contrôlant les rouages du gouvernement. C’est ce que Steve Bannon, l’ancien conseiller du président Trump, a appelé l’« État profond » : une prétendue cabale de bureaucrates cherchant à contrecarrer l’autorité du nouveau président depuis l’intérieur afin d’éviter qu’il réduise et réforme un appareil administratif fédéral tentaculaire.

La longue durée de la paranoïa d’État

Selon Stephen Skowronek, spécialiste des institutions gouvernementales américaines, « l’administration Trump invoque l’État profond chaque fois qu’elle se heurte à la résistance des institutions qu’elle est chargée de superviser » ¹. Mais la croyance en un État profond illustre également une tradition américaine plus ancienne et plus obscure, reflet de ce que l’historien Richard Hofstadter, en parlant de la politique américaine, a qualifié en 1964 de « style paranoïaque » ². Hofstadter rattache ce dernier au Parti antimaçonnique formé entre 1820 et 1830, aux partisans antisémites du père Coughlin dans les années 1930, ainsi qu’à des Californiens de droite qui, dans les années 1950, ont fondé la John Birch Society, un organisme censé lutter contre les communistes qui se seraient installés clandestinement aux États-Unis.

Pour les adeptes des théories du complot, les intérêts financiers et bancaires sont le parfait prétexte pour légitimer tous leurs soupçons. Alors que les agriculteurs et les industriels conçoivent et fabriquent des produits concrets, les financiers manipuleraient abstraitement le capitalisme à leur profit afin d’en faire une source intarissable de privilèges.

Ce n’est en rien une histoire liée aux XXIe siècle ou aux réseaux sociaux. Le premier secrétaire du Trésor américain, Alexander Hamilton, a appliqué une innovation néerlandaise et britannique du XVIIIe siècle à la nouvelle Banque des États-Unis, dont la charte a été approuvée par le Congrès pour une durée de vingt ans en 1791.

Cette innovation consistait à accorder à un consortium de riches financiers le droit d’émettre d’abord des lettres de crédit, puis du papier-monnaie, afin de financer les dépenses de l’État et les échanges commerciaux. En 1816, une deuxième banque obtint du Congrès une charte similaire pour la même durée. Mais, prise dans les divisions politiques de l’ère jacksonienne, elle fut accusée de représenter l’« État profond » de son époque, au point de perdre son statut officiel en 1836. Le Trésor américain en retira même ses dépôts et, en 1837, une récession s’ensuivit. Des banques privées agréées par les différents États prirent le relais pour octroyer des crédits et émettre des billets, souvent fondés sur la valeur spéculative des territoires nouvellement ouverts et sur l’appétit de l’industrie britannique pour le coton du Sud. Autrement dit, le soupçon d’une fusion entre pouvoir financier et pouvoir public ne date pas du XXIe siècle.

La construction de l’État administratif

Après les vastes acquisitions territoriales de 1803, 1819 et 1848, l’expansion considérable des territoires appartenant à l’État et la colonisation le long des réseaux fluviaux du pays, les États-Unis étaient en mesure d’attirer les investisseurs, venus de la côte Est comme de l’étranger. Le pays avait surmonté les menaces que faisaient peser les grandes puissances, tout en parvenant à cantonner ses populations autochtones sur des territoires de plus en plus réduits. Il bénéficiait également de l’essor fulgurant de la demande étrangère en coton. Certes, les colonies européennes d’outre-mer connaissaient des dynamiques similaires, fondées sur la violence, l’expropriation et la réappropriation. Toutefois, les Nord-Américains blancs jouissaient d’un territoire bien plus vaste et d’une population autochtone moins dense.

Pour les adeptes des théories du complot, les intérêts financiers et bancaires sont le parfait prétexte pour légitimer tous leurs soupçons.

Charles S. Maier

Tout au long du XIXe siècle, les gouvernements des États ont continué à octroyer des concessions à des sociétés privées pour la construction de routes, de canaux et de ponts, en leur accordant souvent des conditions de financement privilégiées et le droit de percevoir des redevances et des péages, sans pour autant revendiquer la propriété pure et simple de ces infrastructures. Le recrutement, la conscription et les lourdes pertes humaines de la guerre de Sécession ont imposé de nouvelles missions au niveau national, conduisant à la création de la Commission sanitaire des États-Unis, une institution aux fonctions multiples. Au cours des décennies qui ont suivi le conflit, d’importantes administrations ont été mises en place pour gérer les transports interétatiques, la sécurité alimentaire et pharmaceutique, les pensions des anciens combattants et la réforme de la fonction publique. 

Au début du XXe siècle, les États-Unis ont acquis un empire insulaire aux dépens de l’Espagne et créé des agences administratives chargées de la sûreté des produits alimentaires et pharmaceutiques, ainsi qu’à la gestion des parcs nationaux.

À la suite de la Première Guerre mondiale, le gouvernement fédéral est intervenu pour réglementer les nombreuses stations de radio émergentes, sans toutefois les nationaliser, en attribuant et en mettant aux enchères les « bandes de fréquences ». Le Congrès a officiellement créé ces agences et approuvé leurs budgets, mais a laissé leur gestion aux départements de l’exécutif, ouvrant la voie à de potentiels conflits dont l’ombre plane à nouveau aujourd’hui. Dans les années 1930, le New Deal de Franklin Roosevelt a permis de renforcer les systèmes d’aide sociale locaux, mis à rude épreuve par le chômage de masse, mais aussi de lancer de nouveaux travaux publics et de protéger le statut juridique des syndicats. Il légiféra également sur un système national de retraites exigeant des cotisations de la part des employeurs et des salariés, puis s’attacha à organiser l’économie en prévision de la Seconde Guerre mondiale. Alors que les organismes publics se développaient, les économistes soulignaient, vers 1930, la croissance des bureaucraties d’entreprise : ce sont les dirigeants et les gestionnaires professionnels, et non les fondateurs propriétaires traditionnels, qui devenaient les acteurs déterminants des grandes entreprises. La bureaucratie en tant que telle acquiert alors un statut presque mystique aux yeux des universitaires et des médias.

Ces tendances ont transcendé les clivages politiques. Les gouvernements républicains comme démocrates ont contribué à l’émergence de cet « État administratif », comme le qualifieront plus tard les chercheurs en sciences sociales. Les agences ont continué à se multiplier. Roosevelt a créé l’Autorité de l’aviation civile en 1938, devenue l’Agence fédérale de l’aviation vingt ans plus tard. En 1970, le président Nixon met en place l’Agence de protection de l’environnement (EPA) et l’Administration de la sécurité et de la santé au travail (OSHA), rattachée au ministère du Travail. L’expansion de l’État administratif a été attribuée à des tendances socio-économiques sous-jacentes : des réponses moins politiques que fonctionnelles face à l’industrialisation, à l’innovation technologique, au développement urbain, à l’immigration massive (malgré les efforts déployés pour la restreindre entre 1924 et 1965) et à une population qui est passée de moins de 4 millions d’habitants au moment de l’indépendance à 130 millions en 1940, pour atteindre aujourd’hui 340 millions.

Cette prolifération administrative aura une traduction budgétaire. Ainsi, les dépenses publiques globales sont passées d’environ 10 à 15 % du PIB avant la Grande Dépression à environ 35 % depuis les années 1960. La part croissante des recettes publiques collectées au niveau national est encore plus révélatrice. Environ 60 % des quelque 35 % du PIB américain consacrés aux dépenses publiques sont collectés par le gouvernement fédéral, c’est-à-dire le gouvernement national, principalement par le biais de l’impôt sur le revenu des particuliers, de l’impôt sur les bénéfices des entreprises et des cotisations de sécurité sociale, réparties entre employeurs et salariés. Ces impôts financent la défense, les retraites de la sécurité sociale, les infrastructures routières, l’assurance maladie nationale (Medicare) et le vaste réseau d’hôpitaux destiné aux anciens combattants, ainsi que le paiement des intérêts sur la dette publique. Notons toutefois que 25 à 35 % des dépenses fédérales sont reversées sous forme de subventions aux États et aux collectivités locales.

Les gouvernements républicains comme démocrates ont contribué à l’émergence de cet « État administratif », comme le qualifieront plus tard les chercheurs en sciences sociales.

Charles S. Maier

Les responsables politiques du Parti républicain n’ont cessé de déplorer l’ampleur que prenait le secteur public. Mais alors que l’administration Truman optait pour une augmentation permanente et significative des dépenses militaires en 1949 et 1950, les spécialistes des sciences sociales avertissaient qu’une nouvelle configuration de la prise de décision en matière de politique publique était en train de voir le jour à long terme, tissant des liens étroits entre le Pentagone et les industries de la défense. Dès 1956, le sociologue C. Wright Mills qualifiait les dirigeants des secteurs public et privé d’« élite du pouvoir ». ³.

Même le président Eisenhower, pourtant peu enclin aux théories du complot, mettait en garde contre le « complexe militaro-industriel » lorsqu’il a quitté ses fonctions en janvier 1961. Ce terme pouvait paraître surprenant, mais il s’appuyait sur des évolutions bien visibles. Les dépenses militaires, qui avaient atteint environ 40 % du PIB à la fin de la Seconde Guerre mondiale (un pourcentage légèrement inférieur à celui des autres puissances belligérantes), ont brièvement chuté pour représenter environ 5 % du budget fédéral entre 1946 et 1949. Elles ont ensuite de nouveau augmenté avec le réarmement lié à la guerre froide pour atteindre environ 13 % du budget fédéral, soit l’équivalent de 2 à 3 % du PIB. Il convient de souligner que l’administration Truman avait décidé d’augmenter les dépenses militaires pour 1949-1950, et ce, avant même le début de la guerre de Corée. La prise de pouvoir communiste en Tchécoslovaquie et le blocus de Berlin avaient déjà exacerbé le sentiment de confrontation. Certes, ce nouvel engagement ne représentait qu’un dixième du niveau des besoins de la Seconde Guerre mondiale et semblait donc gérable. Mais Eisenhower avait raison : les liens entre le Pentagone et l’industrie de la défense américaine allaient devenir une constante, comme en témoignent tous les lieux de rendez-vous politiques du pays, des salles de réunion aux terrains de golf.

Pour le mouvement MAGA, ce n’est pas la taille de l’État qui pose problème, mais l’État de droit

Malgré ces tendances, ce ne sont pas tant les évolutions budgétaires qui révèlent, aux yeux de Bannon et d’autres fidèles de Trump, les dangers supposés de la bureaucratie rattachée à cet « État profond ». 

Les conservateurs américains se battent en effet depuis longtemps pour limiter la croissance des dépenses publiques et alléger les réglementations administratives. Parfois, au moyen de référendums d’initiative populaire, ils sont parvenus à imposer des plafonds d’imposition et d’endettement au niveau des États, notamment en Californie. Mais l’entité que Bannon et d’autres attaquent en la qualifiant d’« État profond », c’est simplement ce que la plupart des observateurs, de gauche comme de droite, reconnaissent comme l’État tout court, c’est-à-dire une fonction publique ou une bureaucratie qui applique les lois et les décrets conformément aux dispositions constitutionnelles et à la législation approuvée par les assemblées élues et les pouvoirs exécutifs.

Si Bannon y voit un obstacle hostile, ce n’est ni sa taille ni ses prérogatives, mais le fait que des fonctionnaires ont osé résister aux tentatives de Trump visant à modifier des résultats électoraux défavorables, se sont opposés à des décisions fiscales qui auraient accru la fortune de sa famille ou ont fait barrage à ses vendettas personnelles. En bref, les prétendus agents de l’« État profond » sont ceux qui tentent de préserver l’idée désuète d’un « gouvernement de lois, et non d’hommes ». C’est l’ordre juridique qui fait obstacle au pouvoir du président de gouverner directement.

Un État de droit dépend toujours des hommes et des femmes qui interprètent les lois. Aux États-Unis, les questions constitutionnelles sont interprétées en dernier ressort par la majorité des neuf juges de la Cour suprême. Jusqu’à présent, ceux-ci ont eu tendance à confirmer les prétentions du président à représenter la plénitude du pouvoir exécutif (la théorie dite de l’exécutif unitaire), puis à affirmer l’étendue de ce pouvoir, que ce soit à la majorité de 7 contre 2, de 6 contre 3 ou de 5 contre 4.

L’entité que Bannon et d’autres attaquent en la qualifiant d’« État profond », c’est simplement ce que la plupart des observateurs, de gauche comme de droite, reconnaissent comme l’État tout court.

Charles S. Maier

Mais si la Cour peut confirmer le pouvoir du président, la Constitution institue la Cour suprême et confie au Congrès le pouvoir d’instituer les tribunaux fédéraux subordonnés. Confronté, dans les années 1930, à des décisions systématiquement défavorables rendues par des juges nommés par les présidents républicains précédents et toujours en fonction, le président Roosevelt a envisagé d’augmenter le nombre de juges de la Cour suprême afin d’obtenir une majorité fidèle (ce que l’on appelle le « court packing »). Il a renoncé à ce projet face aux réactions hostiles, mais aussi parce que les juges ont prudemment modéré leur opposition et rendu quelques arrêts favorables. Cependant, la possibilité d’une réforme de la Cour suprême, que ce soit par le biais d’une limitation de la durée des mandats ou d’un élargissement de son effectif, pourrait ne plus être taboue. Si un démocrate remporte la présidence en 2028, la réforme de la Cour pourrait bien figurer à l’ordre du jour.

Lorsque les historiens se pencheront sur les phénomènes récents survenus lors des mandats de Trump, ils remarqueront peut-être le fait suivant, pour le moins ironique : alors que Bannon et d’autres partisans du mouvement MAGA dénoncent la prétendue résistance de l’« État profond » au programme de Trump, le gouvernement fédéral s’emploie à rendre l’État américain plus vulnérable que jamais. Ainsi, la DOGE (Department of Government Efficiency), présentée comme une initiative visant à réduire les dépenses inutiles des agences gouvernementales et confiée à Elon Musk, citoyen américain, mais aussi sud-africain et canadien, a porté un coup sévère aux investissements publics dans l’éducation, la recherche et d’autres programmes sociaux, dont les répercussions dépassent largement les frontières américaines. L’Agence pour le développement international (USAID), dont le budget a été réduit, joue un rôle majeur en matière de santé publique dans les pays en développement.

Un État patrimonial ou un fascisme américain ?

Il n’est donc pas facile d’appliquer à ce tourbillon de revendications privées et publiques une étiquette historique ou théorique familière. Le sociologue allemand Max Weber a développé les concepts d’État patrimonial et d’État bureaucratique pour décrire différents types de gouvernements. Il s’agit de catégories générales destinées à appréhender une grande diversité d’institutions à travers l’histoire et le monde. Ces catégories ont été complétées par la notion de néo-patrimonialisme, qui désigne un régime formellement régi par des règles, mais qui fonctionne en réalité par le biais de la famille du dirigeant et de réseaux de clientélisme ⁴. Weber a également défini les sources de l’autorité légitime ainsi que les structures du pouvoir. Parmi celles-ci figuraient la tradition, le charisme et l’autorité rationnelle-légale. Mais à quoi peuvent bien nous servir ces classifications lorsque le narcissisme, l’incohérence et une l’autoglorification entrent en jeu ? L’autorité de Trump découle plutôt d’une qualité négative : sa capacité à canaliser les ressentiments accumulés face à ce que de nombreux Américains ont fini par considérer comme l’emprise jugée excessive du politiquement correct. 

La difficulté de classification a des répercussions : le flou des catégories s’étend également à ceux qui protestent contre son régime. Les manifestations de masse qui ont eu lieu à travers le pays pour protester contre l’administration Trump ont été organisées sous le nom de « No Kings », ce qui sous-entend que les monarchies peuvent exercer un pouvoir autoritaire dont un régime présidentiel devrait être dépourvu. Même si les manifestants reconnaissent sans doute l’existence de monarchies constitutionnelles en Grande-Bretagne et en Scandinavie, les conceptions antérieures de la royauté conféraient à la monarchie un pouvoir arbitraire, voire sacré, de sorte que cette désignation peut avoir une certaine logique.

Certains Américains, inquiets de la soif de pouvoir de Donald Trump, ont parfois vu en lui un fasciste en devenir. Mais il faut distinguer ses pulsions autoritaires personnelles du danger que représenterait un régime fasciste. Le mouvement MAGA n’est pas un parti fasciste cohérent ; les États-Unis n’ont pas perdu de guerre majeure, malgré les retraits catastrophiques du Vietnam puis, une génération plus tard, d’Afghanistan. Le pays n’a pas non plus connu d’hyperinflation ni de chômage de masse, comme ce fut le cas dans l’Allemagne de Weimar déstabilisée. 

La désindustrialisation et les poches de pauvreté persistantes ont en revanche joué un rôle certain dans la perception, par les Américains, d’une vulnérabilité économique inhabituelle. Si les Proud Boys et autres groupes paramilitaires sont loin d’égaler les unités d’assaut nazies, Trump a toutefois encouragé leur marche belliciste sur le Capitole après avoir perdu l’élection de 2020, leur faisant miroiter la possibilité macabre d’un véritable carnage. L’imbrication de groupes d’influence américains et israéliens aux opinions tranchées et antagonistes sur les événements survenus au Moyen-Orient, conjuguée aux manifestations sur les campus depuis octobre 2023, a également contribué à donner le sentiment que la stabilité politique américaine tant vantée pourrait rapidement s’avérer fragile. La conviction profondément ancrée aux États-Unis selon laquelle « cela ne peut pas arriver ici » – on peut songer ici au roman de Sinclair Lewis de 1935 dans lequel les États-Unis sombrent dans un mélange de « bon vieux sudisme » et de terreur totalitaire moderne – sera mise à l’épreuve lors des élections de mi-mandat de novembre. Mais cela ne permet pas de répondre à une question brûlante : qu’est-ce qui, au juste, ne pourrait pas arriver ici ?

C’est cette question qui nous amène à envisager la possibilité d’un fascisme américain. On peut entendre par fascisme américain l’équivalent, pour la gauche, de cet « État profond » tant craint par Bannon. 

L’autorité de Trump découle plutôt d’une qualité négative : sa capacité à canaliser des ressentiments.

Charles S. Maier

Les débats sur la nature du fascisme font rage aux États-Unis depuis que des universitaires européens y ont trouvé refuge dans les années 1930 et 1940. Pour ces théoriciens émigrés, dont la pensée s’était forgée selon les catégories marxistes, la répression des syndicats et du parti social-démocrate semblait constituer des étapes clefs dans l’instauration du pouvoir nazi. Les débats américains contemporains sur la théorie de l’État et le constitutionnalisme se sont beaucoup moins concentrés sur les droits collectifs du travail, lesquels se sont d’ailleurs affaiblis depuis les années 1940 et 1950. L’ordre constitutionnel de Weimar s’est fondamentalement fracturé en 1930, notamment autour du rôle collectif et des revendications du capital et du travail.

Aux États-Unis, les conflits constitutionnels ont tourné autour des questions raciales et des solutions qu’on pouvait leur apporter. Depuis les années 1970, les droits individuels en matière de reproduction (avortement) ont également occupé le devant de la scène ; depuis l’arrivée au pouvoir du président Trump, les questions relatives à la liberté d’expression ont refait surface, exacerbées aujourd’hui par le rôle prépondérant d’Internet. Les débats actuels sous les présidences Trump ont également porté sur le rôle et l’autorité des commissions fédérales dont les membres sont nommés par le président, mais avec l’accord préalable et l’appui financier du Congrès.

Pour l’instant, les républicains du Congrès n’étant pas disposés à contester les revendications du président en matière de primauté de l’exécutif, c’est la bataille judiciaire qui retient l’attention. Comme c’est souvent le cas dans le droit américain, de nombreuses questions font l’objet de débats fondés sur des arguments procéduraux obscurs. Les opposants au président demandent des injonctions contre ses décrets, tandis que les avocats du ministère de la Justice demandent la levée (ou la suspension) des injonctions accordées. Les affaires progressent lentement des tribunaux de première instance jusqu’à la Cour suprême. 

Un besoin criant de nouveaux concepts pour analyser le pouvoir croissant des grandes entreprises aux États-Unis

L’« État profond », au sens où l’entend Steve Bannon, a servi de puissante métaphore aux Américains en quête de repères politiques. 

Mais il s’agit surtout d’un concept archaïque sur le plan analytique. Il reflète le fait que l’État américain est entré dans une phase particulièrement instable, soumise aux nouveaux clivages de classe créés par les transformations vertigineuses de l’ère numérique. La question institutionnelle cruciale est de savoir si un État constitutionnel digne de ce nom peut survivre aux manœuvres des dirigeants de la Silicon Valley qui, en tant que classe, se croient dotés d’une perspicacité extraordinaire et misent sur leur capacité à s’attirer les faveurs d’un président qui croit lui aussi en ses capacités exceptionnelles et en son droit de transformer la politique mondiale et américaine. Qui a besoin du fascisme traditionnel pour imposer un régime qui méprise à ce point l’ordre juridique et efface les distinctions antérieures entre pouvoir public et intérêts privés ?