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Sur la question commerciale, l’Union essaie de se montrer plus ferme à l’égard de la Chine. Qu’en pense-t-on réellement, dans les coulisses, au sein de la Commission et des institutions européennes ? Y a-t-il un véritable sentiment d’urgence ?
Ces dernières années, l’Union a pris conscience de l’asymétrie de sa relation avec la Chine et de la menace que celle-ci fait peser sur l’industrie européenne, mais c’est vraiment au cours de l’année écoulée que ce constat est devenu une urgence.
Il ne faut cependant pas interpréter cette préoccupation comme une obsession de type trumpiste : on sait que le président américain déteste par principe tout déficit commercial. En Europe, il s’agit plutôt d’un indicateur utile et non d’une source d’inquiétude en soi. Lorsque je discute avec des responsables à Bruxelles qui travaillent spécifiquement sur la Chine, ils se demandent avant ce que ce déficit signifie véritablement. Le nouveau plan quinquennal indique clairement l’intention de Pékin de continuer à miser sur une croissance tirée par les exportations. Si rien n’est fait, cette tendance aura pour conséquence une désindustrialisation de certaines régions d’Europe.
Cette conviction qu’il y a urgence et qu’il faut agir s’exprime au sein de la Commission, du moins dans les services chargés du commerce et au sein du Service d’action extérieure. Mais leurs capacités d’action sont structurellement assez limitées.
Pouvez-vous dresser un panorama de ces limites ?
La première est d’ordre capacitaire : depuis des années, des alertes sont lancées sur le fait que le modèle économique chinois représente un défi pour l’industrie européenne. Mais la Commission est sans cesse prise par d’autres problèmes, comme récemment la guerre en Iran ou les provocations de Donald Trump. Le problème chinois a donc été mis de côté pendant très longtemps, jusqu’à ce qu’il devienne trop manifeste pour pouvoir être ignoré.
Une fois l’urgence reconnue, que peut la Commission réellement faire ?
On touche là à la deuxième limite structurelle : alors que la Chine et les États-Unis agissent de manière unilatérale, l’Union européenne tient à respecter les règles. Elle ne cherche pas à bousculer l’ordre établi, contrairement à Washington et Pékin qui n’hésitent pas à s’affranchir de certains principes fondamentaux du commerce international. Or, le respect des règles s’accompagne aussi de contraintes.
Le troisième problème est la nécessité d’obtenir l’adhésion de tous les États membres avant de pouvoir prendre des mesures concrètes. Ces derniers sont notoirement divisés sur la question chinoise. Lors du Conseil européen de juin, ils ont chargé la Commission d’intensifier le dialogue avec Pékin afin de trouver une solution diplomatique aux déséquilibres commerciaux, ouvrant ainsi la voie à trois mois de négociations. On est donc loin d’un passage direct à l’action. Les intérêts nationaux limitent souvent les marges de manœuvre de l’Union.
L’Union serait donc bien plus proactive sur le dossier chinois que les États membres eux-mêmes ?
Oui, et les raisons en sont d’ordre institutionnel (la Commission est chargée de la politique commerciale), mais aussi d’ordre géopolitique. La démarche de la Commission est en effet bien plus proactive, car c’est à l’échelle de l’Union que la réponse à l’invasion russe de l’Ukraine a été apportée, et qu’un travail a été fait sur les liens entre la Russie et la Chine.
Il n’en demeure pas moins que l’ensemble des contraintes que j’ai citées ci-dessus est à l’origine d’un paradoxe. Ce « choc chinois 2.0 » est bien perçu comme une urgence, mais les Européens semblent déterminés à laisser une chance aux négociations. L’urgence invoquée ne se reflète donc pas nécessairement dans la rapidité des mesures prises.
Qu’en est-il des dynamiques internes au sein de la Commission ? Y a-t-il une unanimité au sein du Collège sur la nécessité d’agir ?
Stéphane Séjourné se montre plus énergique. Il aimerait que la Commission agisse plus rapidement, notamment en ce qui concerne la feuille de route industrielle. Sur ce point, il est en phase avec la position française. Maroš Šefčovič, commissaire slovaque au Commerce, à la Sécurité économique, aux Relations interinstitutionnelles et à la Transparence, se voit davantage comme l’artisan d’un futur accord avec la Chine. On le surnomme M. Fix-it (M. Je-règle-tous-les-problèmes), notamment en raison de son rôle durant le Brexit.
Les commissaires ont chacun leur personnalité, ce qui peut conduire à certains revirements. Par exemple, l’année dernière, dans le cadre d’un paquet de sanctions visant la Russie, l’Union a ajouté deux banques chinoises à sa liste des entités sanctionnées, car elles facilitaient des transactions en cryptomonnaies destinées à l’expédition de marchandises faisant l’objet de sanctions vers la Russie. En avril 2026, ces deux banques ont finalement été retirées de cette liste. Cette décision a fait l’objet de débats au sein de la Commission. Certains estimaient que maintenir les deux banques sous sanctions européennes permettrait de montrer ses atouts dans un éventuel rapport de force. La Chine avait d’ailleurs particulièrement mal réagi, ce qui témoignait d’un mécontentement réel. Mais le retrait est survenu après qu’elle a menacé l’Union d’annuler les pourparlers financiers, ce qui a particulièrement effrayé certains commissaires soucieux de préserver les relations de leurs pays avec la Chine. Il est évident que cela contribue à entraver le processus décisionnel.
Qui détermine vraiment la politique européenne vis-à-vis de la Chine ?
Les grandes lignes sont définies au plus haut niveau. C’est le domaine de prédilection d’Ursula von der Leyen et de son cercle restreint de conseillers. Ce sont eux qui fixent clairement la ligne à suivre, et c’est elle qui en assume la responsabilité en dernier ressort. Fervente partisane d’une ligne dure envers la Chine depuis longtemps, elle a toujours fait preuve de fermeté dans la définition de cette orientation.
Pour mettre en œuvre cette « ligne dure », quel est l’arsenal de mesures dont dispose l’Union ?
Je commencerai par citer les mesures existantes qui sont le plus souvent mobilisées : les enquêtes antidumping et antisubventions. Celles-ci présentent l’inconvénient d’avoir un champ d’application très restreint. Elles ne concernent même qu’un seul produit à la fois, et les produits visés par ces enquêtes ne sont pas les plus stratégiques. Je me souviens d’une enquête ouverte sur les bougies ou le canard laqué. On peut s’interroger sur leur aspect réellement stratégique. Ces outils ne sont donc pas les plus adaptés pour relever le défi systémique posé par une puissance industrielle telle que la Chine.
Aujourd’hui, on entend de plus en plus parler des mesures de sauvegarde, qui sont davantage utilisées dans les secteurs de l’acier et des ferro-alliages. Des enquêtes sont également en cours de préparation dans les secteurs de la chimie et des machines-outils. Des rumeurs évoquent même la mobilisation de tels outils pour les véhicules électriques hybrides rechargeables. Les mesures de sauvegarde, contrairement aux mesures antidumping, concernent des groupes de produits plus larges, ce qui les rend intéressantes. Mais, dans le même temps, une fois mises en place, elles touchent tous les partenaires commerciaux, car elles n’ont pas d’application précise visant un seul pays. Imposer des droits de sauvegarde et des quotas sur les véhicules hybrides rechargeables reviendrait donc à engager un rapport de force avec le Japon et la Corée du Sud aussi.
Les intérêts nationaux limitent souvent les marges de manœuvre de l’Union.
Finbarr Birmingham
On peut évoquer d’autres mesures actuellement mobilisées, telles que la réglementation sur les subventions étrangères, qui peuvent directement cibler des entreprises chinoises. Pékin se méfie beaucoup de cet outil, qui oblige les sociétés concernées à fournir des quantités de données, parfois sensibles, à leurs interlocuteurs européens. La Chine est même allée jusqu’à interdire cette année à Nuctech, un fabricant d’équipements de contrôle et de sécurité utilisés dans les aéroports, de se plier à une enquête antisubventions européenne. C’était une première.
Quels sont les outils très rarement utilisés ?
L’instrument relatif aux marchés publics internationaux n’a été utilisé qu’une seule fois, contre la Chine, dans le domaine des appareils médicaux.
Celui qui n’a encore jamais été utilisé, c’est l’instrument anti-coercition, conçu lors du premier mandat de Donald Trump, afin d’anticiper l’imposition de droits de douane, qu’il commençait déjà à utiliser. Ce sont surtout les tentatives de pression exercées par la Chine contre la Lituanie en 2021 qui ont fait office d’accélérateur dans l’élaboration de cet outil. Pour autant, il n’a jamais été utilisé, alors même que nous avons assisté à des cas flagrants de coercition : Donald Trump qui menace l’Union de droits de douane si elle ne modifie pas ses lois sur le numérique, Donald Trump qui affirme qu’il va envahir le Groenland… La Chine, de son côté, a imposé des contrôles à l’exportation sur les terres rares, ce qui aurait pu justifier des mesures anti-coercition.
Y a-t-il des mesures en cours d’élaboration ?
Certains évoquent en effet la mise en place d’un outil de diversification, c’est-à-dire un levier qui obligerait les entreprises à réduire leur dépendance vis-à-vis d’une source d’approvisionnement unique dans les secteurs critiques, sans citer nommément la Chine, bien que ce soit évidemment elle qui soit visée.
Cet instrument est censé répondre à la crainte suscitée par une éventuelle utilisation des points d’étranglement comme armes. Il s’agit de réduire au maximum ses propres vulnérabilités en réduisant les moyens de pression dont pourrait disposer une autre puissance pour vous contraindre.
Les États membres seraient-ils prêts à l’utiliser ?
Les États membres sont réticents à prendre des mesures fermes concernant la diversification de leurs approvisionnements, par crainte des représailles. Mais plus ces dépendances seront réduites, moins la Chine aura de moyens de pression à sa disposition.
Un autre outil dont on entend beaucoup parler depuis le dernier Conseil européen, c’est un possible mécanisme de solidarité qui permettrait d’indemniser les entreprises ayant fait l’objet de mesures de rétorsion. Il s’agirait de constituer un fonds qui, en cas de droits de douane imposés par l’Union sur les véhicules électriques chinois et de représailles sur, par exemple, le brandy ou le porc, permettrait à ces entreprises d’amortir le choc. Cela pourrait contribuer à lever les réticences de certains États membres à aller de l’avant.
À quoi pourrait ressembler un accord avec la Chine ? S’agirait-il de relations commerciales « régulées » ? Des engagements d’achat ?
La Commission cherche à obtenir un rééquilibrage et une réorientation de la politique économique et commerciale chinoise d’ici le mois d’octobre. Je n’y crois pas vraiment. Quel serait l’intérêt de la Chine ? Certes, lorsque le ministre du Commerce chinois, Wang Wentao, s’est rendu à Bruxelles fin juin, il a effectivement évoqué la possibilité de conclure des accords d’achat : la Chine accepterait d’acheter davantage de produits de l’Union afin de réduire le déficit. Mais cela ne changera rien sur le plan structurel. Ce « commerce dirigé » irait d’ailleurs à l’encontre de l’orientation clairement définie dans les documents officiels de politique générale chinois.
Y a-t-il des domaines précis dans lesquels des progrès pourraient toutefois être réalisés ?
Oui. Par exemple, Pékin a mis en avant l’accord sur les prix conclu entre Volkswagen et l’Union, comme un exemple de domaine dans lequel les deux parties peuvent avancer . Depuis longtemps, les déclarations chinoises laissent entendre qu’elles souhaiteraient la suppression des droits de douane sur les véhicules électriques et acheter des équipements ASML, pour réduire le déficit commercial. Ce dernier point a peu de chances d’aboutir, mais le premier pourrait déboucher sur quelque chose. Dans le même temps, l’Union se réjouirait d’un accord sur les investissements dans la chaîne d’approvisionnement européenne des véhicules électriques.
Mais plus ces dépendances seront réduites, moins la Chine aura de moyens de pression à sa disposition.
Finbarr Birmingham
Les problèmes structurels resteront, mais cela pourrait donner aux deux parties l’occasion d’annoncer des progrès, ce qui pourrait apaiser le ton du différend.
On a souvent l’impression que l’arbitrage dans les relations commerciales entre la Chine et l’Union dépend surtout d’un accord entre la France et l’Allemagne, la première étant favorable à une réaction ferme de l’Union et la seconde bien moins, car très protectrice vis-à-vis de ses industries. Cette vision est-elle conforme à la réalité ?
Je dirais même que la France et l’Allemagne mènent les deux camps opposés du débat. Je remarque néanmoins que la position des États membres vis-à-vis de la Chine est plus variable. Jusqu’à récemment, certains gouvernements adoptaient systématiquement une position très dure envers la Chine, à l’image de la Lituanie et de la République tchèque, très pro-Taïwan. En 2021, les Lituaniens avaient autorisé l’ouverture d’un bureau de représentation taïwanais à Vilnius. En représailles, ils ont été radiés du système douanier chinois. Mais le gouvernement actuel tente de plus en plus de renouer avec la Chine, car il estime que la Lituanie n’a pas bénéficié des retombées attendues de la part des Taïwanais. Ainsi, même les plus farouches partisans d’une réaction ferme changent désormais de stratégie.
La situation est également plus incertaine concernant les alliés de la Chine en Europe. On peut penser à la Hongrie.
En effet, sous Viktor Orbán, la Hongrie a certainement été la meilleure alliée de la Chine en Europe. Depuis son départ, la situation est moins lisible. Fait intéressant, le constructeur automobile chinois BYD a nommé l’ancien ministre hongrois des Affaires étrangères, Péter Szijjártó, à un important poste de direction. Le nouveau Premier ministre, Péter Magyar, a déclaré qu’il engagerait une enquête pour éclaircir cette nomination.
Les Belges figurent parmi les partisans d’une ligne dure avec la Chine à l’opposé de l’Espagne, qui s’est imposée comme la nouvelle meilleure ambassadrice de Pékin en Europe. Pedro Sánchez l’a clairement démontré lors du Conseil européen de juin, en se positionnant comme la seule voix dissidente à s’opposer à toute action contre la Chine.
Comment expliquer ce parti pris ?
Dans le cas belge, le premier ministre Bart De Wever était auparavant maire d’Anvers, l’un des pôles industriels clefs de la Belgique, qui abrite un grand nombre d’entreprises spécialisées dans la fabrication de produits chimiques. Or, c’est ce secteur qui a déposé le plus de plaintes officielles auprès de la Direction générale du Commerce de la Commission européenne pour dénoncer les effets des mesures antidumping et antisubventions chinoises. Cela peut constituer un élément d’explication de la position belge actuelle.
Qu’en est-il d’autres pays, comme l’Italie, les Pays-Bas ou la Pologne ?
L’Italie est alignée sur la France, mais s’exprime moins ouvertement. Giorgia Meloni s’est d’ailleurs retirée de la Belt and Road Initiative, sous la pression des États-Unis, tout en veillant à ce que la Chine ne réplique pas de manière trop brutale, notamment en autorisant les investissements chinois dans le secteur automobile italien.
Quant aux Néerlandais, sans doute en raison de la nature de leur base industrielle, qui repose sur des entreprises telles qu’ASML et Nexperia, ils peuvent se permettre d’être parmi les plus proactifs en matière de sécurité économique.
Enfin, la Pologne s’est récemment imposée comme l’un des pays les plus critiques envers la Chine, notamment en raison de ses relations avec la Russie. Les liens étroits entre la Chine et la Russie ont d’ailleurs constitué un obstacle majeur dans les relations avec de nombreux pays d’Europe centrale et orientale. Concernant la Pologne, cet aspect géopolitique n’est pas le seul en jeu : le déficit commercial du pays avec la Chine a explosé. Le pays s’est donc résolu à agir en prenant davantage en considération ce volet strictement commercial et économique.
La position allemande connaît-elle des évolutions ?
Il est difficile de dégager un véritable consensus du côté allemand. Le chancelier Merz a pu varier dans ses prises de position. Actuellement, il semble privilégier l’idée que la Chine joue un rôle dans les difficultés économiques de l’Allemagne, alors qu’il y a quelques mois à peine, de retour de Chine, il encourageait le Bundestag à conclure un accord de libre-échange avec le pays. Puis, lors du Conseil européen, il a appelé à un « accord du Plaza » avec la Chine, en référence à l’accord de gestion monétaire que les États-Unis avaient conclu avec le Japon dans les années 1980.
La ministre de l’économie, Katherina Reiche, s’oppose fermement à toute mesure contre Pékin, minimisant volontiers le choc chinois. Comment l’expliquer ?
Elle est l’héritière de cette vieille tendance des entreprises et des groupes de pression allemands qui consiste à se prémunir à tout prix contre les représailles. Je m’explique assez mal ce côté pro-chinois particulièrement véhément, ni sa croisade pour entraver l’action européenne sur plusieurs fronts. Elle a déjà déclaré qu’il ne devrait pas y avoir d’amendes pour les constructeurs automobiles qui ne réduiraient pas leurs émissions conformément aux règles européennes. Son zèle lui a même valu une mention dans une lettre d’information chinoise, « Brussels Tea House », qui la présente comme le grand espoir des relations Union-Chine.
Les responsables politiques allemands sont donc divisés, mais c’est aussi le cas des acteurs industriels.
C’est-à-dire ?
On peut prendre l’exemple de la VDMA, l’organisme professionnel allemand représentant les entreprises du Mittelstand spécialisées dans la construction mécanique. Depuis la fin de la pandémie, elle milite en faveur d’une politique plus protectionniste, car ces sociétés figurent parmi les premières victimes de la vague d’exportations en provenance de Chine.
Depuis environ cinq ans, je m’entretiens tous les six mois avec un responsable de la VDMA, qui me semble être un excellent baromètre de la position de l’industrie européenne vis-à-vis de la Chine. Au début des années 2020, la VDMA était ouverte au dialogue avec des entreprises chinoises, essentiellement ses fournisseurs et ses clients. Mais maintenant que ces mêmes entreprises ont nettement progressé dans la chaîne de valeur et qu’elles la devancent largement en termes de prix, la VDMA manifeste bien plus clairement son inquiétude. Selon elle, cette progression s’explique par la capacité d’innovation de l’économie chinoise, mais pas seulement : la VDMA met également en cause des pratiques commerciales déloyales telles que des subventions non déclarées.
La VDMA et la VDA, l’association des constructeurs automobiles, se sont longtemps opposées à toute forme de politique interventionniste. Elles étaient notamment opposées à l’instauration de droits de douane sur les véhicules électriques dès 2024. Toutefois, on observe un léger changement de cap : le PDG de Volkswagen a récemment déclaré à ses investisseurs que les droits de douane sur les véhicules électriques étaient une bonne idée, et qu’il souhaitait que des droits de douane soient également appliqués au secteur des véhicules hybrides rechargeables.
Quelles que soient les positions, le choc chinois devient de plus en plus difficile à ignorer : 10 000 emplois industriels sont supprimés chaque mois en Allemagne.
Le gouvernement chinois prend-il au sérieux les menaces européennes en cas d’échec de la diplomatie ?
L’image que l’Europe renvoie depuis 18 mois n’est pas celle d’un acteur prêt à agir et à prendre des mesures. Le gouvernement chinois lui accorde probablement peu de crédibilité, notamment depuis la signature de l’accord de Turnberry avec les États-Unis. Pékin sait également que chaque fois qu’elle prend une mesure, les divisions entre les États membres conduisent inévitablement à une réponse fragmentée. De simples menaces de représailles peuvent suffire à diviser : c’est la leçon que les Chinois ont tirée des derniers mois, à laquelle s’ajoute leur conviction que l’Europe manque de courage.
Le bras de fer de la Chine avec les États-Unis sur le dossier des droits de douane a-t-il contribué à renforcer sa confiance ?
Pékin a contraint Donald Trump à renoncer à ses droits de douane en brandissant la menace d’une restriction des approvisionnements en terres rares. Depuis, les Chinois affichent en effet une certaine arrogance lorsqu’ils s’adressent aux Européens. Après avoir tenu tête aux États-Unis, la Chine pourrait-elle avoir sérieusement quelque chose à craindre de l’Union européenne ? Elle n’y croit pas et, même en cas de tensions, elle a démontré qu’elle était prête à prendre des risques et à aller jusqu’au bout.
Quelles que soient les positions, le choc chinois devient de plus en plus difficile à ignorer : 10 000 emplois industriels sont supprimés chaque mois en Allemagne.
Finbarr Birmingham
L’Europe a tendance à proférer des menaces sans jamais les concrétiser : cela fait maintenant trois ans qu’Ursula von der Leyen a prononcé son discours sur la réduction des risques, et notre dépendance à l’égard de la Chine n’a fait que croître.
L’Allemagne réalise des évaluations pour déterminer les dépendances exactes de la Chine et pouvoir ainsi réagir en cas de guerre commerciale. Existe-t-il une initiative similaire à l’échelle de l’Union ?
C’est en effet le rôle des chercheurs et des responsables politiques d’identifier ces leviers. De très nombreux rapports sur le sujet ont déjà été publiés, mettant en lumière les domaines et les produits vis-à-vis desquels la Chine nourrit une dépendance. Ce qu’il faut faire, c’est les transformer en armes.
Quels sont ces domaines ou ces produits exactement ?
On sait par exemple que, dans le secteur aéronautique, la Chine a besoin de certaines pièces européennes pour réparer ses avions. Elle est également encore dépendante de l’Europe pour certains équipements de production d’électricité, comme les turbines. Ce qui m’a le plus frappé, en revanche, c’est l’insuline. L’Union détient en effet un quasi-monopole sur les médicaments à base d’insuline utilisés en Chine. Il reste cependant difficile d’imaginer que ce levier soit un jour actionné. Cela provoquerait une crise de santé publique du jour au lendemain, sans compter que l’Europe dépend elle aussi de la Chine pour certains principes actifs pharmaceutiques.
Le point d’étranglement le plus stratégique ne serait-il pas les machines de photolithographie de l’entreprise néerlandaise ASML ?
C’est un exemple instructif, car les contrôles à l’exportation de ces machines ne sont pas vraiment européens : ils ont été imposés aux Pays-Bas par les États-Unis. Mais au-delà de ce détail, il est important de rappeler que l’utilisation des points d’étranglement présente des limites, notamment temporelles : si la Chine était privée des services d’ASML, elle trouverait les moyens de rattraper son retard dans le domaine. De même, si Pékin a utilisé l’an dernier ses terres rares pour mettre la pression sur les États-Unis, cela ne peut être qu’éphémère : il ne nous reste peut-être plus que dix ans avant que nous ne rattrapions notre retard dans ce domaine précis.
Si une guerre commerciale venait toutefois à éclater, qui aurait l’avantage ?
La Chine a démontré sa volonté de riposter et de mettre ses menaces à exécution. L’Europe est quant à elle freinée par des problèmes structurels. Elle suit généralement le même schéma : elle prend une mesure, la Chine rétorque, l’Europe proteste et retourne à la table des négociations. L’Union ne semble donc pas, pour l’heure, en mesure de rivaliser avec la Chine.
Toutefois, cela ne signifie pas que l’Europe est impuissante. Au lieu de chercher à porter un seul coup, elle pourrait privilégier un ensemble de mesures ciblées. L’effet cumulatif pourrait s’avérer gagnant.
L’Europe a tendance à proférer des menaces sans jamais les concrétiser.
Finbarr Birmingham
Je ne crois toutefois pas à cette domination par l’escalade. Ce qui importe, et ce que recommandent de nombreux responsables, c’est de lutter contre la politique chinoise par des mesures internes, nationales et européennes. Le dialogue avec la Chine a peu de chances d’aboutir, l’escalade encore moins.
Que recommandez-vous de suivre dans les prochaines semaines pour mieux comprendre l’évolution des discussions ?
Les annonces et prises de position des constructeurs automobiles sont toujours très intéressantes, notamment en Allemagne.
En septembre, le discours sur l’état de l’Union d’Ursula von der Leyen sera particulièrement attendu, car elle s’en est déjà servie par le passé pour annoncer certaines mesures concernant la Chine, comme l’interdiction des produits issus du travail forcé, l’initiative « Global Gateway », ainsi que l’enquête sur les véhicules électriques. Autre élément intéressant : le voyage prévu du commissaire Šefčovič en Chine début octobre, qui est censé permettre d’évaluer l’état des négociations et les progrès réalisés. Le Conseil européen d’octobre pourrait être déterminant.
Il nous faut également mentionner un autre événement non européen, mais sans doute le plus important de cette rentrée : le sommet entre Donald Trump et Xi Jinping fin septembre, qui devrait aboutir à une prolongation de la suspension des contrôles à l’exportation des terres rares. Si cela ne se produit pas, l’industrie européenne pourrait se retrouver en grave difficulté, notamment en matière de réarmement et de soutien à l’Ukraine.
